根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，政府在具體實(shí)施征地行為時(shí)，補(bǔ)償?shù)幕鶞?zhǔn)原則上是按原有土地用途計(jì)算，補(bǔ)償?shù)臄?shù)額則是原有用途的產(chǎn)出乘以一定的系數(shù)，且最高不得超過(guò)30倍。在這種補(bǔ)償模式之下，征收補(bǔ)償費(fèi)用的性質(zhì)是補(bǔ)助性的，目標(biāo)在于保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而降低，而并非按照地價(jià)進(jìn)行公平合理的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償方式之下，集體土地的補(bǔ)償金往往只有被征收后土地出售價(jià)格的幾十分之一甚至幾百分之一，顯然不利于農(nóng)民合理分享集體土地的增值利益。為此，在《土地管理法》的修改過(guò)程中，可從以下幾方面對(duì)征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法予以完善。
在征地環(huán)節(jié)確立“公平補(bǔ)償”原則
目前，我國(guó)法律體系和政策文件中對(duì)于補(bǔ)償原則的規(guī)定名目繁多，在制定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)。回顧以往的立法和政策性文件，就憲法層面而言，從《共同綱領(lǐng)》到“八二憲法”均未對(duì)補(bǔ)償原則作出規(guī)定，但是法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件在這一問(wèn)題上比憲法先行一步。1950年《城市郊區(qū)土地改革條例》第14條中已有關(guān)于“公平合理補(bǔ)償”的表述，而在1983年《城市私有房屋管理?xiàng)l例》第4條中出現(xiàn)了“合理的補(bǔ)償”的表述，在1995年《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第19條中的表述為“相應(yīng)的補(bǔ)償”。值得注意的是，國(guó)務(wù)院于2004年10月頒布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中將農(nóng)村集體土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)的“平均年產(chǎn)值”倍數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)”和“區(qū)片綜合地價(jià)”。2013年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布一號(hào)文件，要求進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從“原有生活水平不降低”變?yōu)椤按_保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”，并提出“要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。
學(xué)界通常將補(bǔ)償原則分為完全補(bǔ)償、公平補(bǔ)償和適當(dāng)補(bǔ)償三種模式。從文字表述來(lái)看，這三種補(bǔ)償原則似乎是完全不同的，但是事實(shí)上，經(jīng)過(guò)仔細(xì)推究可以發(fā)現(xiàn)，三者的區(qū)別是相對(duì)的，甚至在很多情形下呈現(xiàn)出一致的趨勢(shì)，也即在實(shí)際執(zhí)行時(shí)往往可以本著對(duì)公正原則的理解，基于市場(chǎng)價(jià)值，對(duì)受害人做出基本一致的補(bǔ)償。這也是目前世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家通行的補(bǔ)償原則。中央一直通過(guò)政策文件等有限度地提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并探索性地提出“區(qū)片綜合地價(jià)”和“提高增值收益分配”兩種手段來(lái)接近“市場(chǎng)價(jià)值”，平衡各方利益，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。因而，確立“公平補(bǔ)償”原則有助于正本清源，為后續(xù)補(bǔ)償方案的完善奠定基礎(chǔ)。
確立“區(qū)片綜合地價(jià)+增值收益分配”補(bǔ)償模式
建議《土地管理法》廢除“以原用途為基準(zhǔn)征收集體土地”和“年產(chǎn)值倍數(shù)法”補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，并以“區(qū)片綜合地價(jià)+增值收益分配”的模式取而代之。通常而言，“讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”是土地征收補(bǔ)償?shù)淖罴褷顟B(tài)，也即以“公平市場(chǎng)價(jià)值”來(lái)估算土地征收補(bǔ)償?shù)臄?shù)額，具體而言就是以土地被征收之日買(mǎi)賣(mài)雙方自愿交易的價(jià)格來(lái)確定。
直接依據(jù)“市場(chǎng)價(jià)值”確定補(bǔ)償數(shù)額只是一種達(dá)到公平補(bǔ)償目的的手段，而且并非唯一手段。在設(shè)計(jì)補(bǔ)償制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮社會(huì)穩(wěn)定、城市化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力和農(nóng)民利益等因素。在我國(guó)土地征收實(shí)踐中，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度并未真正確立，農(nóng)轉(zhuǎn)建審批與征收行為相捆綁；同時(shí)相對(duì)完善的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有確立，很難確定集體建設(shè)用地上各種產(chǎn)權(quán)的公平市場(chǎng)價(jià)格。因此，完全參照美國(guó)的公平市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償在現(xiàn)階段對(duì)于農(nóng)村集體土地而言只能是個(gè)美好的愿想，但通過(guò)“區(qū)片綜合地價(jià)+增值收益分配”的模式則為變相回歸“市場(chǎng)價(jià)值”提供了新的路徑。
與年產(chǎn)值倍數(shù)法相比，區(qū)片綜合地價(jià)法較為全面地考察影響土地價(jià)值的各項(xiàng)因素，包括年產(chǎn)值、土地用途、地理位置、人均收入水平等，并綜合評(píng)定土地的價(jià)值，更能反映土地的真實(shí)價(jià)值。而增值收益分配的引入則使得“土地開(kāi)發(fā)是否必須國(guó)有化之爭(zhēng)”和“土地發(fā)展權(quán)之爭(zhēng)”暫時(shí)得以緩和，能在一定時(shí)期內(nèi)協(xié)調(diào)各方利益主體。
授權(quán)省級(jí)政府制定增值收益分配比例細(xì)則
《土地管理法》應(yīng)授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市測(cè)算并制定本轄區(qū)內(nèi)具體的增值收益分配比例細(xì)則。通常而言，當(dāng)前土地增值主要產(chǎn)生于兩個(gè)流程之中：一是在出讓環(huán)節(jié)，政府將集體土地征收并轉(zhuǎn)用后投放土地市場(chǎng)，即土地非農(nóng)化、城市化的增值收益，表現(xiàn)為供應(yīng)市場(chǎng)價(jià)格與征收標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格差；二是在開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，開(kāi)發(fā)商取得土地使用權(quán)后，建設(shè)并銷(xiāo)售房屋（含土地使用權(quán)），表現(xiàn)為房屋銷(xiāo)售價(jià)格與土地取得成本、開(kāi)發(fā)成本、稅費(fèi)和社會(huì)平均利潤(rùn)率的差值。
出讓環(huán)節(jié)的土地增值收益＝土地出讓價(jià)款－征地補(bǔ)償安置費(fèi)用－征地規(guī)費(fèi)－前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用。土地開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)的增值收益＝銷(xiāo)售收入－土地取得費(fèi)用－前期工程費(fèi)－建筑安裝工程費(fèi)－環(huán)境景觀費(fèi)－營(yíng)銷(xiāo)管理費(fèi)－財(cái)務(wù)成本－稅金規(guī)費(fèi)－社會(huì)平均利潤(rùn)率。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和相關(guān)部門(mén)的數(shù)據(jù)推算，1999—2015年全國(guó)土地出讓收入年均增長(zhǎng)率為29.8%。另外，1999—2015年，全國(guó)土地出讓收入累計(jì)達(dá)到27.8萬(wàn)億元，年均17390.6億元，其中，2008—2015年土地出讓純收益累計(jì)達(dá)到6.3萬(wàn)億，年均8974.0億元，可知土地增值收益巨大。
就土地增值收益的分配而言，在現(xiàn)實(shí)中，完全具備經(jīng)濟(jì)上的可行性和分配上的可操作性。以2014年河南省為例，除去征地補(bǔ)償安置費(fèi)、征地規(guī)費(fèi)、前期開(kāi)發(fā)費(fèi)等費(fèi)用之后，共產(chǎn)生了約1035.69億元的土地增值收益。其中開(kāi)發(fā)商分享177.88億元，政府掌握和管理857.81億元。在政府掌握的土地增值收益中，有將近40%用于教育、社保房建設(shè)及水利建設(shè)等公共服務(wù)，但同時(shí)仍有 514.686億元（也即60%）可供分配。因此，可由省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本轄區(qū)的情況測(cè)算和制定具體的增值收益分配比例細(xì)則，具體的分配比例細(xì)則應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院審批。
綜上，建議廢除《土地管理法》第47條“以原用途為基準(zhǔn)征收集體土地”和“平均年產(chǎn)值數(shù)倍”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并以以下規(guī)定取而代之：
征收土地的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平補(bǔ)償。
對(duì)被征收土地價(jià)值的補(bǔ)償，應(yīng)按照被征收土地所在區(qū)域的區(qū)片綜合地價(jià)和土地增值收益的一定比例確定。
區(qū)片綜合地價(jià)由具有相應(yīng)資質(zhì)的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)被征收土地所在區(qū)域的土地的年產(chǎn)值、用途、地理位置、人均收入水平等，獨(dú)立綜合評(píng)定。
土地增值收益在政府與農(nóng)民集體之間的分配比例，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定，并報(bào)國(guó)務(wù)院審批。
（作者簡(jiǎn)介：沈開(kāi)舉，鄭州大學(xué)法學(xué)院教授，常務(wù)副院長(zhǎng)，中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)中央委員會(huì)委員；方澗，鄭州大學(xué)法學(xué)院博士生）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2017年4月12日第05版。
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