——基于江蘇SY縣的田野調(diào)查
摘要：分利秩序“非均衡化”的土地流轉(zhuǎn)行動(dòng)誘發(fā)一系列土地糾紛問題，其治理依據(jù)、治理主體和治理機(jī)制呈現(xiàn)“碎片化”的形態(tài)。研究發(fā)現(xiàn)，中央層面的法制依據(jù)與政策導(dǎo)向的局限、地方層面的行為扭曲和民眾層面的冷漠投機(jī)共同引致土地流轉(zhuǎn)糾紛治理的現(xiàn)實(shí)困境。由此，基于對(duì)整體性治理理論基本思想的詮釋，可通過法律政策統(tǒng)一的司法調(diào)解模式，塑造民眾與政府的合作治理平臺(tái)以及構(gòu)建長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)的治理機(jī)制，界定各主體的行為邊界，探析治理糾紛的“整體性”路徑選擇，實(shí)現(xiàn)中央、地方與民眾的合作共治，以期為走出土地流轉(zhuǎn)糾紛治理的“碎片化”困境提供創(chuàng)新的治理之道。
關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)糾紛； 碎片化； 整體性； 司法調(diào)解； 合作治理
基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“‘基層信訪’‘碎片化’及其法治化研究”（15AZZ012）；中央高校業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)配套項(xiàng)目（SKPT2015007）；南京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“推進(jìn)南京市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（K0201400774）
一、引言
十八屆三中全會(huì)提出要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，在不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，鼓勵(lì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押。隨著土地流轉(zhuǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)收益日漸凸顯，其“非均衡化”的分利行動(dòng)誘發(fā)的糾紛也逐次顯現(xiàn)，甚至演化成群體性上訪、鬧訪事件，制約了鄉(xiāng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革的實(shí)踐，已成為農(nóng)村社會(huì)焦點(diǎn)和秩序穩(wěn)定的首要問題。土地流轉(zhuǎn)糾紛一直受到政界、學(xué)界及社會(huì)的廣泛“關(guān)注”和“策應(yīng)”。目前，學(xué)界關(guān)于土地糾紛類型的研究，按照范圍的大小可以分為同村、跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨市縣等類型，這些糾紛具體表現(xiàn)為土地征收、土地調(diào)整、土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等糾紛形式。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛主要包括農(nóng)戶間、農(nóng)戶與承包大戶間、農(nóng)戶與村委會(huì)或村民小組以及農(nóng)戶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的矛盾。本研究關(guān)注的正是此類土地糾紛。既有研究縷析了村規(guī)民約的約束、歷史遺留問題的阻礙、土地政策的變更、法律設(shè)計(jì)及適用問題、土地利益分配中村委會(huì)侵蝕農(nóng)民利益的行為以及農(nóng)戶對(duì)土地的情感依賴造成心理失衡等引起土地流轉(zhuǎn)糾紛的復(fù)雜誘因，并提出了完善法律政策、明晰土地產(chǎn)權(quán)制度、健全農(nóng)村社會(huì)保障體制、采取承包地互換機(jī)制和調(diào)解機(jī)制等解決糾紛的路徑選擇。調(diào)解機(jī)制是化解土地流轉(zhuǎn)糾紛最常見的策略，包括民間調(diào)解、村委會(huì)調(diào)解、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)解（主要是信訪辦調(diào)解）和司法調(diào)解等形式，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)解是最重要、最有效的調(diào)解途徑。但這種調(diào)解模式并非“萬(wàn)能鑰匙”，調(diào)解結(jié)果也常常未被糾紛對(duì)象所采納。因此，基層政府要構(gòu)建多元化的糾紛調(diào)解機(jī)制，聯(lián)合信訪辦、農(nóng)經(jīng)站、司法所和村委會(huì)，建立糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，及時(shí)處理各類土地流轉(zhuǎn)糾紛，避免造成不良的社會(huì)影響。
總而言之，已有的研究成果主要詮釋了土地流轉(zhuǎn)糾紛的類型、現(xiàn)實(shí)問題、生成邏輯和策略指向，有助于認(rèn)知和熟識(shí)糾紛焦點(diǎn)問題，緩和糾紛雙方關(guān)系，穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。然而，當(dāng)下無論是基于何種角度的土地流轉(zhuǎn)糾紛探析，其內(nèi)容大都局限于土地流轉(zhuǎn)糾紛的零碎現(xiàn)狀掃描、存在問題和對(duì)策建議，缺乏對(duì)其發(fā)生機(jī)理和治理過程的整體性理論解析。整體性治理理論為解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的“碎片化”指明了方向，其著眼于各級(jí)政府目標(biāo)的統(tǒng)一和政府各職能部門的協(xié)調(diào)配合，主張分散尋求集中，部分驅(qū)動(dòng)整體，碎片走向整合。整體性治理是土地流轉(zhuǎn)糾紛“碎片化”變異的路徑指向，也是提升地方政府治理能力的現(xiàn)實(shí)要求。基于此，本研究通過對(duì)江蘇SY縣的訪談與調(diào)查，搜集了大量的土地流轉(zhuǎn)糾紛原始資料，并立足于若干有代表性的案例，試圖引入“整體性”治理理論的分析范式，全景釋讀土地流轉(zhuǎn)糾紛的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)及生成邏輯，并在此基礎(chǔ)上嘗試性建構(gòu)“碎片化”到“整體性”的治理框架，以期為走出土地流轉(zhuǎn)糾紛治理的“碎片化”困境提供創(chuàng)新的治理之道。
二、土地流轉(zhuǎn)糾紛“碎片化”的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)及生成邏輯
（1）治理依據(jù)的“碎片化”
（2）治理主體的“碎片化”
（3）治理機(jī)制的“碎片化”
三、土地流轉(zhuǎn)糾紛“整體性”治理的路徑指向
（1）回歸法律政策統(tǒng)一下的司法調(diào)解模式
（2）治理主體的塑造和聯(lián)動(dòng)銜接
（3）建構(gòu)長(zhǎng)效連貫的治理機(jī)制
四、研究結(jié)論及政策啟示
伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型和農(nóng)村改革的深化，分利秩序“非均衡化”的土地流轉(zhuǎn)行動(dòng)誘發(fā)了土地糾紛問題和社會(huì)沖突，其治理依據(jù)、治理主體和治理機(jī)制呈現(xiàn)出碎片化的形態(tài)。中央政府提出解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的總體思路和框架，但地方政府在政策執(zhí)行中存在目標(biāo)偏差，工作中出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的“碎片化”治理狀態(tài)，容易進(jìn)入“就解決糾紛而治理”的誤區(qū)，繼而誘發(fā)“治標(biāo)不治本”的怪現(xiàn)象。研究發(fā)現(xiàn)，中央層面的法制依據(jù)與政策導(dǎo)向的局限、地方層面的行為扭曲和民眾層面的冷漠投機(jī)共同引致了土地流轉(zhuǎn)糾紛治理的現(xiàn)實(shí)困境。走出土地流轉(zhuǎn)糾紛“碎片化”治理的路徑正是當(dāng)前國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在農(nóng)村社會(huì)的題中之義，整體性治理理論恰恰為其提供了理論指導(dǎo)?；谡w性治理理論基本思想構(gòu)建的司法調(diào)解模式、合作治理平臺(tái)和長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制框架，有助于探析中央、地方與民眾的合作共治，是實(shí)現(xiàn)整體性政府的必然選擇。
作者簡(jiǎn)介：于水，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榈胤街卫砗驼?；丁文，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)楣舱摺?/p>
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》2016年第1期
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