摘要：第二次世界大戰后的中國臺灣農業發展大體經歷了農業扶持工業與第一次農地改革、農業調整轉型與第二次農地改革、精致永續農業與第三次農地改革三個時期。中國臺灣的農業政策從早期的保供給、為工業發展提供資金積累等，逐步轉向發展精致農業，開拓多功能性，提高農民福利。農地制度從堅守“農地農有農用”轉向“農地農用”原則，變得管地不管人，從注重“公平”導向轉為更加追求“效率”導向。中國臺灣的經驗教訓告訴我們，可以根據社會經濟形勢變化而調整革新農業發展戰略和農地制度等。
過去六十多年時間里，農業產業在中國臺灣地區社會經濟發展過程中扮演了舉足輕重的角色地位，尤其是在上世紀五六十年代，農業產業為中國臺灣地區社會經濟恢復和社會穩固奠定了扎實基礎，為工業起飛提供了原料供給、勞動力提供與資本原始累積。而中國臺灣農業產業之所以能取得成功，很大程度上在于臺灣當局制定了合理的農業發展戰略，并在推動農村土地制度階段性改革等方面出臺了一系列有針對性的政策舉措。在我們當前全面深化農村改革、加快推進農業現代化的背景下，關注文化同根同源、資源環境較為相似的中國臺灣地區，系統總結它的歷史變遷和經驗教訓，具有很大的價值意義。
一、農業扶持工業階段與第一次農地改革（50-60年代）
第二次世界大戰結束后中國臺灣百廢待興，國民黨敗逃到臺灣后，也需要穩定的環境和充沛的物質資源支持。在此環境下，促進臺灣糧食產量增長、恢復和發展農業農村經濟的重要性就突顯出來。但此時，臺灣農地多數集中于少數地主手中，地主收取不合理的高額地租，嚴重影響了當時臺灣當局的施政目標，造成了嚴重的社會經濟問題。同時，我黨推行的土地改革成效也給國民黨帶來了極大的政治沖擊，進行農地制度改革也就成了臺灣當局當時的首要選擇。
（一）農業經濟恢復階段
此階段，在美國人的幫助下，臺灣當局采取了一系列穩定社會經濟環境、促進農業農村經濟恢復與發展的政策措施，其中之一便是推動農地制度改革。農地制度改革的實施主要在1949-1953年之間實行，分為三個階段。第一階段實施“三七五減租”政策。1949年“臺灣省政府”發布了“臺灣省私有耕地租用辦法”，開始實施三七五減租；1951年“臺灣省政府”正式實施《“耕地三七五減租條例”》，并組織了耕地租佃委員會協助政策推行。第二階段實施“公地放領”政策?！芭_灣省政府”于1951年開始實施《“臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法”》和《“臺灣省放領公地開墾荒地救濟失業辦法”》。將政府所擁有之公地出售給農民，以耕地農有制替代公有租佃制。第三階段實施“耕者有其田”政策。“臺灣省政府”于1953年1月公布《“實施耕者有其田條例”》及《“臺灣省實物土地債券發行條例”》，開始在兼顧地主生計的情形下采用和平漸進的方式推動私有農地的產權移轉，使更多佃（雇）農擁有自有耕地。到1953年底，通過三階段的農地制度改革等措施，中國臺灣地區總共征收放領耕地13.9萬公頃，創設自耕農戶19.5萬戶，自耕農占農戶進一步增長到了改革后的67%左右[1]。這一政策既幫助了佃農取得耕地，激發農民發展生產積極性，又使地主獲得了相當比例的水泥、紙業、工礦、農林四大公營事業的股票，促使他們中的很多人成為了資本家，更起到了恢復農業生產、穩定社會經濟的良好作用。需要特別指出的是，為配合第一次農地制度改革和恢復發展農業農村經濟，1952年臺灣當局頒布《“改進臺灣省各級農會暫行辦法”》，確立了此后農會的基本功能屬性與制度框架。在暫行辦法指導下，臺灣農會作為政府扶持下的農民合作組織，積極配合臺灣當局實施肥料換殼、促進農業生產技術應用推廣等政策的落實，幫助臺灣當局維護并擴散農地制度改革成效[2]，成為臺灣當局統治農村地區不可或缺的基層單位。
（二）農業培育工業階段
1953年起，臺灣當局提出“以農業培養工業、以工業發展農業”發展戰略，連續五次實施《四年經濟建設計劃》。一方面，在美援的支持下積極改善島內基礎設施，改進各產業領域的生產技術與設備；另一方面，通過進口替代政策，加強關稅保護和進口管制，發展勞動密集型輕工業并將其銷往農村地區，拉動工商業發展。在此背景下，臺灣農業主管部門通過道路、灌溉排水設施、農產品批發市場等基礎設施場地建設，通過農作物品種改良、作物病蟲害與畜禽疾病防治、化學肥料施用推廣等技術改良，通過農業試驗研究與推廣體系建設，通過農民組織改造、統一農貸創設等一系列政策和技術革新，有效促進了農業經濟發展[3]。與此同時，臺灣當局通過持續實施“肥料換谷”、“田賦征收實物”及“隨賦收購稻谷辦法”，使農業生產剩余有效轉化為工業資本，并通過出口稻米、甘蔗、香蕉、鳳梨、洋菇等優勢農產（加工）品賺取外匯，再用賺取的外匯購買了工業生產迫切需要的機器設備及原料等[1]。
由于政策措施得當，中國臺灣地區農業農村經濟在1953年左右就基本得到了恢復，達成了充分供應糧食和穩定物價等政策目標。臺灣農業更是在1953至1968年間迎來了發展黃金期，農業產值從102.9億元（新臺幣，下同）增長到了488.8億元；糧食產量也出現了長達16年的連續增長，年均增長率達到5.2%[4]。而在農業產業培育下，中國臺灣的社會經濟開始加速成長，工業經濟增長率年均超過10%，GDP增長率在60年代平均超過9％[5-6]。中國臺灣在60年代完成了從農業經濟主導向工業經濟主導的結構轉向，1963年工業生產總值首次超過農業，1968年制造業產值超過農業產值。
二、農業調整轉型階段與第二次農地改革（70-80年代）
隨著工業化發展和社會經濟水平提升，中國臺灣農業農村經濟的外部環境在20世紀60年代末出現明顯變化。當時的非農就業工資水平不斷提升，工農階層收入差距逐漸拉大，吸引大量農業勞動力轉向非農產業；與此同時，農業生產所需的化肥、農藥、勞動力等成本不斷提高，“肥料換谷”等措施又剝奪農民的農業生產剩余，再加上水稻等農產品價格優勢不再、出口受阻，這使得小規模農戶農業生產的比較效益在60年代后期出現下降，1969年中國臺灣的農業產值十余年來首次出現同比下降。臺灣當局意識到了農業農村經濟衰落問題的嚴重性，從1970年開始調整農業政策、進行第二次農地制度改革，從以農補工狀態轉為農工并重。
（一）農業工業并重階段
臺灣當局于1970年公布《“現階段農村經濟建設綱領”》，成為此階段農業發展總綱領。1972年，臺灣當局出臺《“加速農村建設重要措施”》，將前述政策綱領具體化，內容包括了廢除肥料換谷制度、取消田賦征實所附加的教育捐等農民減負政策；改革農產運銷制度、發展農業專業區、推廣農業綜合技術、推進農業機械化等農業生產經營政策；改善農村環境衛生，設置農村工業區等加快農村建設措施[4]。1973年臺灣當局又頒布《“農業發展條例”》，將以“促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水平”等政策目標法律化，《“條例”》也成為了后續指導中國臺灣農業農村經濟發展的“總綱領”。該《“條例”》的一大特色是在農地調整和規模經營上做了規定，力圖以土地重劃或區段征收等方式，規劃辦理農業用地開發利用。同時，《“條例”》鼓勵家庭農場通過產銷班合作經營，租賃耕地經營和委托代耕經營等方式擴大經營規模，并給予其協助貸款或補助，由此開啟中國臺灣第二次農地制度改革的序幕。此后，臺灣當局又陸續實施設置糧食平準基金，實施稻米保價收購制度、糧食問題改進措施、加速農村建設貸款基金等政策措施[7]，力圖快速推動農村建設、改善農民生活環境、提高農民所得。這一階段，為促進農會組織更好發展，臺灣當局于1974年廢止《“改進臺灣省各級農會暫行辦法”》，通過新版本的“農會有關規定”，該版本規定的最大特色是賦予農會辦理金融業務特殊權力，農會更加鮮明地成為政府治理農村的重要鄉村代理機構。此外，新版本的“農會有關規定”出臺后，臺灣當局允許農村地區自由設立各類農業合作社（信用與保險合作社除外）。
（二）革新升級發展階段
1980年代是臺灣當局進行第二階段農地改革的關鍵時期。《“第二階段農地改革方案”》于1982年開始頒布實施，方案內容包括了提供擴大農場生產規模所需要的購地貸款，推行共同、委托與合作經營，加速辦理農地重劃，以及強化農業機械化等[8]。該方案的實施貫穿于80年代推行的整體農業政策中。與此同時，《“農地重劃條例”》、《“農地重劃條例施行細則”》也分別于1980年和1982年正式頒布實施，臺灣當局試圖通過強化農地重劃促進第二階段農地改革。值得注意的是，當時臺灣的稻米等傳統農產品在社會經濟環境轉型、農產品市場需求轉變和國際市場開放中日漸式微，臺灣當局被迫進行農產品結構調整,于1984年開始實施《“稻米生產及稻田轉作六年計劃”》，1985年開始實施《“改善農業結構與提高農民所得方案”》，鼓勵園藝、畜牧、漁業、林業等產業發展，開始發展精致農業；在農業環保意識增強的情況下，中國臺灣的休閑、生態農業發展起步。
這一階段，中國臺灣地區的農業經濟取得了相當程度的發展，但耕地面積過小、農業比較效益偏低等問題沒有得到有效解決，農民依靠農業獲得的收入總量和增速已跟不上全體百姓平均水平。同時，隨著工商業的迅猛發展，靠近城鎮的農地價值不斷提升，勞動力價格也持續攀升，增加了農業生產的機會成本，青壯年勞力的從農意愿繼續下降，越來越多農戶選擇廢耕、甚至將之非農化，各種土地投機性交易不斷涌現；島外低廉農產品輸入量的不斷增加也沖擊著農產品市場價格的提升空間。此外，“農地農有農用”政策也限制了資本、技術等要素在農業領域的持續性投入。中國臺灣農業產值占GDP總值比重從1970年的15.5%下降到了1991年的3.7%，農民家庭總收入中農業收入占比從1981年的26.4%下降到了1991年的21.4%。
三、精致永續農業階段與第三次農地改革（90年代-）
20世紀90年代以來，中國臺灣的農業發展進一步轉型，農業多功能性加速凸顯，臺灣當局試圖進一步推進農業專業化、企業化經營，推動精致、永續農業發展。在此背景下，第三次農地改革開始推出。
（一）“三生”農業發展階段
1992年起，臺灣當局開始實施《“農業綜合調整方案”》，提出建設“富麗農村”，以追求農業生產企業化、農民生活現代化和農村生態自然化為目標[7]，試圖進一步調整農業生產結構，提高農民福利和改善農村生活環境。中國臺灣農業開始邁向“三生（生產、生活、生態）”階段，多功能性開始凸顯。在此過程中，臺灣當局于1992年陸續頒布《“休閑農業區設置管理辦法”》等新的農業方面的有關規定。為調整農業生產結構、提高農地利用效率，臺灣當局開始放寬“農地農有”管制，1993年正式廢除《“實施耕者有其田條例”》，走出了第三次農地制度改革的第一步，1995年開始實施《“農地釋出方案”》，以進一步促進土地資源合理分配與有效利用[9]。在此后出臺的《“跨世紀農業建設方案”》中，第三次農地變革思路得到了延續。臺灣當局還進一步通過頒布《“老年農民福利津貼暫行條例”》、修訂《“非都市土地使用管制規則”》等配套性措施促進此階段農地政策目標的實現。這一階段，臺灣當局進一步推動農業產業組織調整革新，這其中最為典型的是1992年出臺《“農業產銷經營組織整合實施要點”》，1993年修正《“要點”》，將各種組織班隊統稱為“農業產銷班”，農業產銷班由此獲得快速發展。而隨著社會政治環境的變化，農會組織從此階段開始面臨轉型壓力?？傮w而言，在“農業生產求質不求量”和“農業經濟零增長”的理念推動下，20世紀90年代的中國臺灣農業經濟增長乏力，整體上處于艱難轉型中。
（二）放寬農地農有階段：2000-2007
民進黨上臺后，臺灣當局為調整農業發展方向、應對進入WTO挑戰，于2001年制定《“邁進二十一世紀農業新方案（2001-2004）”》，力圖促進農業升級，創造多元化功能，邁向永續發展綠色產業。2006年，臺灣當局又推出《“新農業運動—臺灣農業亮起來”》，以建構創力的農業，培育活力的農民，營造魅力的農村為目標，力圖使臺灣農業更有活力與競爭力。此階段，臺灣當局頒布了所謂《“農業金融法”》、《“農業科技園區設置管理條例”》，成立了農業金庫，出臺了農產品生產及驗證管理等方面的一系列涉農規定，農地政策也隨之經歷了重大變革。其中，臺灣當局在2000年修訂的《“農業發展條例”》中，將農地政策由“農地農有農用”調整為“放寬農地農有，落實農地農用”政策，所有自然人都可以購買農地，并設置了1500億元的農業發展基金。2000年以后，臺灣當局又先后發布施行《“農業用地興建農舍辦法”》和《“集村興建農舍獎勵及協助辦法”》，核定所謂《“農地釋出原則與作法”》取代原“農地釋出方案”。2007年，臺灣當局又進一步推動成立農地銀行，建立農地流通平臺[10]。值得警惕的是，這一階段農戶戶均耕地面積仍呈下降趨勢，農業復種指數跌破100的關鍵臨界點，臺灣當局農地規模化和生產專業化的政策努力沒有有效實現。
（三）“小地主大佃農”階段：2008-
在國民黨重新掌權的八年內，先是在2008至2011年秉持“健康、效率、永續經營之全民農業”的方針，力圖建立永續發展的責任農業，實現由下而上的“農村再生”，推動關鍵產業的“全球布局”，發展健康卓越的精致農業，致力生產經營結構改善的“小地主大佃農”等；在2012至2016年延續了“健康、效率、永續經營”的核心思路，依循“黃金十年—樂活農業”的主軸，力圖“提升產業競爭力，引領臺灣農業國際化；調整農業結構，整合資源加值發展；確保糧食安全，加強農產品安全；活化農業資源利用，確保永續發展”。這其中，以“小地主大佃農”計劃為核心的第三次農地改革策略具有非常重要的意義。
臺灣當局從2009年開始正式實施“小地主大佃農”計劃，力圖保護和合理利用農地資源，促進農地經營規?；⒓瘓F化、效率化發展，以及改善農業人力素質。為更好促進“小地主大佃農”政策的有效落實，臺灣當局建立了老農退休機制。鼓勵老農、不在地主及無意愿耕作之農民將耕地長期出租給專業農民或農民團體（企業），推動企業化經營。農地租金實行農會幫助一次付租給地主，承租者分年償還給農會的方式，政府則補貼利息費用，并支付老農退休津貼、老農還能享受農地租金及利息收入等。而且，自2013年起老農津貼實行“排富”新政、申領老農津貼的農保年資從0.5年提高為15年，提高老農津貼政策精準度。延續和強化了農地銀行制度。農地銀行主要起農地租賃平臺、中介與信息服務作用，并發揮租賃補貼、產銷輔導及農民福利等方面的價值。建立了農地分級、分區管理及變更反饋機制。釋出都市邊緣不再適宜農用之地，使農地資源的利用變得更合理，同時集中資源支持有資源環境條件更優越的專業化生產區[11]。此外，根據新的農業生產環境，臺灣當局還試圖調整耕作制度，推動連續休耕地活化，以生產獎勵取代休耕補助，鼓勵連續休耕田地復耕，輔導連續休耕農地種植雜糧、牧草等，實現休耕農地活化后的多元利用。這一階段，隨著農產品深加工和生物技術產業的興起，越來越多的農業公司開始涌現，這些企業成長為中國臺灣農業產業領域不可忽視的組織力量。
從1992年至今，中國臺灣農業經濟在整體上加速轉型升級,人、地、產業結構加速調整，農業新價值鏈開始重構，農業經營規模與效益逐步擴大。第三次農地改革政策，尤其是“小地主大佃農”計劃取得了一定成效。從2010年到2014年，大佃農人數從703人增長到1670人，大佃農總經營面積從5649公頃增長到了15070公頃。到2014年底，大佃農平均經營規模達到9.0公頃，約為臺灣農戶平均經營面積的8.2倍。中國臺灣的健康卓越樂活農業成效明顯，2014年獲得吉園圃認證農產品產值115.7億元，有機認證農產品產值36.4億元，獲得產銷履歷的農產品產值59.9億元；2014年休閑農業游客數2300萬人次，年產值102億元，農業生物技術產業產值86億元。從1990年至2014年，臺灣的專業化農戶占總農戶的比重從13.2%回升到了31.4%，每戶農家所得達到102.3萬元，歷史上首次突破百萬元大關。
四、經驗啟示
中國臺灣農村土地和農業經濟發展經驗，可以帶給我們不少有益的經驗啟示。
（一）農業政策應該隨著社會經濟形勢的變化而革新
過去60多年里，中國臺灣地區的農業政策從早期的全力保障糧食等重要農產品數量供給，為工業發展提供資金原始積累和保障農民就業，逐步轉向發展精致農業，開拓生態生活等多功能性，增加農民所得、提高農民福利，改善農村生活環境等的事實，啟示我們整體的農業政策安排應該根據社會發展新形勢、經濟發展新常態而不斷革新。應考慮用發展新的理念破解“三農”難題，加大改革創新力度，加快轉變農業發展方式，推進農業供給側結構性改革，讓廣大農民平等參與現代化進程、共享現代化成果。
（二）農地政策可以隨著社會政治環境的變化而調整
過去60多年里，中國臺灣地區的臺灣農地制度，從堅守“農地農有農用”轉向“農地農用”原則，變得管地不管人，已從注重“公平”導向轉為更加追求“效率”導向，農地正在逐步剝離附著在身上的特殊生產要素屬性，啟示我們農村承包地可以考慮根據新的社會政治環境不斷調整。應考慮根據中辦國辦《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》精神，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權；依法推進土地經營權有序流轉，鼓勵和引導農戶自愿互換承包地塊實現土地連片生產；鼓勵發展多種形式適度規模經營。
（三）農業產業組織政策需要隨著市場環境的變化而轉型
過去60多年里，中國臺灣地區的農業產業組織，從構建以綜合性農會組織為核心的農業產業組織體系，逐步轉向改變農會絕對壟斷地位、更加重視和支持農業合作社和農業產銷班發展，多元農業產業組織為臺灣農業的精致化、科技化、企業化、休閑化發展提供了關鍵支撐，啟示我們應充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，并更好發揮政府在政策引導、宏觀調控、支持保護、公共服務等方面作用。應考慮健全有利于新型農業經營主體成長的政策體系，著力引導和促進農民合作社規范發展，支持合作社拓展農產品加工流通等業務，積極扶持農民發展休閑旅游業合作社，全面構建起以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的現代農業經營體系。
中國鄉村發現網轉自：《世界農業》 2017 年第3期
(掃一掃，更多精彩內容！)
