本文以國內啟動較早且運行平穩的兩個試點，即，處于西北內陸經濟欠發達的寧夏自治區同心縣以及東部沿海發達地區的福建省明溪縣兩地的探索為例，在對兩地農地抵押貸款的實施規程、運行模式分別進行機制性分析的基礎上，從農地抵押登記辦法、抵押業務組織保障、抵押物處置方式、風險防范機制等方面對兩地試點進行了多視角比較，以期厘清兩地在推進過程中探索形成的共同經驗，為各地進一步推廣農地抵押貸款試點以及政策性完善提供有益借鑒和參考。
一、福建明溪與寧夏同心試行農地抵押貸款的主要做法
（一）福建明溪縣“農戶+政府部門+金融機構”模式下農地抵押貸款的運營規程
明溪的探索始于2006年，經過多年探索，已形成一套較為完善農地抵押貸款的規程。其最大特點是政府部門的引導和介入。首先，農地抵押貸款的發起，最早是在勞動力大量轉出以及土地撂荒嚴重的雙重背景下，由當地農業部門出面推進的，旨在穩定農業生產，緩解土地撂荒。其次，農業部門以抵押擔保登記單位的身份作為參與性主體介入其中。因此，明溪縣這種做法也稱為“農戶+政府部門+金融機構”模式。
“農戶+政府部門+金融機構”模式下，明溪縣農地抵押貸款的實施規程主要包括“抵押申請登記-貸款申請-貸款調查-貸款審批放款”幾個環節：第一步首先由貸款人在鄉（鎮）、村農業服務中心辦理農地經營權抵押申請。第二個環節是貸款人向金融機構提出貸款申請。第三步是金融機構對申請人進行調查，對土地經營權抵押價值進行認定。第四步，金融機構與貸款申請人簽訂抵押合同并到縣農業局辦理抵押登記。最后一個環節是金融機構審批并放款。農村信用社與貸款申請人簽訂正式的抵押借款合同，按照“不高于農地經營權質押價值70%”的原則向貸款申請人發放貸款。
（二）寧夏同心縣“農戶+合作社+金融機構”模式下農地抵押貸款的運營規程
同心縣的探索始于2003年，其農地抵押貸款模式已初步形成一套機制完善、運營穩定的規程，并被業界稱為“同心模式”。同心縣探索農地經營權抵押貸款的最大特色在于采取了抵押與貸款相分離的方式，合作社在抵押貸款申請人與發放貸款金融機構之間充當了重要角色。由此，“同心模式”也可稱為“農戶+合作社+金融機構”模式。
同心縣農地抵押貸款的實施規程主要包括5個環節：一是以行政村為單位成立土地承包經營權流轉合作社。二是農戶以農地經營權入股合作社取得社員身份。第三個環節是，貸款申請人把土地抵押給合作社并與合作社之間簽訂協議書，旨在明確合作社在超過還款期限時有權對抵押的土地經營權進行流轉。四是貸款申請人與其他兩名社員自愿組成三人聯保小組并承諾相互承擔債務風險。第五個環節是申請貸款的社員憑借抵押和擔保手續等材料向信用社提出貸款申請，經信用社審核符合要求后，雙方簽訂貸款手續并發放貸款。同時，合作社及聯保小組成員需要向信用社簽訂承諾書，承諾承擔連帶償還責任。
二、福建明溪縣與寧夏同心縣兩地的基本經驗
一是以產權細分突破既有的制度約束從而實現了農地抵押的有效性。在福建明溪和寧夏同心的實踐中，兩地啟動農地抵押貸款從一開始就是沿著“以產權細分突破地權管制”這一基本邏輯推進的，在經營權仍然附屬于農地承包權的背景下，通過搭建農地流轉平臺等一系列非正式制度創新實現了農地經營權和承包權的分離，突破了既有的產權約束，為農地經營權抵押貸款創造了條件。其做法無意中契合了我國“農地權利從無到有、權利期限由短到長、權能由少到多”的制度演進脈絡，更是對“產權由不同權利束組成，單個權利束可分配給不同主體以契合效率提高的目的”的有力詮釋。
二是借助流轉平臺低成本實現了農地作為抵押品的價值評估。在目前我國農地產權交易市場尚未形成的背景下，農地使用權缺乏價格發現機制，地權價值評估面臨著極高的交易費用。然而，在第三方土地價值評估機構尚未形成之時，明溪縣和同心縣循著“搭建平臺、延伸交易鏈條，在金融機構與貸款農戶間引入第三方”的組織創新思路，通過農地流轉平臺（合作社或者農業服務中心），以簡便易行的方式實現了土地市場價值的認定。比如，在同心縣，土地價值的認定辦法主要是依賴合作社內部成員的議定機制，而內部議定的有效性是因為該價格來源于社區范圍內通過民間自發農地流轉形成的市場價格。所以，盡管沒有嚴格規范的評估程序，也沒有專業人員的主持，但是，社員不會對認定的價格存在分歧和矛盾。比如，在明溪縣，貸款人之所以能夠“遠距離”勝任土地價值評估的角色，是因為它可以有效借助延伸至村莊的“農業服務中心”對“年租地平均收益”、“經營期限”和“土地上種養物價值”這三個關鍵指標進行合理確認。
三是相對封閉的運行模式設計為風險控制提供了機制保障。由于與分散農戶之間存在著嚴重的信息不對稱，加之作為抵押物的土地客觀上存在制度化的零碎分割，因此，金融機構面向分散農戶的農地抵押貸款存在難以規避的制度性風險，這也是農地抵押貸款始終難以推進的關鍵原因。但是，在福建明溪縣和寧夏同心縣兩地的實踐中，這一制度性風險通過“相對封閉運行”的機制設計被巧妙化解。“封閉運行”主要表現在，作為抵押品的土地始終沒有脫離開農地流轉機構的第三方監管，從其進入申請抵押到違約后被處置的可能涉及風險的各個環節，都是集中在一個根植于社區內的機構當中完成，始終處于有效監管視野下。
三、推廣農地抵押貸款試點有待完善的幾個方面
一是抵押清償機制的完善有賴于區域性農地流轉市場的完善。基于農地流轉市場內置化理念形成的相對封閉的運行模式，盡管以相對低成本完成了農地的抵押登記、價值認定、違約清償等環節，但是，從長遠來看，通過農地抵押有利于賦予農戶完整的土地財產權、激活農民的土地資本、提高農戶信貸可獲得性，有賴于形成一個規范開放的農地流轉市場。在公開交易基礎上建立農地的價格發現機制。活躍的農地流轉市場對于規范農地抵押價值、完善違約清償機制至關重要，主要是因為農地流轉市場的形成有助于誘導土地確權的實施，而銀行也更愿意接受明確記錄且可轉讓的地權作為抵押品。
二是農地抵押貸款市場的真正形成有待于規模化農業經營主體的發育。雖然農地流轉以及規模化農戶誘致出現了不同形式的土地金融，但是，農地金融的供給與需求之間始終表現為數量與結構的“雙失衡”,農地金融市場顯著呈現出稀薄特征。一方面，從參與主體來看，由于立法、政策、農村信用體系、農業產業特點等原因，金融機構仍然缺乏應有的熱情，金融供給意愿總體偏低；另一方面，真正通過市場化流轉形成的農業規模化經營主體還比較缺乏，既加之有的農業保險體系還難以有效應對越來越頻發的自然災害，因此，真正能夠支撐農地金融體系的農地抵押貸款需求群體還尚未真正形成。研究也表明，農地金融并非面對所有農戶，有貸款需求的真實主體是那些資金實力較強、經營規模較大、從事項目附加價值較高的規模化主體而非小農戶。因此，在金融機構對政策保持一定敏感度的背景下，扶持培育規模適度的新型農業經營主體顯得更為迫切。
三是農地金融風險防線的構筑有待于政府的支持和頂層設計。不難理解，無論是福建明溪的試點還是寧夏同心的探索，都不能擺脫違法運行之嫌，兩地的操作辦法與既有的法律制度之間都存在著實質上的沖突，沖突所造成的潛在風險盡管在短時間內難以暴露，但是，長期的矛盾必須面對。事實上，學界至今對于農地抵押貸款的大范圍推廣尚未形成共識，批評一方的主要理由正在于此。構建農地抵押貸款的風險分散和分擔機制，一方面，應通過立法修訂、政策性金融、農業保險的完善等構建配套制度；另一方面，對難以轉讓的農地承包經營權，政府應逐步建立按比例回購制度。
課題主持人：趙翠萍（河南農業大學）
課題參加人：侯鵬
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》
(掃一掃，更多精彩內容！)
