——基于江蘇SY縣的田野調查
摘要：分利秩序“非均衡化”的土地流轉行動誘發一系列土地糾紛問題，其治理依據、治理主體和治理機制呈現“碎片化”的形態。研究發現，中央層面的法制依據與政策導向的局限、地方層面的行為扭曲和民眾層面的冷漠投機共同引致土地流轉糾紛治理的現實困境。由此，基于對整體性治理理論基本思想的詮釋，可通過法律政策統一的司法調解模式，塑造民眾與政府的合作治理平臺以及構建長效聯動的治理機制，界定各主體的行為邊界，探析治理糾紛的“整體性”路徑選擇，實現中央、地方與民眾的合作共治，以期為走出土地流轉糾紛治理的“碎片化”困境提供創新的治理之道。
關鍵詞：土地流轉糾紛； 碎片化； 整體性； 司法調解； 合作治理
基金項目：國家社會科學重點項目“‘基層信訪’‘碎片化’及其法治化研究”（15AZZ012）；中央高校業務經費配套項目（SKPT2015007）；南京市社會科學基金項目“推進南京市域治理體系和治理能力現代化研究”（K0201400774）
一、引言
十八屆三中全會提出要穩定農村土地承包關系長久不變，在不改變土地農業用途的前提下，鼓勵農民土地承包經營權的流轉和抵押。隨著土地流轉帶來的經濟收益日漸凸顯，其“非均衡化”的分利行動誘發的糾紛也逐次顯現，甚至演化成群體性上訪、鬧訪事件，制約了鄉村社會的經濟發展和深化改革的實踐，已成為農村社會焦點和秩序穩定的首要問題。土地流轉糾紛一直受到政界、學界及社會的廣泛“關注”和“策應”。目前，學界關于土地糾紛類型的研究，按照范圍的大小可以分為同村、跨村、跨鄉鎮、跨市縣等類型，這些糾紛具體表現為土地征收、土地調整、土地所有權、宅基地使用權、土地承包經營權流轉等糾紛形式。土地承包經營權流轉糾紛主要包括農戶間、農戶與承包大戶間、農戶與村委會或村民小組以及農戶與鄉鎮政府間的矛盾。本研究關注的正是此類土地糾紛。既有研究縷析了村規民約的約束、歷史遺留問題的阻礙、土地政策的變更、法律設計及適用問題、土地利益分配中村委會侵蝕農民利益的行為以及農戶對土地的情感依賴造成心理失衡等引起土地流轉糾紛的復雜誘因，并提出了完善法律政策、明晰土地產權制度、健全農村社會保障體制、采取承包地互換機制和調解機制等解決糾紛的路徑選擇。調解機制是化解土地流轉糾紛最常見的策略，包括民間調解、村委會調解、鄉鎮政府調解（主要是信訪辦調解）和司法調解等形式，其中鄉鎮政府調解是最重要、最有效的調解途徑。但這種調解模式并非“萬能鑰匙”，調解結果也常常未被糾紛對象所采納。因此，基層政府要構建多元化的糾紛調解機制，聯合信訪辦、農經站、司法所和村委會，建立糾紛仲裁機構，及時處理各類土地流轉糾紛，避免造成不良的社會影響。
總而言之，已有的研究成果主要詮釋了土地流轉糾紛的類型、現實問題、生成邏輯和策略指向，有助于認知和熟識糾紛焦點問題，緩和糾紛雙方關系，穩定鄉村社會秩序。然而，當下無論是基于何種角度的土地流轉糾紛探析，其內容大都局限于土地流轉糾紛的零碎現狀掃描、存在問題和對策建議，缺乏對其發生機理和治理過程的整體性理論解析。整體性治理理論為解決土地流轉糾紛的“碎片化”指明了方向，其著眼于各級政府目標的統一和政府各職能部門的協調配合，主張分散尋求集中，部分驅動整體，碎片走向整合。整體性治理是土地流轉糾紛“碎片化”變異的路徑指向，也是提升地方政府治理能力的現實要求。基于此，本研究通過對江蘇SY縣的訪談與調查，搜集了大量的土地流轉糾紛原始資料，并立足于若干有代表性的案例，試圖引入“整體性”治理理論的分析范式，全景釋讀土地流轉糾紛的現實樣態及生成邏輯，并在此基礎上嘗試性建構“碎片化”到“整體性”的治理框架，以期為走出土地流轉糾紛治理的“碎片化”困境提供創新的治理之道。
二、土地流轉糾紛“碎片化”的現實樣態及生成邏輯
（1）治理依據的“碎片化”
（2）治理主體的“碎片化”
（3）治理機制的“碎片化”
三、土地流轉糾紛“整體性”治理的路徑指向
（1）回歸法律政策統一下的司法調解模式
（2）治理主體的塑造和聯動銜接
（3）建構長效連貫的治理機制
四、研究結論及政策啟示
伴隨社會轉型和農村改革的深化，分利秩序“非均衡化”的土地流轉行動誘發了土地糾紛問題和社會沖突，其治理依據、治理主體和治理機制呈現出碎片化的形態。中央政府提出解決土地流轉糾紛的總體思路和框架，但地方政府在政策執行中存在目標偏差，工作中出現“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的“碎片化”治理狀態，容易進入“就解決糾紛而治理”的誤區，繼而誘發“治標不治本”的怪現象。研究發現，中央層面的法制依據與政策導向的局限、地方層面的行為扭曲和民眾層面的冷漠投機共同引致了土地流轉糾紛治理的現實困境。走出土地流轉糾紛“碎片化”治理的路徑正是當前國家治理體系和治理能力現代化在農村社會的題中之義，整體性治理理論恰恰為其提供了理論指導。基于整體性治理理論基本思想構建的司法調解模式、合作治理平臺和長效聯動機制框架，有助于探析中央、地方與民眾的合作共治，是實現整體性政府的必然選擇。
作者簡介：于水，南京農業大學公共管理學院副院長、教授、博士生導師，研究方向為地方治理和政策；丁文，南京農業大學公共管理學院博士生，研究方向為公共政策。
中國鄉村發現網轉自：《華中科技大學學報（社科版）》2016年第1期
(掃一掃，更多精彩內容！)
