2017年中央一號文件要求：“從實際出發探索發展集體經濟有效途徑，鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，增強集體經濟發展活力和實力。”2016年9月，安徽省積極借鑒貴州等省開展“三變”改革的經驗，在宿州市埇橋區等11個縣區的13個村開展以“資源變資產、資金變股金、農民變股東”為主要內容的改革試點，探索“村社一體、合股聯營”的農村經濟發展新模式和集體經濟有效實現形式，旨在盤活農村“三資”（資源、資產、資金），激活農民“三權”（土地承包經營權、住房財產權、集體收益分配權），建立農業增效、農民增收、集體資產增值的長效機制。截至2016年底，13個試點村通過引進企業或者合作社，聯合入股農戶1763家，整合各類資金8934萬元，在全省啟動“三變”改革試點工作，力爭通過開展試點，探索。截至2016年底，13個試點村共引進16家企業（合作社），聯合入股農戶1763家，整合土地資源4439畝，各類資金8934萬元，開發產業項目16個，為全省農民增收、農業增效和農村改革發展培育示范樣板，取得了預期效果。在實施過程也發現不少亟待突破的難點問題，特別是一些風險點需要研究并通過進一步改革予以化解。
一、安徽農村“三變”改革的特點
“三變”改革將農村集體資源性資產和經營性資產作價入股，將財政投入到農村的生產發展類、扶持類資金，在不改變使用性質和用途的前提下量化為村集體經濟組織或農民的股金，將農民的承包土地經營權、住房財產權以及資金、實物、技術、勞動力等生產要素入股農業產業化龍頭企業、農民合作社等新型農業經營主體，促進了農業適度規模經營。“三變”改革是農村產權制度、生產方式和組織形式的改革創新，是穩定完善農村基本經營制度，破解“三農”發展難題的新路徑、壯大農村集體經濟的新舉措，有利于形成“農民主體、政府主導、市場引導、企業帶動、城鄉協同”的經濟社會和諧發展新格局。
1.“三變”改革是歷次改革的升華，體現安徽農村改革延續性和系統性
2013年，安徽省在20個縣(區)開展農村綜合改革示范試點工作，通過發展土地股份合作社、推進征地制度改革，建立宅基地退出補償激勵機制，探索土地“三權分置”有效辦法，探索建設城鄉統一的土地交易市場。隨后，作為全國首批整省推進農村土地承包經營權、集體建設用地使用權“確權”試點的省份之一，3年內完成了確權登記頒證工作,初步建立起“兩權”抵押、流轉、評估、收儲的專業化服務機制。近10年來安徽統籌推進構建新型農業經營體系、完善農業支持保護制度、健全城鄉發展一體化體制機制等重點領域改革，為“三變”改革奠定了良好的制度、組織、人才、實體基礎和實踐基地，夯實了“三變”改革的基礎。因此,可以說“三變”改革是我省農村歷次改革的深化和拓展，體現安徽省農村改革的延續性和系統性。
2.豐富聯產承包責任制內涵，探索規模經營的有效實現形式
引導農民以土地經營權入股、托管等方式發展適度規模經營，是實現農業現代化的必由之路。以村為單位建立土地股份合作社，便于民意表達和溝通協商，順應鄉村熟人社會自治的現狀，尋找到了規模經營有效的實現形式，豐富了聯產承包責任制的內涵，切實提高了農民組織化程度。
3.壯大集體經濟實力，探索集體經濟有效實現形式
將村集體經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員，賦予農民對集體資產占有、收益等權能，將集體土地、林地、水域等資源和閑置房屋、設備等，以契約合同形式入股農民合作社、農業產業化龍頭企業等承接經營主體，取得股份權利，或作為抵質押物進行融資貸款，實現集體財產變現和增值，是農民的基本意愿也是本次改革的動力之一。
4.搭建平臺,建立財政資金運營管理的長效機制
近年來，國家扶持農村發展的項目和資金日益增加，但是資金到村的分配和使用方面存在賬目不清、用途不合理、效益低下等問題，此次改革試點單位采取整合農業綜合開發、加工倉儲物流、基建投資等涉農及扶貧項目資金，量化為村集體的股金(補貼類、救濟類、應急類資金除外)，同時量化到農戶，集中投入到相關承接經營主體，按股獲得收益的方式，搭建了財政信貸資金支持農村的操作平臺和增值渠道，既解決了財政資金分配和管理的難題，又提升了資金使用效益，是一舉多得的制度安排。
5.開辟財產性收入增長途徑,建立農民收入長期增長機制
“三變”改革通過引導和組織農民以土地(林地)承包經營權、住房財產權、所分享的集體資產股權，以及自有大中型農機具、資金、技術、無形資產等生產要素，通過協商或者評估折價后，投資入股經營主體，按股分紅，開辟財產性收入增長途徑，建立了農民財產性收入的長期增長機制。同時,試點村選擇“經營主體+基地+農戶”、“經營主體+集體+基地+農戶”等多種產業化經營模式，以合同契約構成“收益保底+股權分紅+工資性收入”的分配結構，建立農民分享農業產業鏈增值收益的保障機制,保障農民分享農業產業鏈的增值收益。
6.提高資金使用效益,創新精準扶貧新機制
通過扶貧資金量化折股到戶，并交由懂經營、善管理的承接經營主體運作，投入到本地具有較強競爭優勢的主導產業，既可確保扶貧資金專款專用，也可提高資金使用效益。同時，使得貧困戶規避了由于技能、市場經營、管理水平低而形成的投入回報與農村能人的差距，形成扶貧脫貧的保障機制。
7.改善了城鄉關系，為農業可持續發展打下制度基礎
通過構建“生產資料共有、生產主體共建、生產收益共享共管”的農村生產經營體制，推動形成以企業（合作社、家庭農場）為龍頭，以產業為平臺，以股權為紐帶，在法人治理、政府監管、村民監督的制度框架下，以股權形式選擇實力強、信譽好、有社會責任感的經營主體開展合作。一方面，股份合作制將經營主體的管理、技術、資金優勢與農村資源要素疊加，將農村落后的小農經濟轉化為城市先進的社會化大生產模式，有利于實現資金使用效益最大化；另一方面，以農民為主體的“村社合一”型治理結構，搭建了城鄉人才、資金、勞動力雙向流動的平臺，改變分散小農的弱勢地位，既符合鄉村熟人社會自治現狀，又兼容了新生產要素的輸入，推動農業可持續發展，為城鄉一體發展打開空間。
二、“三變”改革問題：難點及風險
2017年安徽將進一步擴大試點范圍，在11個試點縣(區)實施整縣推進，“三變”改革進入較大層面的實踐和探索階段。改革利益相關方涉及多個復雜的社會群體，改革成果的落實和成效鑒定也需要時間檢驗。在試點階段同步深入分析和評估改革風險，進行風險防范和問題規避具有重要意義。
一是如何妥善處理復雜的法律關系。“三變”改革涉及法律法規多，法律關系復雜。“三變”改革涉及的法律法規很多，如物權法、土地法、農村土地承包法、公司法、農民專業合作社法，村民委員會組織法、鄉村集體所有制企業條例、農村土地流轉辦法等等。《憲法》規定農村的土地屬于農民集體所有。集體所有的土地使用權不得抵押的法律規定，如《物權法》第一百八十四條規定“下列財產不得抵押……(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規定可以抵押的除外;”《土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租于非農業建設。”《物權法》第184條、《擔保法》第37條規定：“集體所有的宅基地使用權不得抵押。”國務院辦公廳在《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》中規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅。”也就是說現有法律明確規定宅基地所有權屬于農村集體經濟組織，不是商品，農民不能到市場上自由交易，也不能作為抵押擔保。在“三變”改革實際操作中勢必會突破這些法律條文的規定。妥善處理“三變”改革過程中涉及復雜的法律關系，包括土地的確權登記、簽訂土地承包經營權入股合同、制定入股企業章程等等，一方面需要探索突破現行法律規定，如何解決與現行法律規定沖突問題，規避法律風險。另一方面同時又必須按照法律法規政策的要求辦理相關法律手續，建立完善的法定權益檔案，提高風險防范水平，保障經營主體和農民利益。
二是如何化解經營風險。農業生產面臨著自然風險和市場風險雙重壓力，所以農業既是弱勢產業，更是高風險產業。“三變”改革后，村集體、農民的有關資產權利權益入股進入了相關入股進入了相關生產經營實體(有限公司、合伙企業、專業合作社等)，這些經營實體是自負盈虧的經濟實體，生產經營過程中受冰凍、旱災、水災、雹災等不可抗拒的自然因素和不可預見的市場因素雙重影響，出現經營性虧損風險的幾率非常高。而且經營主體與入股村集體、農民按照市場經濟主體明確責任，經營主體按照市場規律進行生產經營活動，市場風險更加不確定，經營性虧損的風險將更加增大。2016年安徽在11個縣區13個村開展試點，起步階段的改革政府主導作用大，對參與企業和項目選擇比較相對比較優質，出現經營性風險幾率相對較小。但從2017年開始全面推廣后，各地情況千差萬別，政府支持力度及惠及面可能也會降低，經營主體出現虧損的幾率勢必上升。如何面對農村、農民風險承受能力偏低的背景下，建立有針對性生產經營風險防控機制，化經營風險解或者將經營風險有效分擔、降到最低，守住農村、農民生產生活的底線，是當下“三變“改革推廣所要面對的難點。
三是如何防范農業資源非農化風險。一方面生產經營主體(有限公司、合伙企業、專業合作社等)都是規模化生產，追求成本最小化和利潤最大化是市場經濟主體的最原始動力，加之在土地流轉或入股后必然會導致的田塊邊界不清，有的可能被改變用途將耕地“非農化”、“非糧化”。“非糧化”雖然是農業種植比較效益的正常反應，但從長遠來看可能危及糧食安全。另一方面，經營主體為追求最大利潤，不可避免地存在過度使用、不當使用農業生產資源等現象，導致農業生產資源被破壞，將來即使農民退股，土地也難以進行農業生產。
四是如何解決集體經營性資產折股量化實際操作中存在難點。農村集體資產“折股量化”，是指讓農民成為村集體的“股東”，賦予農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等六項權能，解決長期以來農村集體資產不明晰、所有權被虛置等問題，使村集體的每個“股東”都能從集體經濟發展中公平獲得紅利。在實際操作過程中還存在折股量化難以實現的問題。如安徽省首批“三變”改革試點村來安縣半塔鎮羅莊村在清產核資過程中，清理的集體經營性資產共折股140460股。但在實際操作中，該股份只是固定資產，在折股量化到戶的操作上無法變現為股份。反映出目前“三變”改革中缺乏產權價值評估、交易中中介組織和平臺,沒有可供操操作的產權資源價值評估標準準,缺少交易規則，難以對入入股資產、抵押貸款資產量化化操作的現實困境。
三、建議：難點突破與風險把控
一是堅持依法改革。推進農村“三變”改革要做到“重大改革于法有據”對三變”改革中涉及的中央政策和法律、法規，如突破集體所有的土地使用權不得抵押的法律規定的相關條款進行系統梳理方面。因此，應根據“三變”改革實踐，參考貴州等省做法，對“三變”改革涉及突破中央政策和法律、行政法規相關條款的，按程序報請國家權力機關授權。在國家權力機關尚未對有關法律和政策調整之前，積極爭取中央支持，將安徽“三變”改革列為全國試點，給予改革授權。
二是加強制度建設。正確把握改革與制度建設關系，在改革中不斷調整完善制度，在制度建設中不斷推進改革深入發展。加強對各地試點改革經驗的總結提煉，在改革實踐中積極推進農村“三變”改革制度體系建設，重點針對“三變”改革中重要節點建立完善相關制度，如建立完善農村產權確權登記、農村集體資產股份合作、農村產權流轉交易、融資擔保、風險防控、財政資金整合使用等重要制度，各地政府法制機構應加強指導，進行合法性把關，明確“三變”改革中政策制度建設的法制路徑。
三是構建多層次的農村“三變”改革風險防控機制。一方面建立經營風險補償機制，探索設立政府性風險補償保障金、農業經營主體風險保證金制度，引導和鼓勵參加農村“三變”改革的合作社等農業經營主體，樹立現代化經營理念，提供科學經營管理水平，增強市場競爭能力。另一方面，建立參與“三變”農民最低生活保障制度。對由于生產經營原因出現參與“三變”農民收益嚴重減少，不能維持最低生活需要時，由政府發放最低生活保障金。
四是做好集體經營性資產折股量化基礎性工作。采用由鄉鎮和縣一級農委會、農經站指導，村民代表參與共同估算或者聘請第三方會計師事務所，對集體“三資”進行清產核資，全面清理核實集體經營性資產、非經營性資產、資源性資產，并召開居民代表大會等對結果進行認定。建立完善農村產權價值評估估和交易中介組織和平臺,出出臺可供操作的產權資源價值值評估標準和交易規則，健全農村產權交易市場體系、農村資產評估體系；同時針對難以折股量化到戶的村集體經營性資產，加大招商支持力度，吸引社會資本盤活村集體經營性資產，以集體經營性資產折股入股方式，采取靈活措施盤活資產，實現資產轉換變股。
五是探索建立基本農田保護經濟補償制度。在全省范圍內建立和實施基本農田保護經濟補償制度，加大糧食生產扶持力度，有效提高農業生產的比較經濟效益，降低農業資源“非農化”風險。
安徽農村“三變”改革是安徽農村歷次改革繼續與升華，體現了改革與制度建設同進，確保農民享受改革成果的目標。下一步還需進一步突破難點，把控風險，堅持依法推進，注重契約精神和制度建設。一方面，在制定實施方案、資產確權、股權評估、交易、流通等過程中做到有法有據；另一方面，明確農村“三變”改革中政策制度建設的法制路徑，通過制度建設體現農民集體組織共同利益基礎上的民主協商精神，克服村級議事會存在的有形無實、代表性不夠、機制不健全、群眾反映不佳等問題，形成有效傳達最基層群眾意愿的通道，保障村集體成員的話語權和收益權。
（孔令剛，安徽省社科院城鄉經濟研究所所長，研究員；蔣曉嵐，安徽省社科院城鄉經濟研究所研究室主任，副研究員）
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