摘要：第二次世界大戰(zhàn)后的中國臺灣農(nóng)業(yè)發(fā)展大體經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)扶持工業(yè)與第一次農(nóng)地改革、農(nóng)業(yè)調(diào)整轉(zhuǎn)型與第二次農(nóng)地改革、精致永續(xù)農(nóng)業(yè)與第三次農(nóng)地改革三個時期。中國臺灣的農(nóng)業(yè)政策從早期的保供給、為工業(yè)發(fā)展提供資金積累等，逐步轉(zhuǎn)向發(fā)展精致農(nóng)業(yè)，開拓多功能性，提高農(nóng)民福利。農(nóng)地制度從堅守“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”轉(zhuǎn)向“農(nóng)地農(nóng)用”原則，變得管地不管人，從注重“公平”導(dǎo)向轉(zhuǎn)為更加追求“效率”導(dǎo)向。中國臺灣的經(jīng)驗教訓(xùn)告訴我們，可以根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)形勢變化而調(diào)整革新農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和農(nóng)地制度等。
過去六十多年時間里，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在中國臺灣地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演了舉足輕重的角色地位，尤其是在上世紀(jì)五六十年代，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為中國臺灣地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和社會穩(wěn)固奠定了扎實基礎(chǔ)，為工業(yè)起飛提供了原料供給、勞動力提供與資本原始累積。而中國臺灣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)之所以能取得成功，很大程度上在于臺灣當(dāng)局制定了合理的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，并在推動農(nóng)村土地制度階段性改革等方面出臺了一系列有針對性的政策舉措。在我們當(dāng)前全面深化農(nóng)村改革、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的背景下，關(guān)注文化同根同源、資源環(huán)境較為相似的中國臺灣地區(qū)，系統(tǒng)總結(jié)它的歷史變遷和經(jīng)驗教訓(xùn)，具有很大的價值意義。
一、農(nóng)業(yè)扶持工業(yè)階段與第一次農(nóng)地改革（50-60年代）
第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后中國臺灣百廢待興，國民黨敗逃到臺灣后，也需要穩(wěn)定的環(huán)境和充沛的物質(zhì)資源支持。在此環(huán)境下，促進(jìn)臺灣糧食產(chǎn)量增長、恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要性就突顯出來。但此時，臺灣農(nóng)地多數(shù)集中于少數(shù)地主手中，地主收取不合理的高額地租，嚴(yán)重影響了當(dāng)時臺灣當(dāng)局的施政目標(biāo)，造成了嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)問題。同時，我黨推行的土地改革成效也給國民黨帶來了極大的政治沖擊，進(jìn)行農(nóng)地制度改革也就成了臺灣當(dāng)局當(dāng)時的首要選擇。
（一）農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段
此階段，在美國人的幫助下，臺灣當(dāng)局采取了一系列穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展的政策措施，其中之一便是推動農(nóng)地制度改革。農(nóng)地制度改革的實施主要在1949-1953年之間實行，分為三個階段。第一階段實施“三七五減租”政策。1949年“臺灣省政府”發(fā)布了“臺灣省私有耕地租用辦法”，開始實施三七五減租；1951年“臺灣省政府”正式實施《“耕地三七五減租條例”》，并組織了耕地租佃委員會協(xié)助政策推行。第二階段實施“公地放領(lǐng)”政策。“臺灣省政府”于1951年開始實施《“臺灣省放領(lǐng)公有耕地扶植自耕農(nóng)實施辦法”》和《“臺灣省放領(lǐng)公地開墾荒地救濟(jì)失業(yè)辦法”》。將政府所擁有之公地出售給農(nóng)民，以耕地農(nóng)有制替代公有租佃制。第三階段實施“耕者有其田”政策。“臺灣省政府”于1953年1月公布《“實施耕者有其田條例”》及《“臺灣省實物土地債券發(fā)行條例”》，開始在兼顧地主生計的情形下采用和平漸進(jìn)的方式推動私有農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)移轉(zhuǎn)，使更多佃（雇）農(nóng)擁有自有耕地。到1953年底，通過三階段的農(nóng)地制度改革等措施，中國臺灣地區(qū)總共征收放領(lǐng)耕地13.9萬公頃，創(chuàng)設(shè)自耕農(nóng)戶19.5萬戶，自耕農(nóng)占農(nóng)戶進(jìn)一步增長到了改革后的67%左右[1]。這一政策既幫助了佃農(nóng)取得耕地，激發(fā)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)積極性，又使地主獲得了相當(dāng)比例的水泥、紙業(yè)、工礦、農(nóng)林四大公營事業(yè)的股票，促使他們中的很多人成為了資本家，更起到了恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)的良好作用。需要特別指出的是，為配合第一次農(nóng)地制度改革和恢復(fù)發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，1952年臺灣當(dāng)局頒布《“改進(jìn)臺灣省各級農(nóng)會暫行辦法”》，確立了此后農(nóng)會的基本功能屬性與制度框架。在暫行辦法指導(dǎo)下，臺灣農(nóng)會作為政府扶持下的農(nóng)民合作組織，積極配合臺灣當(dāng)局實施肥料換殼、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用推廣等政策的落實，幫助臺灣當(dāng)局維護(hù)并擴(kuò)散農(nóng)地制度改革成效[2]，成為臺灣當(dāng)局統(tǒng)治農(nóng)村地區(qū)不可或缺的基層單位。
（二）農(nóng)業(yè)培育工業(yè)階段
1953年起，臺灣當(dāng)局提出“以農(nóng)業(yè)培養(yǎng)工業(yè)、以工業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)”發(fā)展戰(zhàn)略，連續(xù)五次實施《四年經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃》。一方面，在美援的支持下積極改善島內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施，改進(jìn)各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)技術(shù)與設(shè)備；另一方面，通過進(jìn)口替代政策，加強(qiáng)關(guān)稅保護(hù)和進(jìn)口管制，發(fā)展勞動密集型輕工業(yè)并將其銷往農(nóng)村地區(qū)，拉動工商業(yè)發(fā)展。在此背景下，臺灣農(nóng)業(yè)主管部門通過道路、灌溉排水設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場等基礎(chǔ)設(shè)施場地建設(shè)，通過農(nóng)作物品種改良、作物病蟲害與畜禽疾病防治、化學(xué)肥料施用推廣等技術(shù)改良，通過農(nóng)業(yè)試驗研究與推廣體系建設(shè)，通過農(nóng)民組織改造、統(tǒng)一農(nóng)貸創(chuàng)設(shè)等一系列政策和技術(shù)革新，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[3]。與此同時，臺灣當(dāng)局通過持續(xù)實施“肥料換谷”、“田賦征收實物”及“隨賦收購稻谷辦法”，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余有效轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本，并通過出口稻米、甘蔗、香蕉、鳳梨、洋菇等優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)（加工）品賺取外匯，再用賺取的外匯購買了工業(yè)生產(chǎn)迫切需要的機(jī)器設(shè)備及原料等[1]。
由于政策措施得當(dāng)，中國臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在1953年左右就基本得到了恢復(fù)，達(dá)成了充分供應(yīng)糧食和穩(wěn)定物價等政策目標(biāo)。臺灣農(nóng)業(yè)更是在1953至1968年間迎來了發(fā)展黃金期，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值從102.9億元（新臺幣，下同）增長到了488.8億元；糧食產(chǎn)量也出現(xiàn)了長達(dá)16年的連續(xù)增長，年均增長率達(dá)到5.2%[4]。而在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培育下，中國臺灣的社會經(jīng)濟(jì)開始加速成長，工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長率年均超過10%，GDP增長率在60年代平均超過9％[5-6]。中國臺灣在60年代完成了從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向，1963年工業(yè)生產(chǎn)總值首次超過農(nóng)業(yè)，1968年制造業(yè)產(chǎn)值超過農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。
二、農(nóng)業(yè)調(diào)整轉(zhuǎn)型階段與第二次農(nóng)地改革（70-80年代）
隨著工業(yè)化發(fā)展和社會經(jīng)濟(jì)水平提升，中國臺灣農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的外部環(huán)境在20世紀(jì)60年代末出現(xiàn)明顯變化。當(dāng)時的非農(nóng)就業(yè)工資水平不斷提升，工農(nóng)階層收入差距逐漸拉大，吸引大量農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；與此同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的化肥、農(nóng)藥、勞動力等成本不斷提高，“肥料換谷”等措施又剝奪農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余，再加上水稻等農(nóng)產(chǎn)品價格優(yōu)勢不再、出口受阻，這使得小規(guī)模農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益在60年代后期出現(xiàn)下降，1969年中國臺灣的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值十余年來首次出現(xiàn)同比下降。臺灣當(dāng)局意識到了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)衰落問題的嚴(yán)重性，從1970年開始調(diào)整農(nóng)業(yè)政策、進(jìn)行第二次農(nóng)地制度改革，從以農(nóng)補(bǔ)工狀態(tài)轉(zhuǎn)為農(nóng)工并重。
（一）農(nóng)業(yè)工業(yè)并重階段
臺灣當(dāng)局于1970年公布《“現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)綱領(lǐng)”》，成為此階段農(nóng)業(yè)發(fā)展總綱領(lǐng)。1972年，臺灣當(dāng)局出臺《“加速農(nóng)村建設(shè)重要措施”》，將前述政策綱領(lǐng)具體化，內(nèi)容包括了廢除肥料換谷制度、取消田賦征實所附加的教育捐等農(nóng)民減負(fù)政策；改革農(nóng)產(chǎn)運銷制度、發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)區(qū)、推廣農(nóng)業(yè)綜合技術(shù)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營政策；改善農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生，設(shè)置農(nóng)村工業(yè)區(qū)等加快農(nóng)村建設(shè)措施[4]。1973年臺灣當(dāng)局又頒布《“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”》，將以“促進(jìn)農(nóng)地合理利用，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷，增進(jìn)農(nóng)民所得及福利，提高農(nóng)民生活水平”等政策目標(biāo)法律化，《“條例”》也成為了后續(xù)指導(dǎo)中國臺灣農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“總綱領(lǐng)”。該《“條例”》的一大特色是在農(nóng)地調(diào)整和規(guī)模經(jīng)營上做了規(guī)定，力圖以土地重劃或區(qū)段征收等方式，規(guī)劃辦理農(nóng)業(yè)用地開發(fā)利用。同時，《“條例”》鼓勵家庭農(nóng)場通過產(chǎn)銷班合作經(jīng)營，租賃耕地經(jīng)營和委托代耕經(jīng)營等方式擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，并給予其協(xié)助貸款或補(bǔ)助，由此開啟中國臺灣第二次農(nóng)地制度改革的序幕。此后，臺灣當(dāng)局又陸續(xù)實施設(shè)置糧食平準(zhǔn)基金，實施稻米保價收購制度、糧食問題改進(jìn)措施、加速農(nóng)村建設(shè)貸款基金等政策措施[7]，力圖快速推動農(nóng)村建設(shè)、改善農(nóng)民生活環(huán)境、提高農(nóng)民所得。這一階段，為促進(jìn)農(nóng)會組織更好發(fā)展，臺灣當(dāng)局于1974年廢止《“改進(jìn)臺灣省各級農(nóng)會暫行辦法”》，通過新版本的“農(nóng)會有關(guān)規(guī)定”，該版本規(guī)定的最大特色是賦予農(nóng)會辦理金融業(yè)務(wù)特殊權(quán)力，農(nóng)會更加鮮明地成為政府治理農(nóng)村的重要鄉(xiāng)村代理機(jī)構(gòu)。此外，新版本的“農(nóng)會有關(guān)規(guī)定”出臺后，臺灣當(dāng)局允許農(nóng)村地區(qū)自由設(shè)立各類農(nóng)業(yè)合作社（信用與保險合作社除外）。
（二）革新升級發(fā)展階段
1980年代是臺灣當(dāng)局進(jìn)行第二階段農(nóng)地改革的關(guān)鍵時期。《“第二階段農(nóng)地改革方案”》于1982年開始頒布實施，方案內(nèi)容包括了提供擴(kuò)大農(nóng)場生產(chǎn)規(guī)模所需要的購地貸款，推行共同、委托與合作經(jīng)營，加速辦理農(nóng)地重劃，以及強(qiáng)化農(nóng)業(yè)機(jī)械化等[8]。該方案的實施貫穿于80年代推行的整體農(nóng)業(yè)政策中。與此同時，《“農(nóng)地重劃條例”》、《“農(nóng)地重劃條例施行細(xì)則”》也分別于1980年和1982年正式頒布實施，臺灣當(dāng)局試圖通過強(qiáng)化農(nóng)地重劃促進(jìn)第二階段農(nóng)地改革。值得注意的是，當(dāng)時臺灣的稻米等傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品在社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境轉(zhuǎn)型、農(nóng)產(chǎn)品市場需求轉(zhuǎn)變和國際市場開放中日漸式微，臺灣當(dāng)局被迫進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整,于1984年開始實施《“稻米生產(chǎn)及稻田轉(zhuǎn)作六年計劃”》，1985年開始實施《“改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)與提高農(nóng)民所得方案”》，鼓勵園藝、畜牧、漁業(yè)、林業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，開始發(fā)展精致農(nóng)業(yè)；在農(nóng)業(yè)環(huán)保意識增強(qiáng)的情況下，中國臺灣的休閑、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展起步。
這一階段，中國臺灣地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)取得了相當(dāng)程度的發(fā)展，但耕地面積過小、農(nóng)業(yè)比較效益偏低等問題沒有得到有效解決，農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)獲得的收入總量和增速已跟不上全體百姓平均水平。同時，隨著工商業(yè)的迅猛發(fā)展，靠近城鎮(zhèn)的農(nóng)地價值不斷提升，勞動力價格也持續(xù)攀升，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會成本，青壯年勞力的從農(nóng)意愿繼續(xù)下降，越來越多農(nóng)戶選擇廢耕、甚至將之非農(nóng)化，各種土地投機(jī)性交易不斷涌現(xiàn)；島外低廉農(nóng)產(chǎn)品輸入量的不斷增加也沖擊著農(nóng)產(chǎn)品市場價格的提升空間。此外，“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”政策也限制了資本、技術(shù)等要素在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的持續(xù)性投入。中國臺灣農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP總值比重從1970年的15.5%下降到了1991年的3.7%，農(nóng)民家庭總收入中農(nóng)業(yè)收入占比從1981年的26.4%下降到了1991年的21.4%。
三、精致永續(xù)農(nóng)業(yè)階段與第三次農(nóng)地改革（90年代-）
20世紀(jì)90年代以來，中國臺灣的農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)多功能性加速凸顯，臺灣當(dāng)局試圖進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化、企業(yè)化經(jīng)營，推動精致、永續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展。在此背景下，第三次農(nóng)地改革開始推出。
（一）“三生”農(nóng)業(yè)發(fā)展階段
1992年起，臺灣當(dāng)局開始實施《“農(nóng)業(yè)綜合調(diào)整方案”》，提出建設(shè)“富麗農(nóng)村”，以追求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)化、農(nóng)民生活現(xiàn)代化和農(nóng)村生態(tài)自然化為目標(biāo)[7]，試圖進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民福利和改善農(nóng)村生活環(huán)境。中國臺灣農(nóng)業(yè)開始邁向“三生（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）”階段，多功能性開始凸顯。在此過程中，臺灣當(dāng)局于1992年陸續(xù)頒布《“休閑農(nóng)業(yè)區(qū)設(shè)置管理辦法”》等新的農(nóng)業(yè)方面的有關(guān)規(guī)定。為調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)地利用效率，臺灣當(dāng)局開始放寬“農(nóng)地農(nóng)有”管制，1993年正式廢除《“實施耕者有其田條例”》，走出了第三次農(nóng)地制度改革的第一步，1995年開始實施《“農(nóng)地釋出方案”》，以進(jìn)一步促進(jìn)土地資源合理分配與有效利用[9]。在此后出臺的《“跨世紀(jì)農(nóng)業(yè)建設(shè)方案”》中，第三次農(nóng)地變革思路得到了延續(xù)。臺灣當(dāng)局還進(jìn)一步通過頒布《“老年農(nóng)民福利津貼暫行條例”》、修訂《“非都市土地使用管制規(guī)則”》等配套性措施促進(jìn)此階段農(nóng)地政策目標(biāo)的實現(xiàn)。這一階段，臺灣當(dāng)局進(jìn)一步推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織調(diào)整革新，這其中最為典型的是1992年出臺《“農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷經(jīng)營組織整合實施要點”》，1993年修正《“要點”》，將各種組織班隊統(tǒng)稱為“農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷班”，農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷班由此獲得快速發(fā)展。而隨著社會政治環(huán)境的變化，農(nóng)會組織從此階段開始面臨轉(zhuǎn)型壓力。總體而言，在“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)求質(zhì)不求量”和“農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)零增長”的理念推動下，20世紀(jì)90年代的中國臺灣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長乏力，整體上處于艱難轉(zhuǎn)型中。
（二）放寬農(nóng)地農(nóng)有階段：2000-2007
民進(jìn)黨上臺后，臺灣當(dāng)局為調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展方向、應(yīng)對進(jìn)入WTO挑戰(zhàn)，于2001年制定《“邁進(jìn)二十一世紀(jì)農(nóng)業(yè)新方案（2001-2004）”》，力圖促進(jìn)農(nóng)業(yè)升級，創(chuàng)造多元化功能，邁向永續(xù)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。2006年，臺灣當(dāng)局又推出《“新農(nóng)業(yè)運動—臺灣農(nóng)業(yè)亮起來”》，以建構(gòu)創(chuàng)力的農(nóng)業(yè)，培育活力的農(nóng)民，營造魅力的農(nóng)村為目標(biāo)，力圖使臺灣農(nóng)業(yè)更有活力與競爭力。此階段，臺灣當(dāng)局頒布了所謂《“農(nóng)業(yè)金融法”》、《“農(nóng)業(yè)科技園區(qū)設(shè)置管理條例”》，成立了農(nóng)業(yè)金庫，出臺了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及驗證管理等方面的一系列涉農(nóng)規(guī)定，農(nóng)地政策也隨之經(jīng)歷了重大變革。其中，臺灣當(dāng)局在2000年修訂的《“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”》中，將農(nóng)地政策由“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”調(diào)整為“放寬農(nóng)地農(nóng)有，落實農(nóng)地農(nóng)用”政策，所有自然人都可以購買農(nóng)地，并設(shè)置了1500億元的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金。2000年以后，臺灣當(dāng)局又先后發(fā)布施行《“農(nóng)業(yè)用地興建農(nóng)舍辦法”》和《“集村興建農(nóng)舍獎勵及協(xié)助辦法”》，核定所謂《“農(nóng)地釋出原則與作法”》取代原“農(nóng)地釋出方案”。2007年，臺灣當(dāng)局又進(jìn)一步推動成立農(nóng)地銀行，建立農(nóng)地流通平臺[10]。值得警惕的是，這一階段農(nóng)戶戶均耕地面積仍呈下降趨勢，農(nóng)業(yè)復(fù)種指數(shù)跌破100的關(guān)鍵臨界點，臺灣當(dāng)局農(nóng)地規(guī)模化和生產(chǎn)專業(yè)化的政策努力沒有有效實現(xiàn)。
（三）“小地主大佃農(nóng)”階段：2008-
在國民黨重新掌權(quán)的八年內(nèi)，先是在2008至2011年秉持“健康、效率、永續(xù)經(jīng)營之全民農(nóng)業(yè)”的方針，力圖建立永續(xù)發(fā)展的責(zé)任農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)由下而上的“農(nóng)村再生”，推動關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的“全球布局”，發(fā)展健康卓越的精致農(nóng)業(yè)，致力生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)改善的“小地主大佃農(nóng)”等；在2012至2016年延續(xù)了“健康、效率、永續(xù)經(jīng)營”的核心思路，依循“黃金十年—樂活農(nóng)業(yè)”的主軸，力圖“提升產(chǎn)業(yè)競爭力，引領(lǐng)臺灣農(nóng)業(yè)國際化；調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，整合資源加值發(fā)展；確保糧食安全，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品安全；活化農(nóng)業(yè)資源利用，確保永續(xù)發(fā)展”。這其中，以“小地主大佃農(nóng)”計劃為核心的第三次農(nóng)地改革策略具有非常重要的意義。
臺灣當(dāng)局從2009年開始正式實施“小地主大佃農(nóng)”計劃，力圖保護(hù)和合理利用農(nóng)地資源，促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模化、集團(tuán)化、效率化發(fā)展，以及改善農(nóng)業(yè)人力素質(zhì)。為更好促進(jìn)“小地主大佃農(nóng)”政策的有效落實，臺灣當(dāng)局建立了老農(nóng)退休機(jī)制。鼓勵老農(nóng)、不在地主及無意愿耕作之農(nóng)民將耕地長期出租給專業(yè)農(nóng)民或農(nóng)民團(tuán)體（企業(yè)），推動企業(yè)化經(jīng)營。農(nóng)地租金實行農(nóng)會幫助一次付租給地主，承租者分年償還給農(nóng)會的方式，政府則補(bǔ)貼利息費用，并支付老農(nóng)退休津貼、老農(nóng)還能享受農(nóng)地租金及利息收入等。而且，自2013年起老農(nóng)津貼實行“排富”新政、申領(lǐng)老農(nóng)津貼的農(nóng)保年資從0.5年提高為15年，提高老農(nóng)津貼政策精準(zhǔn)度。延續(xù)和強(qiáng)化了農(nóng)地銀行制度。農(nóng)地銀行主要起農(nóng)地租賃平臺、中介與信息服務(wù)作用，并發(fā)揮租賃補(bǔ)貼、產(chǎn)銷輔導(dǎo)及農(nóng)民福利等方面的價值。建立了農(nóng)地分級、分區(qū)管理及變更反饋機(jī)制。釋出都市邊緣不再適宜農(nóng)用之地，使農(nóng)地資源的利用變得更合理，同時集中資源支持有資源環(huán)境條件更優(yōu)越的專業(yè)化生產(chǎn)區(qū)[11]。此外，根據(jù)新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，臺灣當(dāng)局還試圖調(diào)整耕作制度，推動連續(xù)休耕地活化，以生產(chǎn)獎勵取代休耕補(bǔ)助，鼓勵連續(xù)休耕田地復(fù)耕，輔導(dǎo)連續(xù)休耕農(nóng)地種植雜糧、牧草等，實現(xiàn)休耕農(nóng)地活化后的多元利用。這一階段，隨著農(nóng)產(chǎn)品深加工和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)的興起，越來越多的農(nóng)業(yè)公司開始涌現(xiàn)，這些企業(yè)成長為中國臺灣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域不可忽視的組織力量。
從1992年至今，中國臺灣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在整體上加速轉(zhuǎn)型升級,人、地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加速調(diào)整，農(nóng)業(yè)新價值鏈開始重構(gòu)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模與效益逐步擴(kuò)大。第三次農(nóng)地改革政策，尤其是“小地主大佃農(nóng)”計劃取得了一定成效。從2010年到2014年，大佃農(nóng)人數(shù)從703人增長到1670人，大佃農(nóng)總經(jīng)營面積從5649公頃增長到了15070公頃。到2014年底，大佃農(nóng)平均經(jīng)營規(guī)模達(dá)到9.0公頃，約為臺灣農(nóng)戶平均經(jīng)營面積的8.2倍。中國臺灣的健康卓越樂活農(nóng)業(yè)成效明顯，2014年獲得吉園圃認(rèn)證農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值115.7億元，有機(jī)認(rèn)證農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值36.4億元，獲得產(chǎn)銷履歷的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值59.9億元；2014年休閑農(nóng)業(yè)游客數(shù)2300萬人次，年產(chǎn)值102億元，農(nóng)業(yè)生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值86億元。從1990年至2014年，臺灣的專業(yè)化農(nóng)戶占總農(nóng)戶的比重從13.2%回升到了31.4%，每戶農(nóng)家所得達(dá)到102.3萬元，歷史上首次突破百萬元大關(guān)。
四、經(jīng)驗啟示
中國臺灣農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗，可以帶給我們不少有益的經(jīng)驗啟示。
（一）農(nóng)業(yè)政策應(yīng)該隨著社會經(jīng)濟(jì)形勢的變化而革新
過去60多年里，中國臺灣地區(qū)的農(nóng)業(yè)政策從早期的全力保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量供給，為工業(yè)發(fā)展提供資金原始積累和保障農(nóng)民就業(yè)，逐步轉(zhuǎn)向發(fā)展精致農(nóng)業(yè)，開拓生態(tài)生活等多功能性，增加農(nóng)民所得、提高農(nóng)民福利，改善農(nóng)村生活環(huán)境等的事實，啟示我們整體的農(nóng)業(yè)政策安排應(yīng)該根據(jù)社會發(fā)展新形勢、經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)而不斷革新。應(yīng)考慮用發(fā)展新的理念破解“三農(nóng)”難題，加大改革創(chuàng)新力度，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享現(xiàn)代化成果。
（二）農(nóng)地政策可以隨著社會政治環(huán)境的變化而調(diào)整
過去60多年里，中國臺灣地區(qū)的臺灣農(nóng)地制度，從堅守“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”轉(zhuǎn)向“農(nóng)地農(nóng)用”原則，變得管地不管人，已從注重“公平”導(dǎo)向轉(zhuǎn)為更加追求“效率”導(dǎo)向，農(nóng)地正在逐步剝離附著在身上的特殊生產(chǎn)要素屬性，啟示我們農(nóng)村承包地可以考慮根據(jù)新的社會政治環(huán)境不斷調(diào)整。應(yīng)考慮根據(jù)中辦國辦《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》精神，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)；依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換承包地塊實現(xiàn)土地連片生產(chǎn)；鼓勵發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。
（三）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織政策需要隨著市場環(huán)境的變化而轉(zhuǎn)型
過去60多年里，中國臺灣地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織，從構(gòu)建以綜合性農(nóng)會組織為核心的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織體系，逐步轉(zhuǎn)向改變農(nóng)會絕對壟斷地位、更加重視和支持農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷班發(fā)展，多元農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織為臺灣農(nóng)業(yè)的精致化、科技化、企業(yè)化、休閑化發(fā)展提供了關(guān)鍵支撐，啟示我們應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，并更好發(fā)揮政府在政策引導(dǎo)、宏觀調(diào)控、支持保護(hù)、公共服務(wù)等方面作用。應(yīng)考慮健全有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成長的政策體系，著力引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展，支持合作社拓展農(nóng)產(chǎn)品加工流通等業(yè)務(wù)，積極扶持農(nóng)民發(fā)展休閑旅游業(yè)合作社，全面構(gòu)建起以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《世界農(nóng)業(yè)》 2017 年第3期
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