摘要：作為我國(guó)最基層的政府組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接承擔(dān)滿足民眾對(duì)公共服務(wù)的多元化需求，關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給仍然存在職能不清、總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、模式單一和質(zhì)量不高的問(wèn)題，這主要是由于城鄉(xiāng)二元體制、政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不均、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相對(duì)缺乏、考評(píng)機(jī)制的偏狹和民眾參與不足所致，因此，應(yīng)該準(zhǔn)確定位服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理職能、吸引社會(huì)力量廣泛參與多元治理、完善鄉(xiāng)村公共財(cái)政體制、健全公共服務(wù)績(jī)效監(jiān)督評(píng)估制度、發(fā)揮農(nóng)民需求主體的積極作用，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力得到有效提升。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；公共服務(wù)；能力提升
現(xiàn)代國(guó)家的重要標(biāo)志就是主權(quán)在民，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”［1］ 隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，現(xiàn)代政府的統(tǒng)治職能不斷弱化，公共服務(wù)能力成為衡量政府能力的重要標(biāo)尺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的政權(quán)組織，是上級(jí)政府和農(nóng)民之間的橋梁紐帶，其公共服務(wù)職能的發(fā)揮直接關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)水平、全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提升公共服務(wù)能力的重要性
（一）國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代性
十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)，意在推動(dòng)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)從“一元單向管理”轉(zhuǎn)向“多元交互共治”。而國(guó)家治理的重點(diǎn)毫無(wú)疑問(wèn)在基層，關(guān)鍵是靠群眾的滿意和參與，體現(xiàn)著國(guó)家和人民關(guān)系的變化，這就要求必須以普通民眾的民生改善，公平正義進(jìn)一步深化為方向。“基本公共服務(wù)均等化是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重大理論與實(shí)踐問(wèn)題。”［2］鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家治理體系中的基層政府，其公共服務(wù)能力水平的提升，對(duì)于加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、促進(jìn)我國(guó)社會(huì)基層治理創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)國(guó) 家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化具有重要意義。
（二）農(nóng)村人口比重偏大的決定性
改革開(kāi)放以來(lái)，雖然農(nóng)村人口流動(dòng)加快，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，但我國(guó)農(nóng)村人口依然數(shù)量巨大，根據(jù)第六次全國(guó)人口普查（2010年）顯示，我國(guó)的農(nóng)業(yè)人口超過(guò)總?cè)丝跀?shù)的一半，達(dá)到50.32％ 。農(nóng)村人口數(shù)量的巨大意味著農(nóng)村公共服務(wù)需求量的巨大，而城鎮(zhèn)化進(jìn)程中資源不斷向城市傾斜，農(nóng)村地區(qū)往往經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、公共服務(wù)水平低下，形成城鄉(xiāng)二元體制下公共服務(wù)供給的“馬太效應(yīng)”，
公共服務(wù)需求量的增長(zhǎng)與供給不足的矛盾日益突出。同時(shí)，農(nóng)村人口快速流動(dòng)之下產(chǎn)生的“空心村”、“精英流失”、“留守兒童”等現(xiàn)象，使農(nóng)村面臨的公共服務(wù)狀況雪上加霜，都迫切需要政府力量介入，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力帶來(lái)一定的壓力和挑戰(zhàn)。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能地位的特殊性
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)行政壓力型體制的末端，不同于側(cè)重宏觀調(diào)控和指導(dǎo)的中高層地方政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要根據(jù)上級(jí)政府的相關(guān)政策文件等直接向公眾提供公共服務(wù)，管轄范圍和職責(zé)劃分上的直接性使其更能及時(shí)了解鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際發(fā)展情
況和農(nóng)民需求，其言行直接關(guān)系和影響著民眾的切身利益。也正因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一向被認(rèn)為是建設(shè)服務(wù)型政府的突破點(diǎn)。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能主要就是向農(nóng)村和農(nóng)民提供公共產(chǎn)品，雖然公共產(chǎn)品一定程度上也可由市場(chǎng)或個(gè)人供給，但由于公共產(chǎn)品的外部性和農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)體系的脆弱性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政權(quán)的實(shí)際存在，理應(yīng)承擔(dān)起提供公共服務(wù)的責(zé)任。
（四）滿足基層民眾多樣化需求的緊迫性
十八屆三中全會(huì)公報(bào)多次使用“治理”替代了“管理”，體現(xiàn)著我國(guó)執(zhí)政理念的變化。與“設(shè)計(jì)管理”不同，“社會(huì)治理”更多地體現(xiàn)不同治理主體特別是民眾和政府之間的民主協(xié)商、合作共治。對(duì)于政府而言，“越來(lái)越重要的是要利用基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)來(lái)幫助公民明確表達(dá)和滿足其共同利益，而不是試圖控 制或掌控社會(huì)新的發(fā)展方向。”［3］伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展水平的提高，農(nóng)民群體逐漸分化和多元，其公共服務(wù)需求也更加復(fù)雜和多樣。除了“醫(yī)療保障”、“農(nóng)村養(yǎng)老”等生活型公共服務(wù)需求和“鄉(xiāng)村道路修建”、“農(nóng)田水利設(shè)施”等生產(chǎn)型公共服務(wù)需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著越來(lái)越多的“農(nóng)產(chǎn)品供求信息”、“農(nóng)村金融信貸”、“法律援助”等發(fā)展型公共服務(wù)需求。“文化娛樂(lè)、教育、科技、信息等方面的需求逐漸增大，同時(shí)對(duì)于政府行政服務(wù)的質(zhì)量也提出了更高的要求”。［4］
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力現(xiàn)狀
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給職能不清
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是公共服務(wù)供給的主體，但其對(duì)公共服務(wù)理念認(rèn)識(shí)相對(duì)不足，仍然存在“官本位”意識(shí)，將自己的主要職責(zé)定位為統(tǒng)治和管理，尚未完全實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)變，從而使公共服務(wù)供給處于有意或無(wú)意的缺位狀態(tài)。而且，作為直接面對(duì)農(nóng)民的基層政府，“上面千根線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于完成上級(jí)政府的各種考核指標(biāo)，無(wú)法集中精力于公共服務(wù)供給；再加上稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨財(cái)政窘?jīng)r，從而使一些惠農(nóng)政策在最終貫徹時(shí)存在困難，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)供給時(shí)的無(wú)奈缺位。
另外，由于我國(guó)固有考核體制的慣性，以及迫切希望改變自身財(cái)政狀況的現(xiàn)實(shí)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為自己的首要工作，以便在考核時(shí)獲得更多的晉升機(jī)會(huì)。因此，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，而且還干涉村民種植的品種和范圍等，從而造成其職能的越位狀態(tài)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)過(guò)程中，經(jīng)常把財(cái)力和精力都集中在一些形式上的政績(jī)工程，忙于上級(jí)政府的各種檢查，而對(duì)投資大見(jiàn)效慢的公共服務(wù)卻并不熱心，一定程度上造成了公共服務(wù)的錯(cuò)位狀態(tài)。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給總量不足
隨著近幾年國(guó)家惠農(nóng)政策的大力推行，農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的公共服務(wù)內(nèi)容和水平已經(jīng)有了一定程度提高，但由于長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元制下的公共服務(wù)供給模式，鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平和城市相比仍然落后，整體上呈現(xiàn)公共服務(wù)總量供給不足的狀態(tài)。以國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入為例，２０１１年國(guó)家投入農(nóng)村與城鎮(zhèn) 的 固 定 資 產(chǎn) 投 資 分 別 為 ９０８９ 億 元和３０２３９６．１億元，差異十分直觀 ［5］ 。“在我國(guó)１８．２６億畝的耕地中，有比較完善的灌溉設(shè)施的，就是有效灌溉面積不到８．７ 億畝，也就是說(shuō)一半多的土地還是靠天吃飯”［6］ 。這都顯示國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)尤其是農(nóng)村公共設(shè)施的投入嚴(yán)重不足，即農(nóng)村公共服務(wù)的供給制約著農(nóng)村生產(chǎn)生活的發(fā)展。
另外，信息是人賴以生存和發(fā)展的基本資源，是用來(lái)消除隨機(jī)不確定性的東西。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)于市場(chǎng)需求信息的準(zhǔn)確性和及時(shí)性要求越來(lái)越高，錯(cuò)失一條關(guān)鍵市場(chǎng)信息可能導(dǎo)致農(nóng)民收入受到損失。而且逐漸從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者中轉(zhuǎn)移出來(lái)的剩余勞動(dòng)力，迫切需要有關(guān)就業(yè)和用工的信息。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏主動(dòng)搜集信息的動(dòng)力機(jī)制，搜集信息能力相對(duì)較弱，信息傳達(dá)機(jī)制不完善，造成公共信息供給的缺失。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡
不但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)供給總量不足，而且許多服務(wù)內(nèi)容甚至一定程度上背離了民眾需求，導(dǎo)致供求之間的結(jié)構(gòu)性失衡，造成社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。在我國(guó)的“政治錦標(biāo)賽”模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了追求政績(jī)，它們更熱衷于投資上級(jí)政府委派的周期短、見(jiàn)效快的項(xiàng)目，或者是看得見(jiàn)的“硬性”公共服務(wù)。而對(duì)于見(jiàn)效慢、期限長(zhǎng)的項(xiàng)目，農(nóng)民特別需要的就業(yè)培訓(xùn)、科技文化、信息服務(wù)、環(huán)境治理等“軟性”公共服務(wù)則相對(duì)漠視。由于農(nóng)村環(huán)境治理服務(wù)的相對(duì)缺失，“污水靠蒸發(fā)，垃圾靠風(fēng)刮”的現(xiàn)象比比皆是。農(nóng)村文化公共產(chǎn)品供給缺乏，相當(dāng)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有自己成熟開(kāi)放的圖書館、閱覽室等，而且只有少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)有自己的文化隊(duì)伍，對(duì)于大部分相對(duì)落后地區(qū)文化生活仍然處于非常貧乏的狀態(tài)。同時(shí)，在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)，政府更愿意投資發(fā)達(dá)農(nóng)村的公共服務(wù)，造成同一區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)供給失衡，制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體公共服務(wù)水平的提升。
同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府熱衷于投資新建公共服務(wù)項(xiàng)目，往往造成重復(fù)建設(shè)而導(dǎo)致資源浪費(fèi)，而原有設(shè)施的維修則少人問(wèn)津，基本處于“無(wú)養(yǎng)護(hù)資金、無(wú)養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)、無(wú)養(yǎng)護(hù)人員”的“三無(wú)”狀態(tài)，以至于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施利用率不高。農(nóng)業(yè)水利設(shè)施是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸，而我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)田水利設(shè)施基本上建于集體化時(shí)期，新建設(shè)施少之又少，且大部分已失修老化、無(wú)人問(wèn)津，無(wú)法保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。而鄉(xiāng)村公路由于缺少管護(hù)，路面坑洼不平現(xiàn)象嚴(yán)重，“晴通雨阻”、“筷子路”、“斷頭路”等現(xiàn)象依然存在。
（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給模式單一
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的公共服務(wù)領(lǐng)域逐步走向開(kāi)放，多元供給模式已成為發(fā)展趨勢(shì)之一。但是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)力量逐漸式微，新興的市場(chǎng)和社會(huì)組織力量發(fā)展尚不夠充分，無(wú)法承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移出的公共服務(wù)職能。另外，由于“自上而下”的公共服務(wù)決策模式長(zhǎng)期存在，這種金字塔式的考核體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策往往只能被動(dòng)接受上級(jí)政府的指令。總之，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的依然是由政府和農(nóng)民供給的單一模式。單一的公共服務(wù)模式下，由于缺乏相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)約束機(jī)制和科學(xué)評(píng)估機(jī)制，往往造成“政府失靈”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)投資時(shí)忽略“成本－收益”分析，成本高昂、重復(fù)建設(shè)、豆腐渣工程等屢見(jiàn)不鮮，同時(shí)科學(xué)評(píng)估機(jī)制缺乏下難以對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，造成“供給什么”、“供給多少”、“如何供給”等問(wèn)題思路模糊和混亂。
（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給質(zhì)量不高
農(nóng)村公共服務(wù)需要耗費(fèi)大量資金，而我國(guó)的考核體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金匱乏，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)民的需求有意無(wú)意間視而不見(jiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員缺乏服務(wù)意識(shí)，對(duì)民眾需求的反應(yīng)遲緩，供給公共服務(wù)的效率不高，常常出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年年在忙、問(wèn)題照舊的情況。調(diào)查顯示，從中央到地方，農(nóng)民對(duì)各級(jí)政府的滿意度逐級(jí)下降。從中可以推測(cè)，農(nóng)民對(duì)中央出臺(tái)涉及公共服務(wù)的惠農(nóng)政策非常滿意，但在具體貫徹過(guò)程中存在“走形變樣”問(wèn)題，越到基層傾向越明顯［7]。
民眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的滿意程度反映出服務(wù)質(zhì)量的高低。農(nóng)村居民對(duì)于“軟”“硬”兩類公共服務(wù)的滿意度呈現(xiàn)出兩極分化的特征，對(duì)“鄉(xiāng)村道路建設(shè)”、“電力、通訊設(shè)施建設(shè)”和“飲用水設(shè)施建設(shè)”等基礎(chǔ)設(shè)施類“硬公共服務(wù)”項(xiàng)目滿意度較高，而對(duì)“社會(huì)治安”、“農(nóng)村合作信貸”、“就業(yè)服務(wù)”和“法律幫助”等“軟公共服務(wù)”項(xiàng)目則滿意度較低。［ ８ ］
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力不足的原因
（一）城鄉(xiāng)二元體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)資金缺乏
充足的資金供給是公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。由于特定的歷史背景，我國(guó)在建國(guó)后一段時(shí)間內(nèi)實(shí)施“先城市后農(nóng)村、先國(guó)計(jì)后民生”的策略，集中力量支持城市建設(shè)，城市的公共服務(wù)基本上由政府提供，而農(nóng)村則主要為城市提供農(nóng)副產(chǎn)品和廉價(jià)資源，公共服務(wù)則主要依靠農(nóng)民集資來(lái)自行解決，農(nóng)民成為鄉(xiāng)村社會(huì)公共服務(wù)的實(shí)際承擔(dān)者。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1952到１９８６年的３４年間，國(guó)家通過(guò)價(jià)格 “剪刀差”從農(nóng)業(yè)中隱蔽地抽走了５８２３．７４億元的巨額資金，加上收繳的農(nóng)業(yè)稅１０４４．３８億元，共從農(nóng)業(yè)抽走了６８６８．１２億元的資金 ［９］ 。
改革開(kāi)放后，我國(guó)掀起吸引外商投資的熱潮，而公共服務(wù)無(wú)疑是外商投資首要關(guān)注的條件，城市公共服務(wù)建設(shè)隨之興起，而對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投資甚至被當(dāng)作是一種“恩賜”。 ２００６年后開(kāi)始以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，但城鄉(xiāng)多年來(lái)的公共服務(wù)的非均等化狀況很難一蹴扭轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的收費(fèi)項(xiàng)目被“叫停”，上級(jí)政府的財(cái)政撥款成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)支出的主要來(lái)源，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍“空殼化”，往往日常行政運(yùn)行都很吃力，根本無(wú)暇顧及公共服務(wù)。而且，城鄉(xiāng)居民之間消費(fèi)能力的巨大反差，也使得金融機(jī)構(gòu)更愿意為城市提供公共服務(wù)建設(shè)基金，農(nóng)村吸引金融機(jī)構(gòu)貸款的能力則相對(duì)較弱，進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的財(cái)政窘狀。為此，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過(guò)借債尋求資金，即使在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的廣東省，負(fù)債主要在基層，越往下越多，“地方政府的債務(wù)率已超過(guò)１００％ ，部分已經(jīng)超過(guò)２００％ ，遠(yuǎn)超警戒線。”［10］
（二）競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制缺乏下鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)主體能力不高
人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，“徒善不足以為政，徒法不足以自行”［11］，人的主觀意識(shí)和素質(zhì)往往對(duì)制度運(yùn)行十分重要。由于缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，再加上傳統(tǒng)“官本位”意識(shí)的作祟，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員的權(quán)力意識(shí)、等級(jí)意識(shí)和優(yōu)越感一定程度上膨脹，他們往往缺失服務(wù)于民眾的責(zé)任意識(shí)，從而使權(quán)力的代理者成為權(quán)力的侵犯者，而權(quán)利的所有者成為被權(quán)力所奴役的人，使公共服務(wù)并非為民眾服務(wù)，而成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員政治晉升的工具和籌碼。受市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制其本身所固有缺陷的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中很難吸納到優(yōu)秀的人才。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府培養(yǎng)起的本地人才往往因?yàn)樯w機(jī)會(huì)少、基層工作難而待遇又偏低等諸多因素，工作積極性難以充分發(fā)揮，在有條件時(shí)就會(huì)盡量調(diào)離本地，甚至轉(zhuǎn)入其他行業(yè)。同時(shí)近年來(lái)大規(guī)模的“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”和“合并村組”，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)工作人員大規(guī)模“瘦身”，且由于沒(méi)有“新鮮血液”的新陳代謝，進(jìn)一步影響了公共服務(wù)職能的發(fā)揮。
（三）財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給不協(xié)調(diào)
我國(guó)自１９９４年開(kāi)始進(jìn)行分稅制改革，政府間的財(cái)權(quán)不斷上移。“1993年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的２２％ ， ２００２ 年急劇上升５２．２％ ”，
省級(jí)財(cái)政收入的比重從１９９３年的“１６．８％ 提升到２０００ 年的２８．８％ 。換言之，省以上財(cái)政收入比重從３８．８％上升到８１％ ，而省以下（不包括省）則從６１．２％下降到１９％ 。”［12］ 與此同時(shí)，政府間的事權(quán)則逐漸下放，中央政府主要承擔(dān)全國(guó)性的服務(wù)項(xiàng)目，但農(nóng)村大部分公共服務(wù)都具有明顯地域性、受益范圍主要是轄區(qū)民眾，因此也就“名正言順”地落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上，“事多財(cái)弱”的狀況使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力不從心。
另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)供給中還面臨著“事多權(quán)小”的尷尬局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了承擔(dān)著行政管理、義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老醫(yī)療、環(huán)境治理等方面的公共服務(wù)，還要兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，條塊分割現(xiàn)象明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商所、稅務(wù)所等有所收益的部門直接對(duì)上級(jí)業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)，而只有文化站、農(nóng)機(jī)所等耗資多收益少的部門才歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄。導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)中面臨“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”的尷尬矛盾，無(wú)程度存在，或者對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目相互推諉，或者在同一公共服務(wù)上難以達(dá)成共識(shí)，使本就有限的資源出現(xiàn)閑置和浪費(fèi)的悲劇。
（四）考評(píng)機(jī)制偏狹下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)創(chuàng)新動(dòng)力不足
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)都是以數(shù)字化的任務(wù)和指標(biāo)完成情況來(lái)評(píng)價(jià)政府工作和官員升降，而對(duì)于公共服務(wù)效果的考核和激勵(lì)機(jī)制缺乏完善的標(biāo)準(zhǔn)和程序。我國(guó)也試圖采取對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行非量化考評(píng)的方法，但考核指標(biāo)多是諸如“社會(huì)穩(wěn)定”、“新農(nóng)村建設(shè)”等宏觀狀況，而“公共服務(wù)”的價(jià)值理念并未完全滲透其中。尤其值得注意的是，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核主要是縣級(jí)相關(guān)部門直接或間接進(jìn)行，并沒(méi)有把其直接服務(wù)的對(duì)象納入考評(píng)過(guò)程中，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給更多考慮考核標(biāo)準(zhǔn)而非民眾需求，缺乏創(chuàng)新動(dòng)力。
壓力型評(píng)估體系使下級(jí)官員承受著來(lái)自其上級(jí)機(jī)關(guān)的巨大壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要在自身政績(jī)和村民利益之間進(jìn)行兩難選擇，到底“是‘自上而下’供給主導(dǎo)，還是‘自下而上’需求主導(dǎo)”［13]。而大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均會(huì)采取“自上而下”的決策路徑，根據(jù)“考核指標(biāo)”和“自己任期”的需要來(lái)安排供給，僅僅根據(jù)自身的判斷進(jìn)行一種“強(qiáng)制性”的公共服務(wù)供給。
（五）民眾參與不足下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給低效
美國(guó)學(xué)者凱爾指出：“公民參與的目標(biāo)就是要使行政官員更加關(guān)注公眾并且增進(jìn)政府項(xiàng)目和政府機(jī)構(gòu)的合法性。”［14］鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也采取了一系列有助于民眾參與的討論和實(shí)踐，但由于信息透明度不夠，民眾很難掌握公共服務(wù)機(jī)制的重要信息。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)民意表達(dá)制度中的參與主體也非常狹隘，大多是該地經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的個(gè)體，很難反映廣大農(nóng)民的呼聲，無(wú)法參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給的政策議程，“用腳投票”已經(jīng)成為農(nóng)民表達(dá)公共服務(wù)偏好的普遍現(xiàn)象。
黨中央出臺(tái)“一事一議”的相關(guān)政策后，實(shí)際上將農(nóng)村公共服務(wù)的決策權(quán)交到農(nóng)民手里。但由于大量農(nóng)民外出務(wù)工，而外出務(wù)工者往往在某種意義上都是農(nóng)村的“精英”，這就使得村民代表大會(huì)召開(kāi)缺少了前提條件。由于村委會(huì)成員一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命，更是加深了民眾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的信任危機(jī)，再加上農(nóng)民之間素質(zhì)和利益需求的差異性，難以在相互妥協(xié)的基礎(chǔ)上達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)，從而使民眾參與公共服務(wù)建設(shè)的積極性愈來(lái)愈弱。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往有意無(wú)意間忽視農(nóng)民的真實(shí)需求，按照自己的判斷進(jìn)行一種低效的公共服務(wù)供給。
四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力提升的途徑
（一）準(zhǔn)確定位職能邊界，打造服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
徹底廢除農(nóng)業(yè)稅后，在村民眼中負(fù)責(zé)“要錢要糧要命”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能陷入困境。有人主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷，成為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，而村民委員會(huì)則成為一種自治組織 ［１５］ 。也有人主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，“依照法律規(guī)定和本鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的公共意志，處理本區(qū)域的公共事務(wù)。”［16］ 但事實(shí)上，我國(guó)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍然有較多人口生活在農(nóng)村，社會(huì)組織尚無(wú)法承擔(dān)服務(wù)職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更能成為農(nóng)民權(quán)力的最佳代表。據(jù)調(diào)查，取消農(nóng)業(yè)稅后，７３％的村民認(rèn)為仍然需要鄉(xiāng)政府，“目前對(duì)農(nóng)民最有用的地方政府，有４８％認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，１４．５％認(rèn)為是縣政府， ６．２％ 認(rèn)為是市政府，３１．３％ 認(rèn)為是省政府”。［17］ 可見(jiàn)，相對(duì)于“撤銷”和“自治”而言，重新定 位服務(wù) 型 鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 政府 的治理職能更符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要改變過(guò)去“官本位”和“管本位”的思維方式，變“全能政府”為“有限但有效”的政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠真正為鄉(xiāng)村社會(huì)和“三農(nóng)”服務(wù)，增強(qiáng)公共服務(wù)供給的效率。同時(shí)，以農(nóng)民的公共服務(wù)需求作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的邏輯起點(diǎn)，變行政壓力體制下“自上而下”的決策機(jī)制為農(nóng)民需求為本的“自下而上”的決策機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)社會(huì)公共服務(wù)需求的回應(yīng)力，打造服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
另外，應(yīng)該合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級(jí)政府之間的職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是各種任務(wù)的直接執(zhí)行者，就權(quán)力而言是“有限責(zé)任公司”，就責(zé)任而言則是“無(wú)限責(zé)任公司”。［18］因此，應(yīng)該明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事務(wù)范圍，對(duì)不應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)管不了、管不好的職責(zé)，不再列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)責(zé)任考核。同時(shí)按照“權(quán)隨事走，財(cái)由事定”的權(quán)責(zé)一致原則在政府之間進(jìn)行劃分，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有充足的財(cái)力實(shí)現(xiàn)其服務(wù)職能，避免出現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不處于“無(wú)為而治”狀態(tài)。
（二）吸引社會(huì)力量參與，形成多元治理格局
鄉(xiāng)村社會(huì)的公共服務(wù)供給是面向社會(huì)的開(kāi)放系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下的不同公共服務(wù)供給主體的相互合作是完善公共服務(wù)供給的有效路徑。多中心治理可以解決制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督等難題，從而呈現(xiàn)出多種選擇、減少搭便車行為和更合理決策的優(yōu)勢(shì)［１９］ 。
因此，應(yīng)該按照“小政府、大社會(huì)”的治理原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)在吸引更多社會(huì)力量參與方面加強(qiáng)努力。政府的角色是“掌舵”而不是“劃槳”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過(guò)合同、購(gòu)買等方式，將公共服務(wù)供給承包給企業(yè)、非營(yíng)利組織等其他主體，從而提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。政府、市場(chǎng)和非營(yíng)利組織三大主體之間，通過(guò)集體努力與合作來(lái)滿足公共需求。但政府只是將公共服務(wù)供給方式市場(chǎng)化，而不能將公共服務(wù)的監(jiān)管責(zé)任全部推卸。政府在公共服務(wù)中仍然承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民的反饋適時(shí)調(diào)整工作，選擇最能滿足效率、效能、平等、責(zé)任和靈活性的方式實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。
（三）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政，建立多元籌資渠道
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡反應(yīng)了“國(guó)家中心論”思維模式之下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為偏好，而根源在于資源配置財(cái)權(quán)和公共服務(wù)事權(quán)的不匹配。因此，應(yīng)在“財(cái)權(quán)匹配事權(quán)”的原則下完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財(cái)政體制，并積極破除政府單一供給的公共服務(wù)模式，吸引社會(huì)化資金完善鄉(xiāng)村公共服務(wù)。完善鄉(xiāng)村公共財(cái)政體制，應(yīng)根據(jù)國(guó)家基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，在醫(yī)療保障、義務(wù)教育等方面明確不同層級(jí)政府的責(zé)任邊界，并配以相應(yīng)的財(cái)政資源，以保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的供給的基本財(cái)政能力。純公共產(chǎn)品主要應(yīng)該由中央政府來(lái)提供，而像“教育”、“鄉(xiāng)村公路”等準(zhǔn)公共產(chǎn)品則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。同時(shí)，改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，平衡不同區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政差異，保證落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本公共服務(wù)的能力。
另外，應(yīng)該建立多元化的資金籌措渠道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以吸引個(gè)人、企業(yè)來(lái)本地投資建廠，開(kāi)拓新的公共服務(wù)建設(shè)和創(chuàng)新的資金來(lái)源。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過(guò)各種方式反映本地的問(wèn)題和需求，尋求社會(huì)力量在資金和技術(shù)方面的支持，通過(guò)諸如“公辦民助”、“民辦公助”和“公退民進(jìn)”等辦法，積極鼓勵(lì)社會(huì)力量提供農(nóng)村公共服務(wù)，并通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)的方式來(lái)保護(hù)出資人的利益。
（四）加強(qiáng)公共服務(wù)監(jiān)督，完善公共服務(wù)評(píng)估制度
“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。說(shuō)也奇怪，就是品德本身也是需要界限的。”［20］ 當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)體系建設(shè)面臨的一個(gè)重要問(wèn)題就是缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，若不加以正確的監(jiān)督和評(píng)估，必然會(huì)造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“在其位不謀其政”的現(xiàn)象。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)的財(cái)政預(yù)算、決策機(jī)制、項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，保障公共服務(wù)從決策到運(yùn)行的過(guò)程都處于監(jiān)督體系之下，防止公共服務(wù)供給部門既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”。要建立起上下互動(dòng)的監(jiān)督責(zé)任機(jī)制，形成多層次、多途徑、立體式的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，在充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在上級(jí)抽查、審計(jì)監(jiān)督等內(nèi)在監(jiān)督機(jī)制作用的同時(shí)，建立透明化的信息公開(kāi)制度，發(fā)揮社會(huì)和廣大人民群眾的監(jiān)督作用，使公共服務(wù)能真正滿足人民群眾的利益需求。
同時(shí)，在監(jiān)督體制的實(shí)施下，還應(yīng)輔之以相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制，改善以往評(píng)估疏于形式的狀況。“根本的問(wèn)題要把對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核改為由農(nóng)民參與的績(jī)效考評(píng)方法，建立與服 務(wù) 型 政 府 相 適 應(yīng) 的 由 下 而 上 的激勵(lì)機(jī)制”［21］ 。建立全方位的績(jī)效評(píng)估主體，應(yīng)該包括上級(jí)政府、政府工作人員、公共服務(wù)受眾以及公共服務(wù)領(lǐng)域的專家等，從多個(gè)方面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行反饋。此外，要合理確定績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，注重長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略和階段性戰(zhàn)略相結(jié)合，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的短視行為，避免資源浪費(fèi)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。
（五）暢通農(nóng)民參與渠道，培育參與型政治文化
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力的提升，離不開(kāi)廣大民眾的參與，保證公共服務(wù)是廣大公眾公共意志的體現(xiàn)。公共服務(wù)供給模式好壞，均等化程度高低等問(wèn)題，必須考慮農(nóng)民的偏好表達(dá)及其強(qiáng)烈程度。公民一方面可以通過(guò)自身努力主動(dòng)承擔(dān)諸如
環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)的供給；另一方面可以影響公共服務(wù)供給規(guī)則和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的制定，或者影響具體供給內(nèi)容的改正和完善。
因此，必須完善基層民主制度建設(shè)，暢通農(nóng)民政治參與渠道。保證村民大會(huì)的定期召開(kāi)，事關(guān)公共需求的議題交由全體村民表決，使村民能真正影響公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，從而增強(qiáng)自身的政治效能感。此外，還應(yīng)該努力使決策內(nèi)容和過(guò)程透明化，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、宣傳欄等形式，充分保障鄉(xiāng)村民眾的知情權(quán)，為民眾意愿表達(dá)提供基礎(chǔ)。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應(yīng)該加大力度開(kāi)拓民眾意愿表達(dá)渠道，通過(guò)開(kāi)設(shè)熱線電話、電子信箱、接待日等制度，為公共服務(wù)的正確開(kāi)展明確方向。
另外，要積極培育參與型政治文化，文化是制度運(yùn)作順利與否的關(guān)鍵因素。英格爾斯說(shuō)：“完善的現(xiàn)代制度以及伴隨而來(lái)的指導(dǎo)大綱、管理守則，本身是一些空的軀殼。如果一個(gè)國(guó)家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實(shí)生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運(yùn)用這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒(méi)有從心理思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個(gè)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局就是不可避免的。再完美的現(xiàn)代制度和管理方式，再先進(jìn)的技術(shù)工藝，也會(huì)在一群傳統(tǒng)人的手中變成廢紙一堆。”［22］ 因此，必須做好教育和宣傳工作，使農(nóng)民普遍樹(shù)立現(xiàn)代公民意識(shí)，逐漸提高對(duì)自我基本社會(huì)身份的認(rèn)同，成為支配自己社會(huì)行為的基本價(jià)值觀念，從而積極在鄉(xiāng)村治理中按照自己的意愿表達(dá)態(tài)度、采取行動(dòng)。
參考文獻(xiàn)：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年8月
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