——基于全國31個省207個村莊4090戶農戶的調查
宅基地是農民重要的財產權利。伴隨著城鎮化的快速推進，農村人口大量外流，加上管理的滯后，農村宅基地閑置的情況突出。宅基地的大量閑置不利于土地資源的合理配置，也影響到農民財產權利的保障。為此，華中師范大學中國農村研究院依托“百村觀察”項目平臺，于2014年6月至9月對全國31省207個村莊4090戶農戶就宅基地閑置問題進行了調查。調查發現，當前農戶戶均擁有宅基地數量總體超標，一成以上村莊一戶多宅現象較多。受農民外出務工等因素的影響，超過一成的村莊宅基地閑置較普遍，接近十分之一的農戶有閑置宅基地。對于閑置宅基地，超過八成的村莊沒有進行過管理，不足一成的村莊進行過收回。調查還發現，如果進行合理補償，四成農民愿意退回閑置宅基地；如果推行集中居住，近半數農民愿意放棄老宅基地。為此，課題組建議通過宅基地取得分配制度、有償退出機制和監督管理體制改革，以機制創新破解宅基地閑置問題。
一、農村宅基地閑置的現狀分析
宅基地閑置會影響土地資源的配置效率，也不利于保障農民的財產權利。調查顯示，當前農戶宅基地擁有量超出了法定數量，同時受農民外出務工等影響的影響，農村宅基地閑置問題較為突出。
（一）農戶戶均宅基地擁有量達到“一戶一宅”
“一戶一宅”是國家對農民宅基地的基本規定。調查發現，全國4090個樣本農戶戶均擁有宅基地1.15處，比戶均1處的規定超出0.15處。分地區看，東部地區農戶戶均擁有量為1.19處，中部地區為1.15處，西部地區為1.13處，戶均擁有量自東向西依次遞減。分家庭收入水平看，低收入農戶戶均為1.05處，中低收入為1.10處，中等收入為1.15處，中高收入為1.19處，高收入為1.28處。分職業看，務農和務工農民戶均分別為1.14處和1.11處，教師職業的農民為1.17處，個體戶及私營企業主為1.26處，農村管理者為1.23處。
（二）一成以上村莊存在一戶多宅現象
通過對一戶擁有多處住宅現象的調查發現，在207個樣本村莊中，有2個村莊表示“非常多”，占比為0.97%；有20個村莊表示“比較多”，占比為9.66%；有43個村莊表示“一般”，占比為20.77%；有95個個村莊表示“比較少”，占比為45.89%；有47個村莊表示“非常少”，占比為22.71%。也就是說，10.63%的受訪村莊表示一戶多宅現象較多。同時，不同地區一戶多宅現象的差異較為明顯，東部地區表示一戶多宅現象較多的受訪村莊比重最低，占比為1.75%；西部地區略高，占比為7.41%；中部地區最高，占比為17.71%。
（三）超過一成的村莊宅基地出現閑置
調查顯示，4.07%的樣本村莊宅基地閑置情況非常普遍，12.22%的樣本村莊宅基地閑置情況比較普遍，11.31%的樣本村莊宅基地閑置情況一般，39.37%的樣本村莊宅基地閑置情況比較少，33.03%的樣本村莊宅基地閑置情況非常少。由此可見，一成以上的樣本村莊宅基地閑置情況普遍。分地區看，東部地區宅基地閑置情況普遍的村莊占比為15.63%，中部地區占比為15.91%，西部地區占比為15%。分類型看，17.95%的普通農村村莊宅基地閑置普遍，4.55%的城郊村村莊宅基地閑置普遍，受訪的城中村沒有宅基地閑置普遍的情況。
（四）接近十分之一的農戶有閑置的宅基地
當問到“是否有閑置宅基地”時，表示“有”的農戶占比為9.42%；表示“沒有”的農戶占比為90.58%。分地區看，東部地區農戶有閑置宅基地的比重為12.49%，中部地區為8.13%，西部地區為8.32%。分收入水平看，從低收入到高收入農戶有閑置宅基地的比重分別為6.27%、8.47%、7.99%、11.19%和13.15%。分職業看，務農和務工農民有閑置宅基地的比重較低，分別為8.09%和10.08%，個體戶及私營企業主和農村管理者的比重較高，分別為12.20%和 13.19%。分年齡看，閑置宅基地最多的是30歲以下的農民，占比為14.71%。
（五）全家外出務工是農村宅基地閑置的主要原因
考察宅基地閑置的原因發現，因“全家常年外出打工”導致宅基地閑置的占比為46.57%，因“選新址建房”導致宅基地閑置的占比為27.94%，因“在外買房”導致宅基地閑置的占比為14.22%，因其他原因導致宅基地閑置的占比為11.27%。可以看出，全家常年外出打工是導致宅基地閑置的主要原因。分地區看，東部地區村莊因“全家常年外出打工”導致宅基地閑置的比重為38.33%，中部和西部地區村莊分別為50.60%和52.83%。分類型看，普通農村村莊因“在外買房”導致宅基地閑置的比重為13.11%，城郊村村莊為21.05%。
二、統籌解決農村宅基地閑置的可行路徑
宅基地回收是解決宅基地閑置問題的重要方式。調查顯示，當前閑置宅基地的管理和回收情況總體不容樂觀，宅基地回收比重明顯較低，農民傾向于通過有償的方式退回閑置宅基地。
（一）超過八成的村莊沒有對閑置宅基地進行過管理
調查發現，超過八成的村莊沒有對閑置宅基地進行過管理。針對閑置宅基地，認為有必要且相關機構已經進行管理的村莊占比為12.82%，認為有必要但目前無人管理的村莊占比為58.46%，認為沒必要進行管理的村莊占比為28.72%。就不同地區而言，東部地區認為有必要且相關機構已經進行管理的村莊占比為9.09%，中部地區為11.11%，西部地區為20%；東部地區認為有必要但目前無人管理的村莊占比為60%，中部地區為62.22%，西部地區為50%；東中西地區認為沒必要進行管理的村莊占比分別為30.91%、26.67%和30%。
（二）不足一成的村莊對閑置宅基地進行過收回
當前，對閑置宅基地進行過回收的村莊比重較低。調查顯示，對閑置宅基地進行過回收的村莊占比為8.82%，沒有對閑置宅基地進行過回收的村莊占比為91.18%。也就是說，只有不足一成的村莊收回過閑置宅基地。分地區看，東部地區村莊收回過閑置宅基地的比重為7.94%，中部地區為12.94%，西部地區為3.57%，中部地區進行過收回的比重最高，東部地區次之，西部地區最低。分類型看，10.06%的普通農村村莊收回過閑置宅基地，城郊村和城中村均沒有進行過收回，普通農村村莊進行過回收的比重高于城郊村和城中村村莊。
（三）若得到合理補償，四成農民愿意退回閑置宅基地
如果得到合理補償，42.29%的農民愿意退回閑置宅基地，38.52%的農民不愿意退回，19.19%的農民態度模糊。也就是說，如果得到合理補償，四成農民愿意退回閑置宅基地。從不同地區來看，如果得到合理補償，東中西地區農民愿意退回閑置宅基地的占比分別為39.03%、41.68%和47.19%。從不同年齡來看，30歲以下、30至39歲、40至49歲、50至59歲和60歲及以上農民不愿意退回閑置宅基地的比重分別為34.92%、35.94%、35.86%、38.12%和41.92%，隨著年齡的增長不愿意退回的占比呈遞增趨勢；相應地，50至59歲和60歲及以上農民愿意退回的比重也明顯低于其他年齡段的農民。
（四）若推行集中居住，近五成農民愿意放棄老宅基地
如果推行集中居住，47.87%的農民愿意放棄老宅基地，33.83%的農民不愿意放棄，12.30%的農民說不清。從不同年齡看，若推行集中居住，30歲以下農民愿意放棄的比重為48.54%，30至39歲農民為52.17%，40至49歲農民為49.34%，50至59歲和60歲及以上農民分別為47.46%和45.80%。受觀念等因素的影響，老年農民愿意放棄老宅基地的比重明顯低于年輕農民。從受教育水平看，若推行集中居住，文盲、小學、初中、高中和大專及以上學歷的農民愿意放棄的比重依次為42.86%、48.27%、48.46%、48.24%和50.46%。可見，隨著受教育水平的提高，農民放棄老宅基地的意愿也越強烈。
三、以機制創新盤活農村沉睡的宅基地資源
針對農村宅基地閑置突出和管理回收不足的狀況，應該從長遠著眼，從源頭著手，從過程著力，通過宅基地取得分配、有償使用和監督管理等方面的改革，以機制創新統籌解決宅基地閑置問題。
（一）改革宅基地取得分配制度
一是科學規劃宅基地。結合土地利用總體規劃，編制鄉村土地利用具體規劃，合理確定和調整小城鎮和農村村民點的數量、布局、范圍和用地規模。結合地區資源狀況和發展實際，按照節約集約用地的原則，合理確定和調整宅基地面積標準。及時制定和發布宅基地規劃建設標準和圖表等，指導農民按規劃規范有序進行住房建設。
二是依法取得宅基地。完善農民宅基地權益保障和取得方式，探索不同區域農民戶有所居的多種實現形式，依法維護農民宅基地取得權。農民申請宅基地的，應及時受理審查，對符合申請條件，及時按程序上報。及時完善宅基地審批辦法，明確宅基地申請條件和辦理時限，接受社會監督，切實維護農民依法取得宅基地的正當權益。
三是合理分配宅基地。嚴格執行“一戶一宅”的法律規定。及時修訂農村宅基地用地標準和農村人均建設用地空置標準。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過規定的標準。各地應結合本地實際，制定統一的農村宅基地分配標準和宅基地申請條件。在經濟條件較好、宅基地需求突出的地方，開展宅基地有償使用試點。
（二）探索宅基地有償退出機制
一是探索宅基地退出的多種形式。探索對農民自愿退出的閑置住房和宅基地給予補償，制定科學合理的補償標準。組織開展閑置宅基地、一戶多宅的調查清理工作，堅決處理違法行為，對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用。健全農村社會保障體系，逐步剝離宅基地的保障性功能，為實現宅基地回收創造條件。在有需要的地方，推廣宅基地換養老等回收模式。
二是有序開展進城農民宅基地退出工作。探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地。現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄農村宅基地，必須完全尊重農民本人的意愿，不得強制或變相強制收回。在土地確權的基礎上，使農民的承包地財產權益顯化，變為可交易的財產，通過流轉等形式實現宅基地自由、有償退出，讓部分想離開的農民帶著“變現宅基地”進城。
三是適當引導農民集中居住。根據地區總體建設規劃，因地制宜開展新農村建設和新型農村社區建設，采用合理補償、集中安置等多種形式，引導農民集中居住，節約利用土地。加快舊村改造，通過集中居住盤活存量建設用地。制定類別化激勵措施，鼓勵農民邊集中居住邊騰退多余宅基地。農民在規劃區域集中建房，新建住宅后應退出舊宅基地的，要確保按期拆除舊房，及時上交舊宅基地。
（三）完善宅基地監督管理體制
一是健全宅基地管理制度。完善宅基地動態巡查制度，加強對宅基地的日常監管，及時發現和制止宅基地違法行為，重點加強城中村和城郊村宅基地的管理。建立宅基地審批責任和過錯追究制度，規范宅基地的審批和使用。建立相關主體共同責任機制。強化縣鄉兩級政府、國土資源管理部門和村委會在宅基地管理中的協調合作，建立監督管理聯動機制，落實工作責任，合力破解閑置難題。
二是加快宅基地確權工作。加快宅基地確權登記發證相關政策的研究，抓緊制定和完善配套政策。按照宅基地制度改革要求，制定工作計劃，明確工作開展的時間和進度，盡快完成確權工作，確保登記發證到戶，內容規范清楚。加強確權登記發證工作規范化建設，減少確權登記發證過程中的不規范行為。健全宅基地權屬爭議調處工作機制，妥善處理宅基地權屬爭議，維護農民合法居住權益。
三是強化村民自治組織管理職能。宅基地是農民作為農村集體成員的財產權利，因此要充分發揮以村委會為核心的村民自治組織在宅基地民主管理中的作用，強化村民自治組織作為權利主體依法管理宅基地的職能，依法保障村集體的所有權能，加強對宅基地的監管。在權屬調查和糾紛處理中，尊重和發揮村民自治組織和集體經濟組織的主體地位，通過民主的程序和方式，實現村民依法自我管理。
中國鄉村發現網轉自：中國農村研究網
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