現有解決途徑的不足
在三權分置精神的引導下，自2013 年10 月起，中信信托先后在安徽宿州、山東青州等地推出土地流轉信托項目，最初幾個月規模就達20 多萬畝，北京信托和中糧信托等信托公司也相繼在安徽、江蘇等地跟進。2015 年底浦東周浦首次設立了農地流轉信托，上海也加入了農地信托的行列。農地信托的推進在持續進行。三權分置的另一嘗試是農地入股（合作社）。較典型的例子是，2014 年6 月，上海市金山區積極推進土地承包經營權入股合作社的改革創新。重慶也曾進行過“股田制”試點。試點中，農民不僅可以以土地承包經營權出資入股設立農民專業合作社，還可以設立有限公司和進行合伙。一年后， 試點被中央叫停。
此外，傳統的出租和轉包也以各種形式回應三權分置的政策引導。但是， 三權分置不是將權利簡單地再命名，而是農村土地制度的重大戰略調整。現有的解決方案存在一些重大的理論瑕疵與實踐困難。
第一，農地租賃期限短、不穩定，不能解決矛盾。租賃是我國農地流轉的主要形式，但實踐中，農地租賃大部分以短期（一年）或不定期租賃的形式存在，甚至有很多農地租賃沒有書面租賃合同。由于傳統觀念的影響與法制觀念的欠缺，我國農民對農地租賃模式比較青睞，因為租賃關系可以隨時解除，農民具有更強的安全感。但是，租賃這種不穩定的農地形式難以為承租人長期投資提供良好的權利保證，難以吸引優質的投資者。所以，絕大部分承租人所從事的農業生產，在投入和長期運營上沒有質的提升。
第二，農地轉包范圍小、有限制，不能解決矛盾。我國在一定范圍內允許農地轉包，但對于家庭聯產承包責任制下的承包地，轉包有著一系列的限制。加之，轉包后農民生活保障欠缺，農民尚存在傳統土地觀念以及轉包費偏低等問題，轉包既沒有形成規模，也不能成為土地市場化的主要形式。
第三，合作社不能避免農民失地，不能解決矛盾。2006 年，我國頒布《農民專業合作社法》為合作社提供了法律依據。各地也進行了多樣化的試點， 特別是在上海金山進行的股份合作社試點取得了良好的效果。農業合作社是三權分置的重要形式，然而，合作社是利潤偏向型經營主體，一旦經營不善， 甚至破產，依然可能危及農民土地權利。
信托的理論優勢
信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。信托具有分解權利的特殊法律能力。它一方面可以保證經營人的完全自主權，一方面還可以保障權益人的持續受益。
第一，受益權剝離與保障功能剝離相一致。解決農地矛盾的根本在于保障功能的剝離，三權分置中所說的農村土地承包權與經營權的分離，要達到的核心目的即是剝離農地上無法市場化的權利，以便作為生產資料的土地可以更好地流通。所謂剝離保障功能并非指農地不再承擔保障功能，而是使保障功能不再附著于土地本身。要達到這一目標，就要使承載保障功能的權利確定化、長期化和去占有化。這三點與信托中受益權存在一致性。受益權在信托成立之日起就是確定的，可以長時間存在，并且對形式權利所有者不產生信托之外的任何影響，形式所有者除承擔信托義務外，可以以自己名義充分行使所有者的權利。對市場上的受讓人來說，只要負擔的權利是確定的， 他就可以計算投入成本，只要不對占有使用產生影響，就可以放心經營。所以， 實現保障功能剝離的最好方式就是利用信托工具將農地的農民權利（受益權） 剝離出去。
第二，謹慎投資、財產隔離與生活保障目的相一致。合作社的最大缺點在于其本身無法降低經營風險以及農民失地的風險。而信托的受托人與一般經營者不同，他的經營是風險厭惡型經營，他本身承擔著謹慎投資的義務。一旦違反此義務，受托人就要依法以自有財產承擔責任。受托人本身的經營狀況也不影響農地本身受益權的實現。信托財產與受托人財產相隔離，甚至受托人破產，受益人權利也可以得到保障。這些制度設計都與農民生活保障這一目的相切合，信托經營較公司和合作社經營具有更高的制度安全性。
第三，受托人的專業化、市場化與土地市場化趨勢相一致。在我國，信托的受托人大都為信托公司。信托公司是專業化和市場化的經營主體。雖然， 我國現有的信托公司自身大都不具備良好的農業經營能力，但他們在市場上尋求優秀經營者、融資的能力遠超合作社和一般公司。信托公司可以在農地市場化的過程中起到促進作用。此外，信托公司作用一種中介媒體，可以將社會資本與農業合作社聯接起來。農地信托與農地入股沒有沖突，反而相輔相成。合作社可以幫助信托公司集中土地資源，整合零散委托人，信托公司可以幫助合作社籌集資金，規范管理，控制風險，提高效益。
信托推進的措施
第一，建立健全農地登記與農地信托登記體系。根據中央安排，我國農地登記工作早應在2009年全部完成，但據調查，目前我國農地尚有相當部分（約20%）未實現登記，大量土地承包經營權還以承包合同作為權利憑證，或根本沒有憑證。要進行農地信托，完成農地登記是前提。因為作為信托財產的土地權利必須是確定的。作為用益物權的農地經營權如果沒有登記，在公示公信上就存在瑕疵，依此建立的信托關系也難以穩定，甚至無法成立。如果利用信托工具將土地承包經營權分離成為兩個權利——承包權與經營權，則兩個權利從本質上都具有對世性。經營權是用益物權，本身就是物權，而承包權作為附著于形式物權的受益權，也可以對抗任何受讓方。所以，為了保障受讓人的權利，兩者都應當進行登記。我國現有的登記制度和理論還沒有接受類似于農地受益權的權利的登記，所以需要進一步的研究和改革。
第二，針對信托特點建立配套稅收制度。我國的土地承包經營權轉讓尚無明確的制度基礎，所以，也沒有配套的稅收制度。而在三權分置之后，農村土地承包權可以在市場上流通，必然會涉及稅收。信托制度的特點在于， 委托人向受托人、受托人向委托人（或受益人）權利轉移的過程不同于真實的權利移轉。如果對這種轉移征收與真實交易同樣的稅收，將大大阻礙信托的發展，也完全沒有必要。所以，推進農地信托，要在理論上認識到信托的特點，建立與之相應的稅收配套制度。
第三，建立農地受益權分配體系。農地受益權（承包權）作為農民生活保障的承載權利，應當具有較土地經營權更強的人身性。從理論上說，農村土地經營權的充分市場化，也同時意味著農村土地承包權的充分保障性。土地承包經營權以家庭為單位的分配體系，一方面考慮到了傳統家庭是農村經濟生活的基本單位，另一方面也是為了生產經營方便。而隨著社會的發展， 這兩方面都發生了改變：一方面，城市化使大量個人脫離傳統家庭生活，形成了以夫妻為核心的現代家庭；另一方面，經營權也與承包權相分離，經營權更多地采用市場化的方式分配。所以，農村土地承包權以家庭為基礎的制度模式應當隨著農地市場化，向個人為中心的現代權利體系轉變。
第四，建立農地信托受托人監管制度。不管是農民的生活保障，還是農地有序市場化，都離不開受托人有效的管理和運營。受托人應當享有充分的經營管理權利，同時也要具備應有的謹慎和技巧。所以，一方面，受托人的專業化經營管理不僅僅是一項權利，更是一種義務，他應當具有較市場上普通人更高的專業素養和經營技巧；另一方面，受托人還應當謹慎經營，嚴格控制風險，區別于一般公司的經營偏好。此外，農地的受托人因為其受益人的特殊性，信托公司經營的風險可能會導致系統性的社會風險，所以受托人更應注意履行其謹慎管理的義務。而受托人義務的履行，一方面受到受益人的監督，另一方面也要依靠國家的監管。特別是在受益人監督能力相對弱小的農地信托中，國家監管尤為重要。
（注：本文系原文節選，原文全文刊發于《戰略與管理·專題報告》2016年第10期“三變三合：三農問題新突破”）
（作者系華東政法大學科學研究院副研究員）
中國鄉村發現網轉自：戰略與管理（微信公眾號）
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