原題：三權(quán)分置下的農(nóng)地資本化——條件、約束及對(duì)策
【摘要】農(nóng)地資本化是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式和破解農(nóng)業(yè)發(fā)展資金不足的重要途徑。健全的制度保障、清晰的產(chǎn)權(quán)界定以及開放有序的流通市場(chǎng)是農(nóng)地資本化的三個(gè)基本要件。在當(dāng)前三權(quán)分置的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)框架下，我國(guó)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化面臨著既有法律制度抑制、交易費(fèi)用偏高、關(guān)聯(lián)制度缺失以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)清淡等現(xiàn)實(shí)約束。為此，須從健全農(nóng)村土地立法、完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易體系、優(yōu)化制度環(huán)境、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等方面入手，創(chuàng)造有利于農(nóng)地資本化的客觀環(huán)境，推動(dòng)農(nóng)地資本化進(jìn)一步發(fā)展。
當(dāng)前，我國(guó)正處于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)地制度改革并行的關(guān)鍵時(shí)期。農(nóng)業(yè)家庭承包經(jīng)營(yíng)體制下，基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)地資本化成為克服分散經(jīng)營(yíng)、破解資金困境和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的有效路徑。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)地資本化)是指農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融通與流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村土地資源的資本化經(jīng)營(yíng)，即產(chǎn)權(quán)擁有者通過(guò)出租、抵押、信托或其他方式把土地預(yù)期收益轉(zhuǎn)化為現(xiàn)期收益的過(guò)程，反映了農(nóng)地由家庭自有經(jīng)營(yíng)向要素經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的一次調(diào)整。繼2014年11月《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》首次提出“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”，我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》進(jìn)一步提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，通過(guò)代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管、股份合作等方式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。當(dāng)前，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)三權(quán)分置背景下，各地積極創(chuàng)新“放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)”方式，探索農(nóng)地出租、土地托管、股份合作等農(nóng)地資本化實(shí)踐形式。這種實(shí)踐探索形成了對(duì)農(nóng)地資本化進(jìn)行分析研究的基礎(chǔ)。已有文獻(xiàn)多是關(guān)注農(nóng)地資本化的區(qū)域性實(shí)踐，著力點(diǎn)多集中于地方案例的經(jīng)驗(yàn)性剖析。然而，特殊背景下的典型經(jīng)驗(yàn)或者具有成功偶然性的特例都難以轉(zhuǎn)化為普遍的現(xiàn)實(shí)需求，也難以形成可推廣復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法。鑒于此，本文首先闡述不同類型農(nóng)地資本化的基本要件，進(jìn)而分析三權(quán)分置下農(nóng)地資本化的實(shí)現(xiàn)條件及其面臨的現(xiàn)實(shí)約束，并提出進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)地資本化的對(duì)策建議。
一、農(nóng)地資本化的表現(xiàn)形式
在農(nóng)地主要承擔(dān)傳統(tǒng)就業(yè)和社會(huì)保障功能階段，其財(cái)產(chǎn)功能和資本屬性受到客觀條件抑制。隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，農(nóng)地資本屬性逐漸凸顯，但是其實(shí)現(xiàn)方式呈現(xiàn)一定的區(qū)域差異性。在我國(guó)，由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，農(nóng)地資本化主要表現(xiàn)為農(nóng)地出租、轉(zhuǎn)包、抵押、入股和信托等實(shí)踐形式。按照農(nóng)地資本化屬性不同，我國(guó)農(nóng)地資本化的具體實(shí)現(xiàn)方式可分為生息型農(nóng)地資本化、借貸型農(nóng)地資本化、要素型農(nóng)地資本化和金融型農(nóng)地資本化四種類型。詳見表1。
1.以獲取地租收益為表征的生息型農(nóng)地資本化
生息型農(nóng)地資本化指承包戶通過(guò)主動(dòng)讓渡一定期限內(nèi)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)給其他經(jīng)營(yíng)主體并獲取地租類收益的資本化方式，是農(nóng)地資本化的初級(jí)形式，主要包括農(nóng)地出租、轉(zhuǎn)包、土地銀行、土地信用合作社等。實(shí)踐中，生息型農(nóng)地資本化的直接交易主體可以是自然人(如出租人、轉(zhuǎn)包人)，也可以是法人(如土地銀行、土地信用合作社)。生息型農(nóng)地資本化過(guò)程中，農(nóng)地承包權(quán)仍歸屬原承包戶，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)則作為一般租賃物，其歸屬主體在不同經(jīng)營(yíng)主體間發(fā)生階段性轉(zhuǎn)移，并在約定合同到期后復(fù)歸原農(nóng)地承包戶。
2.以信用增級(jí)為表征的借貸型農(nóng)地資本化
借貸型農(nóng)地資本化指承包戶以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)或收益權(quán)等為抵押或擔(dān)保從金融機(jī)構(gòu)獲得資金融通的資本化方式，主要表現(xiàn)為農(nóng)地抵押、擔(dān)保等。借貸型農(nóng)地資本化過(guò)程中，金融機(jī)構(gòu)出于控制和降低業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押規(guī)模、農(nóng)地種養(yǎng)結(jié)構(gòu)等有嚴(yán)格的要求，承包戶往往需要借助于承包戶互保、專業(yè)合作社或其他市場(chǎng)主體的信任背書才能夠以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押、擔(dān)保或反擔(dān)保從金融機(jī)構(gòu)獲得借貸資金。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上起到了信用增級(jí)的作用，使承包戶在掌握農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)獲得必要的資金融通。此外，借貸型農(nóng)地資本化模式下，承包戶存在被動(dòng)失去農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的可能，即當(dāng)貸款農(nóng)戶不能正常履約還款時(shí)需將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)按照合同規(guī)定交付給當(dāng)事人，直至當(dāng)事人從貸款農(nóng)戶用于抵押或擔(dān)保的承包地取得等價(jià)于承包戶貸款額數(shù)的收益。
3.以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的的要素型農(nóng)地資本化
要素型農(nóng)地資本化指承包戶以農(nóng)地為實(shí)物出資參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化并獲取報(bào)酬或分紅的資本化形式，屬于較高級(jí)的農(nóng)地資本化方式，主要表現(xiàn)為土地股份合作社、“公司+農(nóng)戶”“合作社+農(nóng)戶”等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式。要素型農(nóng)地資本化條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)避開了小農(nóng)生產(chǎn)和分散經(jīng)營(yíng)的盲目性等弊端，市場(chǎng)需求導(dǎo)向性得以強(qiáng)化，土地作為生產(chǎn)要素直接參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化并將其要素價(jià)值轉(zhuǎn)化為貨幣收入。同時(shí)，承包戶兼具所有者和經(jīng)營(yíng)者雙重身份，調(diào)動(dòng)了承包戶的生產(chǎn)積極性，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場(chǎng)導(dǎo)向性增強(qiáng)的背景下，承包戶在獲得一般農(nóng)業(yè)報(bào)酬的同時(shí)，還可以獲得一定的分紅收入。但由于市場(chǎng)波動(dòng)等客觀因素的存在，承包戶也承受著較高的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，其實(shí)踐效果受承包戶自身勞動(dòng)技能和管理水平影響較大。
4.以產(chǎn)業(yè)互融為表征的金融型農(nóng)地資本化
金融型農(nóng)地資本化指農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作下作為一種金融產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)流通并使承包戶獲取收益的資本化方式，是農(nóng)地資本化的高級(jí)形式，主要表現(xiàn)為農(nóng)地信托和農(nóng)地證券化等。金融型農(nóng)地資本化過(guò)程中，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變提高了市場(chǎng)主體對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值認(rèn)同度，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)以債券或其他金融產(chǎn)品形式在不同市場(chǎng)主體間流轉(zhuǎn)交易，增強(qiáng)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)性。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)債券的實(shí)際擁有者往往并不直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步細(xì)分為名義農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和實(shí)際農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，二者將可能發(fā)生分離。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)性伴隨潛在交易主體范圍的擴(kuò)大，以及農(nóng)地資本化鏈條的延長(zhǎng)等，使得農(nóng)地資本化面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管難度增加。
二、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資本化的基本要件
農(nóng)地資本化是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，既符合一般物品資本化的條件，又具有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)資本化的特殊性。因此，農(nóng)地資本化的實(shí)現(xiàn)既需要具備制度建設(shè)和流通市場(chǎng)等一般物品資本化的條件，又需要滿足產(chǎn)權(quán)界定等農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)資本化的特殊要求。詳見圖1。
圖1 農(nóng)地資本化的基本要件
1.健全的制度保障
健全的農(nóng)村土地制度是農(nóng)地資本化等制度創(chuàng)新的首要條件。法律法規(guī)作為正式制度的重要組成部分，為市場(chǎng)主體提供了最基本的行為收益預(yù)期，是確保市場(chǎng)主體交易行為規(guī)范有序的重要保障；同時(shí)，在熟人社會(huì)特征顯著的農(nóng)村，以道德、地方習(xí)俗等為代表的非正式制度對(duì)農(nóng)地資本化的具體操作環(huán)境有重要的影響。農(nóng)地資本化過(guò)程中，經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同主體間轉(zhuǎn)移是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資本化的關(guān)鍵，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的復(fù)雜性及其規(guī)范化和規(guī)模化等趨勢(shì)衍生出對(duì)制度性保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，即法律應(yīng)允許并為農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地資本化提供有效保護(hù)，此外，良好的農(nóng)村征信環(huán)境、鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度是規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)地資本化的另一重保障。因此，從立法等正式制度和道德約束等非正式制度兩個(gè)層面確定參與主體的權(quán)益和責(zé)任，有利于農(nóng)地資本化參與主體在法律框架內(nèi)打破原有束縛、發(fā)揮創(chuàng)造性，推動(dòng)農(nóng)地資本化發(fā)展。
2.清晰的產(chǎn)權(quán)界定
以穩(wěn)定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益預(yù)期和強(qiáng)化其可處置性為核心的產(chǎn)權(quán)界定是農(nóng)地資本化的另一重要條件。產(chǎn)權(quán)是所有權(quán)和由所有權(quán)派生出來(lái)的財(cái)產(chǎn)占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，以及與所有權(quán)相關(guān)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利組成的權(quán)利束，農(nóng)地資本化是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)處分權(quán)的直接體現(xiàn)。農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)化處置是農(nóng)地資本化的前提，其意愿強(qiáng)度決定了農(nóng)地資本化制度創(chuàng)新的可持續(xù)性。對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益的預(yù)期不足和農(nóng)地資本化的可處置性偏弱等共同造成農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)化處置意愿偏低和其他主體對(duì)農(nóng)地資本化參與動(dòng)力偏弱，制約了農(nóng)地資本化推進(jìn)。因此，應(yīng)積極做好穩(wěn)定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益預(yù)期、強(qiáng)化農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)可處置性等產(chǎn)權(quán)界定工作，通過(guò)確權(quán)頒證、權(quán)責(zé)劃分等措施對(duì)各主體的權(quán)責(zé)利進(jìn)行界定，增強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)化處置的意愿和其他主體參與農(nóng)地資本化的動(dòng)力，為農(nóng)地資本化創(chuàng)造條件。
3.開放有序的流通市場(chǎng)
商品的生產(chǎn)和流通是資本產(chǎn)生的前提和起點(diǎn)，農(nóng)地資本化實(shí)質(zhì)上是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性的直接體現(xiàn)。土地的不可再生性、不可移動(dòng)性及其他屬性決定了流通市場(chǎng)是農(nóng)地資本化的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)地資本化過(guò)程中，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同主體間的轉(zhuǎn)移是農(nóng)地資本化的關(guān)鍵，也是最后一個(gè)環(huán)節(jié)，其流動(dòng)性的強(qiáng)弱直接決定了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同主體間轉(zhuǎn)移效率的高低。開放有序的流通市場(chǎng)為農(nóng)地資本化提供了信息收集、匯總、分類和匹配的平臺(tái)，提高了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通性和變現(xiàn)能力，稀釋了地理空間對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的約束，有利于降低交易雙方的信息不對(duì)稱和整體交易費(fèi)用，增加了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同主體間交易成功的概率。實(shí)踐當(dāng)中，應(yīng)注重建立和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)交易主體的重復(fù)博弈發(fā)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理交易價(jià)格區(qū)間，增強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)性，同時(shí)使各主體對(duì)農(nóng)地資本化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期達(dá)到均衡，從而更有效地完成農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移。
制度建設(shè)、產(chǎn)權(quán)界定和流通市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資本化的三個(gè)要件，三者之間相互聯(lián)系、缺一不可。產(chǎn)權(quán)界定和流通市場(chǎng)的建設(shè)離不開正式和非正式制度的確認(rèn)和保護(hù)，制度建設(shè)也需要借助于產(chǎn)權(quán)界定和流通市場(chǎng)得以豐富和完善。正式和非正式制度為界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)責(zé)利歸屬以及鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與交易提供了最基本的行為預(yù)期和權(quán)益保障；同時(shí)界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)和構(gòu)建交易市場(chǎng)是應(yīng)用農(nóng)地相關(guān)制度的主要領(lǐng)域，其實(shí)踐探索為調(diào)整和完善農(nóng)地制度建設(shè)提供了條件。在制度建設(shè)、產(chǎn)權(quán)界定和流通市場(chǎng)三者的相互支撐下，農(nóng)地資本化在不同市場(chǎng)主體對(duì)預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)和收益的均衡處得以實(shí)現(xiàn)。
三、三權(quán)分置下農(nóng)地資本化面臨的現(xiàn)實(shí)約束
1.既有法律制度對(duì)農(nóng)地資本化的抑制
法律對(duì)制度創(chuàng)新主體預(yù)期行為收益的保護(hù)是制度創(chuàng)新成功的重要保障。在我國(guó)，雖然農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)得以正式確認(rèn)，但農(nóng)地資本化仍面臨剛性的法律約束。實(shí)踐中，農(nóng)地資本化更偏向于朝著政策支持下的農(nóng)地制度改革方向探索，且這種政策支持往往不同程度地與現(xiàn)有法律不一致。于是，政策與法律矛盾的客觀事實(shí)成為農(nóng)地資本化過(guò)程中的一個(gè)主要障礙。既有法律法規(guī)對(duì)農(nóng)地資本化等制度創(chuàng)新的硬約束不僅抑制了農(nóng)地資本化實(shí)踐中的二次創(chuàng)新，同時(shí)放大了市場(chǎng)主體對(duì)農(nóng)地資本化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。在既缺乏經(jīng)驗(yàn)參照、又缺少正式制度規(guī)制的農(nóng)地資本化試驗(yàn)背景下，參與主體對(duì)農(nóng)地資本化的差異化認(rèn)知及其基于主觀理解的不同行為增加了農(nóng)地資本化的不確定性，使得任意一個(gè)環(huán)節(jié)的偏離都會(huì)影響農(nóng)地資本化預(yù)期制度收益的實(shí)現(xiàn)。
2.農(nóng)地資本化交易成本偏高
交易費(fèi)用是由信息成本、談判成本、界定和控制產(chǎn)權(quán)的成本、監(jiān)督成本和制度結(jié)構(gòu)變化的成本等組成的一系列制度成本，農(nóng)地資本化交易成本偏高限制了市場(chǎng)主體參與農(nóng)地資本化的意愿。在農(nóng)地資本化預(yù)期制度收益一定的情況下，交易成本與制度創(chuàng)新實(shí)際收益是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，其高低直接決定了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否在不同經(jīng)營(yíng)主體間順利轉(zhuǎn)移并完成農(nóng)地資本化過(guò)程。農(nóng)地資本化的交易費(fèi)用包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息搜尋、驗(yàn)證和匹配，市場(chǎng)博弈的實(shí)際費(fèi)用和時(shí)間成本等，同時(shí)還要考慮農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生物屬性等特征。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的分散性和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)變現(xiàn)能力弱及農(nóng)地資產(chǎn)專用性、農(nóng)戶的有限理性和機(jī)會(huì)主義行為等因素均增加了農(nóng)地資本化的交易成本，壓縮了農(nóng)地資本化制度創(chuàng)新的收益預(yù)期，不利于農(nóng)地資本化的實(shí)現(xiàn)。
3.農(nóng)地資本化關(guān)聯(lián)制度不健全
一個(gè)領(lǐng)域內(nèi)所有正式和非正式的制度安排構(gòu)成了該領(lǐng)域的制度結(jié)構(gòu)，制度安排的運(yùn)行效率取決于它與所處制度結(jié)構(gòu)中其他制度安排間的耦合程度。農(nóng)地資本化并非孤立存在的制度創(chuàng)新，其與所處制度結(jié)構(gòu)中其他制度的耦合程度直接決定了農(nóng)地資本化的實(shí)踐效果。農(nóng)地資本化關(guān)聯(lián)制度包括農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易制度、農(nóng)村居民社會(huì)保障體系、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、戶籍管理制度以及農(nóng)村社會(huì)征信體系等，任意一項(xiàng)關(guān)聯(lián)制度都對(duì)農(nóng)地資本化有重要的影響。當(dāng)前，農(nóng)地資本化面臨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育程度較低、農(nóng)村居民社會(huì)保障水平不高、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)機(jī)制不健全、農(nóng)村社會(huì)征信體系缺失等不利于農(nóng)地資本化的宏觀環(huán)境，農(nóng)地資本化關(guān)聯(lián)制度存在的客觀缺陷成為農(nóng)地資本化過(guò)程中的第三個(gè)主要障礙。
4.農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)清淡
農(nóng)地資本化必然伴隨農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同主體間流轉(zhuǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是否活躍直接決定了農(nóng)地資本化市場(chǎng)發(fā)育程度的高低。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的清淡限制了農(nóng)地資本化的進(jìn)一步推進(jìn)。從供給角度看，基于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)利益邊界劃分不清及其傳統(tǒng)就業(yè)和社會(huì)保障等功能，承包戶形成了較強(qiáng)的土地偏好，對(duì)農(nóng)地進(jìn)行資產(chǎn)化處置的意愿普遍偏低；從需求角度看，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身面臨自然和市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤(rùn)率下降等因素影響，市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)入土地的積極性不高，供給乏力和需求不足雙向擠壓了農(nóng)地流轉(zhuǎn)及農(nóng)地資本化的市場(chǎng)空間。此外，農(nóng)地價(jià)值評(píng)估和流轉(zhuǎn)中介等機(jī)構(gòu)發(fā)育程度低，以及農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系不完善等延長(zhǎng)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方信息搜索、匹配及完成交易的間隔，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)清淡，并抑制了農(nóng)地資本化的發(fā)生。
四、三權(quán)分置下推進(jìn)農(nóng)地資本化的對(duì)策建議
1.進(jìn)一步健全農(nóng)村土地立法
我國(guó)法律強(qiáng)制性地規(guī)定了市場(chǎng)主體的行為范圍，是每個(gè)市場(chǎng)主體都應(yīng)遵守的制度，也是市場(chǎng)主體公平的重要保障。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)地資本化等農(nóng)地制度創(chuàng)新的實(shí)踐操作基本上以政策推動(dòng)為主，缺少相關(guān)法律的保障和確認(rèn)，政策主導(dǎo)農(nóng)地資本化造成了各參與主體利益均衡結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定，成為影響農(nóng)地資本化的一個(gè)重要的不確定因素。農(nóng)地資本化過(guò)程中，必然會(huì)發(fā)生不同主體利益訴求不一致的情況，法律能夠?yàn)閰f(xié)調(diào)農(nóng)地資本化交易主體行為和利益訴求提供基本框架。因此，應(yīng)進(jìn)一步健全農(nóng)村土地立法，在尊重現(xiàn)實(shí)和反復(fù)驗(yàn)證基礎(chǔ)上對(duì)現(xiàn)行的相關(guān)農(nóng)村土地法律制度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，同時(shí)適時(shí)推動(dòng)相關(guān)政策上升為國(guó)家法律，彌補(bǔ)農(nóng)村土地法律缺漏之處，完善農(nóng)村土地法律體系，為農(nóng)地資本化等農(nóng)地制度創(chuàng)新提供有力的法律保障。
2.完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易體系
農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易，即農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同經(jīng)營(yíng)主體間轉(zhuǎn)移的公平和安全性直接影響農(nóng)戶對(duì)土地進(jìn)行資產(chǎn)化處置的意愿強(qiáng)度，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移交易渠道單一、貨幣實(shí)現(xiàn)價(jià)值偏低、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大等都不利于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在不同經(jīng)營(yíng)主體間的轉(zhuǎn)移及農(nóng)地資本化的實(shí)現(xiàn)。因此，一方面應(yīng)積極完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易制度以保障交易行為的安全；另一方面應(yīng)借助活躍和規(guī)范農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，發(fā)掘農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的公允價(jià)值，使農(nóng)戶轉(zhuǎn)移農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為得到合理補(bǔ)償，增強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)化處置的意愿。通過(guò)建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)擴(kuò)大市場(chǎng)邊界，使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)貨幣實(shí)現(xiàn)價(jià)值真正建立在土地資源稀缺、農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息公開以及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有較高的流動(dòng)性和可處置性等基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)農(nóng)地資本化供需雙方參與其中的積極性。
3.優(yōu)化農(nóng)地資本化制度環(huán)境
制度環(huán)境是基本法律、政治和社會(huì)規(guī)則的集合，制度創(chuàng)新的實(shí)施效果受到其所處制度環(huán)境的影響。農(nóng)地資本化作為一項(xiàng)涉及眾多市場(chǎng)主體和操作環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新，并不是孤立存在的。受經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生物屬性等因素的影響，農(nóng)地資本化制度目標(biāo)的設(shè)計(jì)對(duì)配套的各項(xiàng)制度和條件提出了較高的要求，超出了現(xiàn)存制度和條件可以滿足的范圍。因此，在農(nóng)地資本化過(guò)程中，應(yīng)將其放置于經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)制度以及自然約束的多維邏輯中，充分考慮既有制度和條件對(duì)農(nóng)地資本化的約束強(qiáng)度，逐步改進(jìn)和完善不利于農(nóng)地資本化的各項(xiàng)關(guān)聯(lián)制度。通過(guò)增加公共投入，提高農(nóng)村居民社會(huì)保障水平，疏通農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道，建立完善農(nóng)村社會(huì)征信體系等措施，為農(nóng)地資本化等制度創(chuàng)新創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。
4.構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制
在農(nóng)地資本化制度創(chuàng)新和實(shí)施過(guò)程中，潛在風(fēng)險(xiǎn)是與預(yù)期收益相對(duì)應(yīng)的，二者此消彼長(zhǎng)。農(nóng)地資本化潛在風(fēng)險(xiǎn)侵蝕了參與主體的收益預(yù)期及其參與動(dòng)力，增加了農(nóng)地資本化的不穩(wěn)定性。當(dāng)前，農(nóng)地資本化在中央和地方政策的推動(dòng)下取得了一定的成果，但仍未從制度上擺脫其面臨的法律和經(jīng)濟(jì)雙重風(fēng)險(xiǎn)，如法律剛性約束、信息不對(duì)稱等。農(nóng)地資本化潛在風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在要求在農(nóng)地資本化過(guò)程中應(yīng)特別注重構(gòu)建和完善農(nóng)地資本化風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，穩(wěn)定和提高參與主體的收益預(yù)期和參與意愿，增強(qiáng)農(nóng)地資本化的可持續(xù)性和可操作性。具體來(lái)講，一方面應(yīng)基于前述幾點(diǎn)對(duì)策建議從健全農(nóng)村土地立法和完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易體系等外部環(huán)節(jié)防范農(nóng)地資本化潛在風(fēng)險(xiǎn)，另一方面應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)地資本化自身的操作規(guī)范性和程序化，從內(nèi)外兩個(gè)方向構(gòu)建嚴(yán)密、高效的農(nóng)地資本化風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中州學(xué)刊》2016年第7期 第38-42頁(yè)
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