——對蘇州城鎮(zhèn)化制度改革的經(jīng)驗(yàn)分析
【摘 要】城鎮(zhèn)化是一場制度變革，涉及破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一系列制度變革，諸如土地制度、戶籍制度、社會保障體系等領(lǐng)域的改革。但自20世紀(jì)80年代開始的城鎮(zhèn)化建設(shè)，在制度建設(shè)或制度變革上并沒有取得多少實(shí)質(zhì)性突破。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化建設(shè)基本上處于基礎(chǔ)設(shè)施的資本供給階段；在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化制度改革也只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“非制度化產(chǎn)品”，即人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化所衍生的“制度副產(chǎn)品”。但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化制度改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及其存在的問題，對當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化建設(shè)尤其是不發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)具有檢討和借鑒的理論和政策意義。
【關(guān)鍵詞】蘇州；城鎮(zhèn)化；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)；制度改革
當(dāng)前的城鄉(xiāng)分配差異巨大、社會高度分化、社會抗議不斷、農(nóng)民工權(quán)利保障等問題，都與城鎮(zhèn)化制度改革有關(guān)，或者說，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整合、城鄉(xiāng)居民分配公平和分配正義、農(nóng)民工市民化等，都與城鎮(zhèn)化的制度建設(shè)和社會建設(shè)有關(guān)?，F(xiàn)在的問題是，自２０世紀(jì)80年代以來的城鎮(zhèn)化，在制度建設(shè)和社會建設(shè)方面，并沒有取得多大進(jìn)展，尤其是２１世紀(jì)以來，城鎮(zhèn)化實(shí)際上成為地方政府增加財(cái)政收入（土地財(cái)政）和GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）增長的手段，城鎮(zhèn)化建設(shè)沒有與城鄉(xiāng)體制轉(zhuǎn)型關(guān)聯(lián)在一起，在制度改革方面鮮有作為。
但城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，不觸及與之相關(guān)的一系列制度改革，就不能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。近年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的制度建設(shè)與社會建設(shè)方面，有許多探索和實(shí)踐，闡釋這方面的制度變革意義，對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)所面臨的制度瓶頸，有可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和政策意義。
一、當(dāng)前城鎮(zhèn)化的制度瓶頸
21世紀(jì)以來，城鎮(zhèn)化建設(shè)被賦予了重大的國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展意義，如城鎮(zhèn)化是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手、解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，等等。①但對上述問題的闡釋更多的是集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義上。從地方實(shí)踐上看，城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的資本運(yùn)作問題，是人口的城鎮(zhèn)化和土地的城鎮(zhèn)化，而不是人的城鎮(zhèn)化，與城鎮(zhèn)化建設(shè)密切相關(guān)的制度改革并沒有提升到地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略的核心議程上。
第一，城鎮(zhèn)化建設(shè)成為地方政府實(shí)現(xiàn)GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）與財(cái)政增長的手段。２１世紀(jì)以來，在“大拆大建出大變”的口號下，城鎮(zhèn)化成為“經(jīng)濟(jì)學(xué)問題”——城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“拉動內(nèi)需”和“擴(kuò)大投資領(lǐng)域”的經(jīng)濟(jì)問題，成為地方政府追求GDP和財(cái)政快速增長的重要推動力。因此，城鎮(zhèn)化沒有被置于地方政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體戰(zhàn)略高度上。城鎮(zhèn)化成為土地的城市化——權(quán)力和資本主導(dǎo)的城市化，而非人的城市化。簡言之，城鎮(zhèn)化建設(shè)成為基層政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增長——土地城鎮(zhèn)化、土地財(cái)政和土地紅利——需求的一部分，也就是說，城鎮(zhèn)化成為地方政府的“投資需求”和地方官員晉升錦標(biāo)賽的標(biāo)的。
第二，城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村衰落。隨著人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村的土地、資源、勞動力等要素不斷地向城市集聚，城市日漸繁榮和發(fā)達(dá)，而農(nóng)村卻日漸衰敗乃至破產(chǎn)，農(nóng)民也越來越被邊緣化。一是集體土地所有制問題。形式上的土地所有權(quán)與實(shí)質(zhì)上的土地獲益權(quán)分離。如此，土地制度的法律基礎(chǔ)使農(nóng)村的生產(chǎn)和生活方式差不多還維持在自給自足的小農(nóng)形態(tài)。盡管有新技術(shù)支持，但由于以農(nóng)戶為單位的小塊土地分割的布局，新技術(shù)沒有被農(nóng)業(yè)勞動者接受和使用時(shí)，就不會有任何幫助。二是人口結(jié)構(gòu)的變化。今天的農(nóng)村青壯年紛紛涌向城市，留在農(nóng)村的基本是孤寡老幼，后者只能延續(xù)之前的生產(chǎn)方式，而無法給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入最新的觀念和技術(shù)，不能成為農(nóng)村發(fā)展和進(jìn)步的推動力量。三是不完善的社會保障體系使農(nóng)村和農(nóng)民處于極其不利的生存狀態(tài)?，F(xiàn)有的新農(nóng)合、低保、低效率的醫(yī)保、不斷向城鎮(zhèn)靠近的基礎(chǔ)教育，使得農(nóng)民成為不消費(fèi)的群體，成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個消極部分。
第三，城鎮(zhèn)化的重心在人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化上。當(dāng)前中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)處在由政府主導(dǎo)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段。這個階段的主要內(nèi)容就是土地城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入、提高人口城鎮(zhèn)化率、提升公共服務(wù)等，這樣的城鎮(zhèn)化建設(shè)還沒有觸及城鄉(xiāng)制度變革領(lǐng)域，舊的制度體系沒有發(fā)生改變，舊的制度結(jié)構(gòu)也沒有發(fā)生改變，也就是說，城鎮(zhèn)化建設(shè)主要處在“物質(zhì)文明建設(shè)”的階段，制度的變革和社會的轉(zhuǎn)型還不是城鎮(zhèn)化的重心。實(shí)際上，當(dāng)前中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)分別在農(nóng)村、城鎮(zhèn)兩個領(lǐng)域展開，局限于舊有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，不能將城鎮(zhèn)化體制改革納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化視閾當(dāng)中。
總之，當(dāng)前的城鎮(zhèn)化與制度建設(shè)和社會建設(shè)脫節(jié)。城鎮(zhèn)化因相關(guān)制度改革的滯后而出現(xiàn)大量的體制性問題，比如，城鄉(xiāng)戶籍管理制度將身份與資源權(quán)利相結(jié)合，它強(qiáng)化的是身份價(jià)值等級性，是城鄉(xiāng)分配差距不斷擴(kuò)大的制度基礎(chǔ)，同時(shí)，資源的高度集中控制，導(dǎo)致了城市與農(nóng)村的分割、分治，社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出層次化特征[1]。分治、分割的社會結(jié)構(gòu)增加了社會整合的成本，舊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有破除，在城市又出現(xiàn)新的二元結(jié)構(gòu)，并表現(xiàn)出階層化或階層固化[2]的趨向，制約了城市發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。因此，如果不能在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，特別是在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動力，那么，城鎮(zhèn)化建設(shè)就不可能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化。
由于當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)并沒有與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化內(nèi)在地關(guān)聯(lián)一起，因此，也就不可能在涉及城鄉(xiāng)體制的制度改革領(lǐng)域有所建樹，這成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的制度瓶頸。也就是說，城鎮(zhèn)化還是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)當(dāng)中推進(jìn)，即城鎮(zhèn)化建設(shè)并沒有實(shí)質(zhì)性地觸及基于戶籍制度、土地制度與社保體系等的城鄉(xiāng)二元體制改革，大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民難以有效融入城市社會，由此造成的城鄉(xiāng)矛盾加劇等諸多弊端，阻礙了城鄉(xiāng)一體化與社會和諧發(fā)展的進(jìn)程，致使城鄉(xiāng)治理體系的重建也陷入困境之中[3]。
二、蘇州實(shí)踐：制度建設(shè)與社會建設(shè)
從人的需要和人的全面自由發(fā)展出發(fā)，城鎮(zhèn)化制度變革的意義，不僅在經(jīng)濟(jì)層面，更在社會政治層面。亦即，城鎮(zhèn)化面對的制度改革問題就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，包括破解城鄉(xiāng)二元分治體系以及消除由二元分治體系所造成的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差異，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的社會保障體系、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)公民權(quán)利的制度保障等等。同時(shí)，提高城鎮(zhèn)化率與實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的一體兩面，城市要發(fā)展，農(nóng)村也要發(fā)展，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果以及分配公平與分配正義。
蘇州城鎮(zhèn)化自改革開放后，先后經(jīng)歷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造鎮(zhèn)階段（以就地城鎮(zhèn)化、數(shù)量城鎮(zhèn)化為主要特征）、開發(fā)區(qū)造城階段（以區(qū)域城鎮(zhèn)化、質(zhì)量城鎮(zhèn)化為主要特征）、網(wǎng)絡(luò)型城市群發(fā)展階段（以城鄉(xiāng)一體化、城鎮(zhèn)現(xiàn)代化為主要特征），目前正在向以提升城市品質(zhì)和功能為核心的所謂內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化率已達(dá)73.15%。②
總體上講，蘇州的城鎮(zhèn)化是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，它的主要特征就是人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化。比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大投入、優(yōu)化城鎮(zhèn)布局、改善居住條件等等。但隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制性問題不斷凸顯和尖銳起來。第一，外來人口不斷涌入城市，在一些地方如昆山、太倉、張家港等地，外來人口甚至超過戶籍人口，這給城市發(fā)展帶來越來越大的挑戰(zhàn)。一方面，這些外來人口給城市的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等資源分配帶來直接的壓力；另一方面，由于戶籍制度等原因，外來人口不能真正融入城市，給城市管理和服務(wù)帶來層出不窮的問題，比如治安問題、環(huán)境問題、就業(yè)問題、管理問題等等。第二，由于舊的城市制度失去了公平吸納外部力量的能力，外來人口出現(xiàn)了“非組織化”趨向。比如，原有城市制度的功能設(shè)計(jì)是針對戶籍人口，面對外來人口的進(jìn)入，它的組織形式、制度體制已經(jīng)不能容納這些新的城市元素，導(dǎo)致城市形成新的二元結(jié)構(gòu)和非組織化現(xiàn)象。第三，非制度化社會沖突的增長。不斷進(jìn)入城市的外來人口大都屬于權(quán)利不平等的身份群體，即基于戶籍制度形成的社會身份群體，結(jié)果是，一方面，為城市市民開放的制度化的利益表達(dá)，主要集聚在制度的中心部分；另一方面，在它的外圍部分，廣泛存在著分散的不能進(jìn)入體制的外來人口，而這些在外圍部分集聚的社會不滿表達(dá)并沒有組織化渠道進(jìn)入體制，導(dǎo)致體制外社會力量的分散抗議行動給城市秩序帶來越來越大的挑戰(zhàn)和壓力。
面對上述結(jié)構(gòu)分化帶來的問題與挑戰(zhàn)，近些年來，蘇州各級政府以戶籍制度改革為切入點(diǎn)，不斷嘗試進(jìn)行制度建設(shè)和社會建設(shè)方面的創(chuàng)新和探索，主要表現(xiàn)在如下方面：
以張家港市的戶籍制度改革為例。第一，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革。1997年，張家港市在妙橋、塘橋、港區(qū)三個鎮(zhèn)進(jìn)行戶籍制度試點(diǎn)改革，改革的目標(biāo)是允許已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口在小城鎮(zhèn)辦理常住戶口。于1999年將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到9個鎮(zhèn)，并于2000年在全市全面推開，以居住地劃分城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口的戶籍登記制度逐步建立起來。截至2003年6月，小城鎮(zhèn)戶改結(jié)束，共受理小城鎮(zhèn)戶改落戶申請61689戶152171人，批準(zhǔn)落戶59151戶145970人。第二，破除城鄉(xiāng)戶籍管理二元結(jié)構(gòu)。2003年，張家港市出臺了《張家港市戶籍準(zhǔn)入登記暫行辦法》，取消了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)，全面建立以居住地登記戶口為基本形式、以合法固定住所和穩(wěn)定職業(yè)（生活來源）為戶口準(zhǔn)入條件的戶籍管理制度。該《辦法》規(guī)定，本市居民在本市范圍內(nèi)辦理城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的戶口遷移，只需提供合法固定住所證件。第三，城鄉(xiāng)一體化改革。2011年，蘇州在全市范圍內(nèi)實(shí)施《蘇州市戶籍居民城鄉(xiāng)一體化戶口遷移管理規(guī)定》，對蘇州大市范圍內(nèi)戶籍居民特別是農(nóng)村居民戶口遷移進(jìn)一步放寬，明確只要在城鎮(zhèn)就業(yè)并在城鎮(zhèn)擁有合法固定住所的農(nóng)戶、動遷安置在城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)的農(nóng)戶、實(shí)行“三置換”③進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)的農(nóng)戶、城中村和失地的農(nóng)戶、符合城鄉(xiāng)一體化規(guī)范要求的新型新農(nóng)村建設(shè)的農(nóng)戶、其他具有進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)愿望的農(nóng)戶等六種情形的農(nóng)村居民都可遷移戶口。④
此外，張家港市還推出“外來人口積分管理”戶籍制度改革創(chuàng)新做法。其主要內(nèi)容為：通過設(shè)定計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)，突出加大外來人口個人素質(zhì)、獲得表彰獎勵、為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出貢獻(xiàn)的分值權(quán)重，外來人口在按規(guī)定量化評分后的積分，達(dá)到市當(dāng)年規(guī)定分值并符合條件的，可為其在本市入園、入學(xué)的未成年子女，申請參加居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，可為其符合入學(xué)條件的未成年子女，申請入讀本市公辦幼兒園和義務(wù)教育階段公辦學(xué)校。政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和公共資源配置情況，依據(jù)外來人口積分管理相關(guān)規(guī)定，每年公布入戶、入學(xué)、醫(yī)保指標(biāo)，排名在指標(biāo)數(shù)內(nèi)的外來人口，可按規(guī)定享受入戶、入居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和子女入公辦學(xué)校（幼兒園）就學(xué)等相關(guān)待遇。積分管理規(guī)定，達(dá)到分值即可入戶，并給予一年的考慮期，期間不影響享受教育和醫(yī)療待遇，無房也可落戶（虛擬戶口，掛靠在該街道、辦事處所在地的社區(qū)），這是改革現(xiàn)行戶籍制度的一項(xiàng)創(chuàng)新。積分管理的入學(xué)、入醫(yī)、入戶，豐富了公共服務(wù)的內(nèi)涵，把流動人口最為關(guān)注的內(nèi)容列入同城待遇，將戶籍與市民待遇逐步剝離，縮小了外來人口與本地居民在醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、子女教育、計(jì)劃生育等基本公共服務(wù)方面的差距，逐步脫離戶籍利益的唯一定性。
從實(shí)地調(diào)研看，上述改革措施只是城鎮(zhèn)化的副產(chǎn)品。事實(shí)上，這些改革措施是在推動人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的過程當(dāng)中，服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增長的舉措。因此，這樣的改革就不可能徹底，只是面對城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化，比如城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變化、社會矛盾和沖突的增加、分配公平與分配正義問題的突出，不得不采取的局部性改革措施而已。但局部的而不是系統(tǒng)的改革必然會帶來新的問題：第一，城市有限的公共資源難以承載所謂“寬松”的戶改政策。以張家港市為例，目前該市戶籍人口數(shù)為91萬余人，流動人口登記在冊數(shù)為71萬余人，兩者之和為162萬余人。以入學(xué)為例，流動人口中每年進(jìn)入公辦學(xué)校的子女近8000人，積分管理政策實(shí)施以來，有近3萬人入讀公辦學(xué)校，按照2000在校生的規(guī)模，就要興建15所學(xué)校，按照1.5億／所的政府基建投資，就要近22.5億元（不包括教師工資福利等）。越來越多的流動人口涌入，導(dǎo)致該市教育、住房、醫(yī)療、勞動就業(yè)保障等社會基本公共服務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。第二，人戶分離現(xiàn)象出現(xiàn)并趨向嚴(yán)重。近年來，該市實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民集中居住，實(shí)際上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。但是受經(jīng)濟(jì)利益等因素的影響，絕大部分動遷居民不愿將戶口遷至實(shí)際居住的安置小區(qū)。此外，一部分原來已經(jīng)在城鎮(zhèn)落戶居住的人口，為了能夠享受農(nóng)村的相關(guān)待遇，近年來紛紛將戶口“回遷”農(nóng)村。這部分“人戶分離”人員數(shù)量龐大，雖然實(shí)際都居住在城鎮(zhèn)社區(qū)，但從戶籍上來看，這些人員仍屬于農(nóng)村人口。導(dǎo)致人戶分離的根本原因，在于農(nóng)村二次分配、征地補(bǔ)償?shù)却鋈匀慌c戶口捆綁在一起。也就是說，人戶分離的原因仍然是一個體制性制度性問題。第三，依附在戶口上的政策剝離不能徹底。實(shí)際上，江蘇省在2003年7月1日起，就率先取消了戶口性質(zhì)。但是，由于其他政府部門的配套制度沒有跟上，以及國內(nèi)其他省份仍存在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，導(dǎo)致十多年來，這一“率先的改革舉措”沒有落實(shí)到位。以張家港市為例，如申請經(jīng)濟(jì)適用房，市區(qū)戶口才能申請；發(fā)生在本省的交通事故，戶籍不在本省的，農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的賠償標(biāo)準(zhǔn)還不一樣，如此等等。⑤
實(shí)質(zhì)上，上述問題產(chǎn)生的根源在于它沒有把與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的制度改革和社會改革一起推動。如此的改革措施只是城鎮(zhèn)化的“制度副產(chǎn)品”。城鎮(zhèn)化是一個整體的制度建設(shè)和社會建設(shè)問題，是一個系統(tǒng)改革。反過來說，如果二者不能協(xié)調(diào)推進(jìn)，那么一個領(lǐng)域或某項(xiàng)制度的改革就不能有什么成效；如果相關(guān)政策體系不變，那么任何單項(xiàng)制度改革都難有建樹。以戶籍改革為例，就需要各部門適當(dāng)調(diào)整政策：一是剝離附加在居民戶口上的醫(yī)療社保、教育、就業(yè)等內(nèi)容，恢復(fù)戶籍應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的居民戶口登記和身份識別功能。二是要進(jìn)一步加快同城化待遇步伐。進(jìn)一步完善積分管理制度，加大公共服務(wù)供給，為外來人口提供政策和物質(zhì)保障。三是要建立部門銜接制度。也就是說，戶籍制度改革是一項(xiàng)綜合性工作，不是簡單地變更戶口登記，而是涉及就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等諸多職能部門的協(xié)同改革。因此，只有各個職能部門積極聯(lián)動，才能使“戶改”政策更具針對性和實(shí)質(zhì)意義。但現(xiàn)實(shí)的問題是，一方面，從地方政府看，城鎮(zhèn)化制度改革沒有置于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略上；另一方面，政府部門利益阻礙了相關(guān)制度改革的推動，致使城鎮(zhèn)化制度改革在遇到部門利益時(shí)不能突破舊體制的框架而陷于部門之間進(jìn)退失據(jù)的利益博弈之中。
檢討蘇州實(shí)踐，其理論意義和現(xiàn)實(shí)意義在于：第一，拆除阻礙城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制障礙，使城鄉(xiāng)社會得到均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的前提條件。蘇州的城鎮(zhèn)化制度改革之所以不系統(tǒng)不徹底，其原因是需要轉(zhuǎn)變?nèi)丝诔擎?zhèn)化的發(fā)展思路，在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等方面再做出進(jìn)一步的努力。第二，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)一體化是以人為本的城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。在這方面，城鎮(zhèn)化制度改革包括加快行政服務(wù)、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)產(chǎn)品向農(nóng)村覆蓋，加快城鄉(xiāng)交通、供水、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，讓農(nóng)民享受到就地城鎮(zhèn)化的成果。第三，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化的均衡發(fā)展。城鎮(zhèn)化不是片面追求人口城鎮(zhèn)化率，而是追求城鄉(xiāng)相互支持、共同繁榮的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。一方面，城鎮(zhèn)化水平得到實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，城市的品質(zhì)得到提升，城市的治理得到改善；另一方面，農(nóng)村的附加值在不斷增長，讓農(nóng)村外出務(wù)工人員能夠回鄉(xiāng)殖產(chǎn)興業(yè)，而不是因?yàn)楦母锊粡氐锥Ａ粼凇皟深^都不能放下”（既要城市的公共服務(wù)，又要農(nóng)村的土地收益等好處）的人戶分離結(jié)構(gòu)當(dāng)中。第四，注重小城鎮(zhèn)建設(shè)?，F(xiàn)代城鎮(zhèn)體系建構(gòu)是城鎮(zhèn)化的本義之一。中國的現(xiàn)實(shí)發(fā)展是，相當(dāng)大的一部分人還是會居住在小城鎮(zhèn)，而且從城市化率達(dá)到70%左右的發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段，會有越來越多的人向往居住在小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)建設(shè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果。在這方面，蘇州以就地城鎮(zhèn)化、數(shù)量城鎮(zhèn)化為主要特征的小城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)具有典型意義，它所構(gòu)建的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的啟示意義在于：小城鎮(zhèn)建設(shè)具有建構(gòu)現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的意義，是中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略方向。第五，保護(hù)農(nóng)村與重建城鄉(xiāng)社區(qū)生活共同體。追求城鎮(zhèn)化率，不是要消滅農(nóng)村，但我們看到的趨勢是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)表現(xiàn)為要居民都成為城里人的趨向。這是對城鎮(zhèn)化本質(zhì)的扭曲，是政府追求GDP和財(cái)政增長的慣性使然。城鎮(zhèn)化不只是一個經(jīng)濟(jì)問題，更重要的是一個制度建設(shè)和社會建設(shè)問題，后者包括城鄉(xiāng)分配不平等制度的破除、公民權(quán)利的平等保障、財(cái)富分配的公平和正義。一方面，它保護(hù)農(nóng)村的傳統(tǒng)價(jià)值和生活方式，建立在這樣基礎(chǔ)上的農(nóng)村社區(qū)有牢固的共同體意識，農(nóng)村社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感就確立在傳統(tǒng)價(jià)值、集體記憶和淳樸民風(fēng)的深厚基礎(chǔ)上。另一方面，讓進(jìn)城農(nóng)民實(shí)質(zhì)性地融入城市社會生活共同體當(dāng)中，使城市社區(qū)不至于出現(xiàn)新的“二元結(jié)構(gòu)”。國內(nèi)外城鎮(zhèn)化的實(shí)踐證明，保護(hù)農(nóng)村與城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個相輔相成的融合過程，它避免了城鎮(zhèn)化過程中城市社區(qū)解體和農(nóng)村社區(qū)破產(chǎn)的后果。
三、基層探索的政策含義
中國城鎮(zhèn)化的體制推動力，一方面來自國家汲取資源的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略需要，亦即城鎮(zhèn)化能夠帶來GDP的增長，另一方面，來自地方政府的財(cái)政增長動力。這就決定了城鎮(zhèn)化建設(shè)重心不在制度改革方面，而在（土地財(cái)政）資本需求的土地城鎮(zhèn)化和（建立在城鄉(xiāng)分配差異之上的）廉價(jià)勞動力市場需求的人口城鎮(zhèn)化，不發(fā)達(dá)地區(qū)如此，發(fā)達(dá)地區(qū)更不例外。
從蘇州的實(shí)踐上看，戶籍制度改革、城鄉(xiāng)一體化改革、分配公平方面的改革等等，最終的目標(biāo)是服務(wù)于城鎮(zhèn)化建設(shè)，或者說，服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增長的需要。因此，城鎮(zhèn)化制度改革就不會徹底，更不可能系統(tǒng)推動，是走一步看一步的權(quán)宜之策，比如，張家港實(shí)施外來人口積分管理辦法3年多時(shí)間，只有不到1000人外來人口取得城市戶籍，與張家港市70多萬的外來人口數(shù)量比較，這個所謂的戶籍制度改革，幾乎沒有什么實(shí)質(zhì)性的意義。其他的所謂改革創(chuàng)新也大多是“半拉子工程”，比如外來人口與本地居民在醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、子女教育、計(jì)劃生育等基本公共服務(wù)均等化改革方面，單兵突進(jìn)或小步慢走，最后的結(jié)果只是在政策表述上“縮小了差距”，實(shí)際情況沒有獲得多少改善。原因是，要么一些配套政策并沒有跟上，要么涉及城市固有資源結(jié)構(gòu)而難以推動，結(jié)果是，諸如此類的所謂改革沒有多少實(shí)質(zhì)性的意義。總之，盡管發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化制度改革具備優(yōu)于不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件，但它的城鎮(zhèn)化制度改革也只是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增長的“副產(chǎn)品”，或者說，制度改革并沒有上升到破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略改革層面上。
城鎮(zhèn)化制度改革，需要從頂層設(shè)計(jì)和基層探索兩方面來策動。頂層設(shè)計(jì)基于基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，離開基層實(shí)踐，頂層設(shè)計(jì)就會脫離實(shí)際而不能成為地方城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策動力，而基層探索如果沒有頂層設(shè)計(jì)的支持，就會失去行政合法性和一系列配套政策的支撐。因此，總結(jié)城鎮(zhèn)化基層探索的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，比如蘇州的一些改革舉措和存在的問題，對中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展具有實(shí)質(zhì)性的制度建設(shè)和社會建設(shè)意義。
蘇州城鎮(zhèn)化制度實(shí)踐對當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策含義在于：第一，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)本質(zhì)上是一個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化的制度改革問題，要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是人的城鎮(zhèn)化，而不是“人口城鎮(zhèn)化”或“土地城鎮(zhèn)化”。也就是說，以人為本的城鎮(zhèn)化是要求打破城鄉(xiāng)分治結(jié)構(gòu)、建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的社會保障體系、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、公民權(quán)利平等的制度保障等一系列制度改革，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民分配公平與分配正義。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化制度改革沒有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是城鎮(zhèn)化制度改革的前提條件。工業(yè)化率是城市本身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)果，也就是說，工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化率不是一回事。在發(fā)達(dá)地區(qū)，工業(yè)化率高但城鎮(zhèn)化率低，也是一個普遍現(xiàn)象[4]。進(jìn)一步講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化制度改革沒有邏輯因果關(guān)系。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是城鎮(zhèn)化制度改革的必要條件。比如，戶籍制度改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有什么關(guān)聯(lián)，前者涉及的是公民權(quán)利平等和公民權(quán)利保障問題；再比如，城鄉(xiāng)居民的教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等權(quán)利平等，是實(shí)現(xiàn)公民分配平等和分配正義問題，這些改革都不需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為基礎(chǔ)條件或作為必要條件，它只關(guān)乎公民權(quán)利的制度保障問題。第三，城鎮(zhèn)化制度改革是“解放生產(chǎn)力”，即推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，如此，城鎮(zhèn)化制度改革會為城鎮(zhèn)化發(fā)展注入制度驅(qū)動力和社會公平競爭活力。
反過來講，城鎮(zhèn)化制度改革是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民資源公平分享和城鎮(zhèn)化成功推進(jìn)的基本制度條件。當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化制度改革，涉及社會保障體系改革、戶籍制度改革、新型城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、社會組織體制改革等。因此，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，不僅要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，而且要積極探索建構(gòu)一套系統(tǒng)的城鄉(xiāng)一體的制度體系，使之與城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。
第一，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)化的前提條件?！拔覈獙?shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，最大的一個瓶頸就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市化水平問題”[5]，比如，三農(nóng)問題的解決不只是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的問題，而是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，涉及的制度領(lǐng)域是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度、社會保障、居民身份、公共服務(wù)等方面的問題。也就是說，城鎮(zhèn)化是一個關(guān)涉諸多政策法律系統(tǒng)的制度建設(shè)與社會建設(shè)問題，而這些都是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化制度改革的途徑和做法可以不同，但目標(biāo)是通過實(shí)質(zhì)性的制度改革和城鎮(zhèn)化建設(shè)，使阻礙城鄉(xiāng)一體化的制度障礙自行破除，并使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸失去城鄉(xiāng)差異的本質(zhì)意義，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會實(shí)質(zhì)性的一體化。
第二，把城鎮(zhèn)化與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平和分配正義的目標(biāo)結(jié)合起來。城鄉(xiāng)二元體系使農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化走在各行其道的發(fā)展道路上，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)之間的社會流動，并且使城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)民不能與城市居民共享改革發(fā)展成果。因此，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的本質(zhì)要求，不僅要努力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，而且要積極探索一套系統(tǒng)的城鄉(xiāng)一體化的治理體系，使之與城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展相適應(yīng)，只有把基層治理體系現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)，推動城鄉(xiāng)基層社會融合，城鄉(xiāng)基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化建設(shè)才能確立一種相互推動的促進(jìn)關(guān)系，而城鄉(xiāng)居民分配公平與分配正義的實(shí)現(xiàn)，必然給城鄉(xiāng)社會發(fā)展注入新的動力。
第三，把城鎮(zhèn)化與治理體制轉(zhuǎn)型結(jié)合起來。當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化建設(shè)面對的挑戰(zhàn)是要從體制和制度改革上取得突破，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。這既意味著農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式、居住方式從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向工商業(yè)及城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變，又意味著經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會組織體系、人居空間狀態(tài)、公共管理服務(wù)、文化習(xí)俗傳統(tǒng)方面的深刻變化。因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要制度建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)協(xié)同推進(jìn)，比如，農(nóng)民身份的改變，是一個關(guān)乎分配公平和分配正義的問題，需要從社保、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等政策體系進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革；再如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常重要，但城鎮(zhèn)發(fā)展需要的是人，需要的是市民化的人，而不是一群居住、生活在城鎮(zhèn)里的具有農(nóng)民身份的人。由傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代的城市社會、農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)和城市文明轉(zhuǎn)型，歸根結(jié)底是人的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。
第四，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化是城鄉(xiāng)一體化的基本目標(biāo)。城鎮(zhèn)化不是要消滅農(nóng)村，而是要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，與推進(jìn)城市化同樣重要的是，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。但實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，并不是只需要加大對農(nóng)村的資金或資本投入就能夠?qū)崿F(xiàn)。改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)取決于對農(nóng)業(yè)的投資，但改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)卻并不只是資本供給問題，而是決定這種投資應(yīng)該采取什么形式的問題，這些形式要使農(nóng)業(yè)投資有利可圖，使農(nóng)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)增長的一個源泉[6]。從過去的以損害農(nóng)業(yè)來實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，到現(xiàn)在的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，這并不是一個簡單的加大對農(nóng)村的資金或資本投入問題。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，一方面通過加大公共財(cái)政向農(nóng)村傾斜的力度，使農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施配套水平和社會服務(wù)水平達(dá)到城市標(biāo)準(zhǔn)，但另一方面要注重資本投入形式，比如通過扶持村民殖產(chǎn)興業(yè)來推動一種特色經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)形式的發(fā)展和壯大，創(chuàng)造更多的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)空間，吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)民“不離鄉(xiāng)不離土”就地就業(yè)致富，等等。也就是說，必須把對農(nóng)業(yè)的資金投入從量的累積轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本運(yùn)作形式的戰(zhàn)略選擇上，如此才能最終把農(nóng)業(yè)變成經(jīng)濟(jì)增長的一個源泉，使農(nóng)民可以就地城鎮(zhèn)化。
第五，將城鎮(zhèn)化建設(shè)納入全面、系統(tǒng)的制度改革的政策設(shè)計(jì)中。地方政府需要推動戶籍、社保和土地制度聯(lián)動改革，把各行其道又自成體系的諸多相關(guān)政策體系納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)當(dāng)中，努力構(gòu)建和完善城鄉(xiāng)一體的戶籍、土地、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)等制度體系，建立城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體制。同時(shí)，在基層政權(quán)建設(shè)上打破城鄉(xiāng)分治，以新型社區(qū)建設(shè)，使其成為城鄉(xiāng)社會治理的基本單元，適應(yīng)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，以擴(kuò)大基層自治為重點(diǎn)擴(kuò)大基層民主，讓基層群眾自治組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織等參與到基層多元治理體制當(dāng)中來，使城鎮(zhèn)化建設(shè)與基層治理體制確立一種結(jié)構(gòu)性的相互推進(jìn)關(guān)系。
四、結(jié)語
討論經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化制度改革的關(guān)系（而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的關(guān)系——這一直是城鎮(zhèn)化所討論的主題），基于三層含義：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化制度改革沒有實(shí)質(zhì)性的關(guān)系；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城鎮(zhèn)化制度改革的物質(zhì)基礎(chǔ)條件；三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展對城鎮(zhèn)化制度改革具有促進(jìn)和推動作用。
對中國城鎮(zhèn)化制度改革來說，首先要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，因?yàn)檫@是中國城鎮(zhèn)化的制度背景。從這個意義上講，城鎮(zhèn)化就是一場制度變革，包括社會保障體系改革、戶籍制度改革、土地制度改革、新型城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、社會組織體制改革，等等。反過來說，之所以要進(jìn)行城鄉(xiāng)體制體系方面的改革，一個主要原因就是原有的城鄉(xiāng)二元治理體制已經(jīng)嚴(yán)重束縛了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度改革具有相關(guān)關(guān)系但不具有實(shí)質(zhì)性關(guān)系。如上文所言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展既不是城鎮(zhèn)化制度改革的前提條件，也不是城鎮(zhèn)化制度改革的必要條件。兩地對城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)注點(diǎn)并沒有實(shí)質(zhì)性的變化，兩地在人口城鎮(zhèn)化和優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)兩項(xiàng)的顯著差別，可以從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平方面獲得部分解釋，即不發(fā)達(dá)地區(qū)更關(guān)注人口城鎮(zhèn)化，是與其工業(yè)化率比較低有關(guān)，而發(fā)達(dá)地區(qū)則對優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)更為關(guān)注，則與其人口城鎮(zhèn)化率和工業(yè)化率的平衡發(fā)展有關(guān)。除此之外，兩地的關(guān)注點(diǎn)無不在制度改革層面上。
但至今進(jìn)行的與城鎮(zhèn)化相關(guān)的制度改革無不是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增長為中心的城鎮(zhèn)化過程中的副產(chǎn)品。因此，發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)的制度改革存在著相同的局限性。第一，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化主導(dǎo)著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展方向。第二，城鎮(zhèn)化制度改革只是城鎮(zhèn)化建設(shè)的副產(chǎn)品，沒有納入城鄉(xiāng)一體化的系統(tǒng)政策設(shè)計(jì)當(dāng)中。第三，城鎮(zhèn)化制度改革的滯后，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。第四，因城鎮(zhèn)化建設(shè)與制度建設(shè)和社會建設(shè)脫節(jié)，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，城鄉(xiāng)分配不公、社會沖突和矛盾增多。第五，城鎮(zhèn)化過程中積累起來的體制性問題直指社會公平和社會正義，比如農(nóng)民工的權(quán)利不平等問題已經(jīng)成為一個社會政治問題。
城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，比如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，城鎮(zhèn)化水平也越高。但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展只是為城鎮(zhèn)化制度改革準(zhǔn)備了物質(zhì)基礎(chǔ)條件，比如，有雄厚的財(cái)力支持，發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化制度改革能夠在某些方面走在其他地區(qū)的前頭，在加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及教育、醫(yī)療、社會保障等方面的投入都會有所作為。雖然這些做法也只可能起到緩解城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中積累起來的體制性矛盾，但是這些做法并不是要把城鎮(zhèn)化制度改革放到國家政策和法律體系的層面來考量，這才是問題的要害之處。
問題的另一方面是，阻礙城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)化制度改革滯后，會拖住城鎮(zhèn)化建設(shè)的擴(kuò)張腳步。因?yàn)椋鞘畜w制排斥外來人口即社會身份群體與之共享平等權(quán)利，同時(shí)，鄉(xiāng)村成為被拋棄的“荒地”——農(nóng)村主體力量向城市盲目流動和集中，產(chǎn)權(quán)不明的土地制度使農(nóng)村失去規(guī)模經(jīng)營和技術(shù)進(jìn)步的動力，等等。結(jié)果，城市因體制制度的不開放而得不到進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村因現(xiàn)代化的制度瓶頸也得不到進(jìn)一步發(fā)展，這一切與城鎮(zhèn)化制度改革滯后直接相關(guān)。
對中國的城鎮(zhèn)化來說，不能指望經(jīng)濟(jì)發(fā)展會自動帶來城鎮(zhèn)化的大發(fā)展，因?yàn)橹袊某青l(xiāng)結(jié)構(gòu)受到一系列體制機(jī)制的制約，成為城鎮(zhèn)化的制度瓶頸，而且這些體制機(jī)制是建立在城鄉(xiāng)居民的權(quán)利和身份不平等之上。因此，必須把城鎮(zhèn)化建設(shè)重心放在以人為本的城鎮(zhèn)化即實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的分配公平與分配正義上。如果遷移、就業(yè)、教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面存在城鄉(xiāng)之間的巨大不平等，那么討論城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系就不是一個有意義的問題。真正的問題是先解決城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等問題，解決城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置問題，然后在資源平等分配的前提下再來討論城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系才有意義。
在今天，快速工業(yè)化和人口城鎮(zhèn)化及土地城鎮(zhèn)化所積淀下來的政治經(jīng)濟(jì)社會問題已經(jīng)日益嚴(yán)峻并指向體制，比如，城鄉(xiāng)分配差異越來越大、社會高度分化、社會抗議不斷、農(nóng)民工問題，等等。因此，緊迫的問題是，從制度改革上來解決城鄉(xiāng)居民的分配公平與分配正義問題。第一，徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。具體講，因經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)不同，在發(fā)達(dá)地區(qū)，主要問題是，在高工業(yè)化水平和高城鎮(zhèn)化率的基礎(chǔ)上，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的權(quán)利平等和公共服務(wù)均等化；在不發(fā)達(dá)地區(qū)，則首先必須把推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化與城鎮(zhèn)化放在戰(zhàn)略高度來考慮，避免不斷深入的城鎮(zhèn)化帶來更多的體制性問題和社會矛盾。第二，要把城鎮(zhèn)化建設(shè)重心從人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化上轉(zhuǎn)變到以人為本的城鎮(zhèn)化建設(shè)上來，涉及教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的制度改革。這方面的權(quán)利不平等是城鎮(zhèn)化發(fā)展必須面對和解決的問題。第三，制度改革是一個系統(tǒng)工程，必須改變把城鎮(zhèn)化只當(dāng)作一個單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，要把城鎮(zhèn)化制度改革放到政治經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略高度上。第四，避免城鎮(zhèn)化在城市造成新的二元結(jié)構(gòu)，即外來人口與本地戶籍人口的社會結(jié)構(gòu)固化現(xiàn)象。在蘇州，這樣的二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)事實(shí)上存在，比如在張家港、相城、昆山等地，外來人口與本地戶籍人口之間在制度上、文化和生活方式上的社會身份不斷地固化下來。第五，實(shí)現(xiàn)社會整合和社會正義。城市政府的公共投入主要惠及的是城市戶籍人口，而為城市發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)的外來人口（主體是農(nóng)民工群體）被制度性地排斥在外，這是當(dāng)今中國最大的制度性歧視和社會不公平。換言之，如果城鎮(zhèn)化不能使城市體制成為農(nóng)民工群體市民化的開放體制，那么中國城鎮(zhèn)化建設(shè)就不可能實(shí)現(xiàn)社會整合和社會正義。
注釋：
①《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》。
②資料來源：2015年中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所課題組對蘇州調(diào)研。
③2010年起，蘇州實(shí)施的改革試點(diǎn)做法，即鼓勵農(nóng)民將集體經(jīng)濟(jì)組織中的資產(chǎn)所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)宅基地及住房置換成股份合作社股權(quán)、城鎮(zhèn)社會保障和城鎮(zhèn)住房，換股、換保、換房進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)落戶。通過三置換進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)的農(nóng)戶，原則上安排在所在城鎮(zhèn)落戶。
④數(shù)據(jù)來源：2015年中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所課題組對蘇州城鎮(zhèn)化調(diào)研。
⑤數(shù)據(jù)來源：2015年中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所課題組對蘇州城鎮(zhèn)化調(diào)研。
參考文獻(xiàn)：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》
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