——廣東省陽山縣升平村農地確權模式的思考
摘要：農地細碎化是制約農業現代化經營的關鍵桎梏。廣東省陽山縣升平村利用農地確權的調整契機，實施農地先置換整合并塊，再確權，同時修建機耕路、修葺水利灌溉設施。三者具有重要的制度經濟學含義。前兩者表達的是，農地集中規模經營以及機械化作業的運作費用節省。經營運作費用的節省，一方面，直接轉化為土地租值，另一方面，使之得以改變農業經營模式，引入分工經濟，進而獲取更高租值；后者強調的是，縱然通過制度變遷可獲得運作費用節省，但其代價是高昂的改制費用，而平抑農地差異性是降低“整合確權”制度變遷中改制費用的重要舉措。
關鍵詞：交易費用 農地整合 農地確權 規模經營 制度變遷
沿襲長期以來的“均分”思想，中國家庭聯產承包責任制中的農戶土地承包基本是采取“均田制”，即肥瘦搭配、遠近搭配、田地搭配，由此在體現公平的同時，致使人均耕地本來就不多的農戶家庭，其承包土地被進一步細分在不同的地塊，成為農業規模經營的硬約束，阻礙農業的分工深化與拓展，進一步影響農業生產效率提升，成為當前制約農業生產發展的難題之一，被人們所詬病，愈益引起社會各界的關注。
在堅持家庭聯產承包責任制的前提下，破解土地細碎化難題，推進農業經營規模化成為人們討論的焦點之一。其中，可能的途徑包括：一是通過政策引導并輔之以必要的行政手段，引導并幫助農戶通過承包土地的置換，實現整合，達到單個農戶家庭承包土地的相對集中與規模經營；二是進一步發揮農地三權分置的制度效應，助推農地市場發育，激勵農戶通過農地流轉擴大農地經營規模。兩種方式體現的經濟學含義不同，可能的政策含義也不同。前者體現的經濟學含義是：由于市場存在過高交易費用，此時產權的重新界定可以促進效率。后者體現的經濟學含義是：在產權無法重新界定或者界定的成本過高時，產權的細分交易和迂回交易是改善效率的有效途徑。對于當前正在進行的新一輪農地確權而言，采取哪一種確權方式更有利于以更經濟的方式完成確權任務，并促進農地規模經營？本文將以廣東省陽山縣黎埠鎮升平村農地確權實踐為例，從交易費用視角分析農地整合與確權的制度空間。
一、農地整合的效率邏輯：交易費用視角
（一）理論基礎
根據張五常的解釋，制度變遷的交易費用可分作兩類，一是現行制度的運行費用（operation costs），即通常所說的非生產性費用；二是改制費用（restructuring costs），即產權結構轉變的費用。由此，（1）改制費用為零，運作費用最低的制度被采用；（2）改制費用不為零，運作費用較低的制度可能不被采用，且改制費用越高，現存制度越受保護；（3）若存在較低運作費用的制度，那么是否采用，取決于改制費用與改制后的運作費用節省的比較權衡。進一步地可將改制費用再分作三類，一是訊息費用（information cost），即獲知其他制度安排的運作方式及運作效果的費用；二是抗拒費用（resistance costs），即說服或強迫認為改制會受到損害的人，尤其是現存制度的既得利益者的費用；三是界定費用（definition costs），即產權重新界定所付出的費用。制度變遷理當朝著交易費用較低的方向進行，則通過觀察不同維度交易費用的轉變，便可推導制度選擇及其變遷的邏輯機理。
（二）農地整合的效率邏輯
1982年中國農村全面推行家庭承包制，1985年允許農地轉讓、互換、轉包，農戶開始擁有對農地的轉讓權。由此，名義上農村集體擁有農村土地所有權，行駛農地調控的權力，農戶掌控農地的使用權、收益權與轉讓權。但由于不同農村集體對農地調控權的把握權衡和使用方式的差異，形成了多樣化的農地制度安排。理論上看，不同的制度安排雖都以農村集體福利最優化為目標，落實到農業生產上則是為實現生產效率最大化、土地租值極大化，但卻暗含著不同的運作費用。一個重要效率原則是將有限的資源權利配置予對產權價值評價最高的行為主體，也即是將資源配置給能力最高的主體。一方面，將資源配置給具有技術、資本或體力優勢的主體，這是要素匹配的基本邏輯；另一方面，將資源配置給具有經營管理優勢的主體，實現規模經營，引入分工經濟，這是生產分工的基本邏輯。傳統的農業生產尤其是農戶家庭承包土地的分配遵循的是要素匹配邏輯，按照家庭人口均分農地就是最典型的例子，但其顯然不適應現代農業生產發展對農地規模經營的要求。
從農業發達國家的經驗上看，現代化農業生產必須引入分工邏輯，分工經濟的獲得又在一定程度上對經營規模存在門檻要求。因此，在中國人均耕地面積不足3畝以及堅持家庭聯產承包責任制基本制度內核的背景下，要實現農地規模經營，就必須采取有效措施將分散在不同農戶手中的土地重新集中統一。為此，農戶數量越多，談判協商的運作費用則越高，對分工經濟的租值耗散就越大。換而言之，農村土地細碎化形成的在單塊農田上擁有承包權的農戶數量的密度越高，要達成協商一致，實現農地整合，需要的運作費用可能越高，甚至可能完全耗散規模經營所能獲得的分工經濟效益。可見，土地細碎化不僅是阻礙農地規模經營的直接原因，還是抑制農地規模經營形成的關鍵因素。但是，如果通過農戶之間的農地置換，對農戶家庭承包土地進行重新整合，改變原有的土地產權結構，就可以降低單一地塊的權屬分散程度，從而減少集中同樣面積土地所需接洽的農戶數量，進而減少交易頻率，降低規模經營的運作費用。
上述分析揭示的一個邏輯就是，在目前制度條件下，完全通過市場自發交易直接整合土地以實現農地規模經營，需要經營主體承擔高昂的運作費用，在土地細碎化嚴重的地區，其顯然是無利可圖的，亟需通過另類途徑改善農地配置效率。其中，通過政策引導并輔之以必要的行政手段，引導并幫助農戶通過家庭承包土地的置換整合，就不失為一種可供選擇的路徑。廣東陽山縣黎埠鎮升平村在農地確權中采取的先置換整合再確權實踐就給出了一個推進農地規模經營的詮釋。
二、廣東省陽山縣黎埠鎮升平村農地確權實踐：先置換整合再確權
1、升平村的概況
升平村位于廣東省清遠市，地處粵北地區，屬陽山縣黎埠鎮管轄，距圩鎮約4.5公里。設村民小組18個（分別是四新、前鋒、聯合、東風、中心、東方紅、上車、河邊、下車、前進、和平、光輝、永興、永新、圳邊、瓦潭、朝陽、紅星），全村總面積約17486.56畝，耕地面積為3369畝，其中水田面積為1588畝，水稻播種面積約為800畝，山地面積為6670畝，經濟林面積為1000畝；已經流轉的農地面積為600畝。整合確權前的出租租金約為150元/畝。全村共有712戶農戶，人口共約3500人，共有5個祠堂，分屬5個姓氏，2015年人均收入約為18000元。資源特點是：地質好，土地肥沃，水源充沛。村里已鋪設水泥硬底化公路，交通便利，地勢平坦。村民經濟來源主要是種植養殖，從事農林牧漁業的勞動力比例達70%，主要種植糧食和柑橘；在非農領域就業的勞動力占全村勞動力總數的30%。
2、農地置換整合再確權的主要做法
2015年，為了最大限度解決農地細碎化問題，陽山縣借新一輪農地確權的契機，推行先進行農地置換整合再確權的農地確權實施方案，根據方案規定，經過農地置換整合后，每家農戶所擁有的家庭承包土地地塊數不超過3塊。
自2005年以來，升平村未曾對農戶家庭承包土地進行過調整，每家農戶承包的土地少則5—6塊，多則達到30多塊，每塊土地的面積大的僅一畝左右，面積小地塊的只有2—3平方米，土地細碎化程度較為嚴重。直至2015年，根據陽山縣的農地確權方案，在征求廣大農戶同意的基礎上，決定對現有農戶承包土地先置換整合后再確權，基本原則是每家農戶的承包農地塊數控制在3塊以內（實際操作中是盡可能實現每家農戶1塊承包地），并選擇了5個村小組（前鋒、四新、聯合、東風、中心）試點，5個試點村小組共有175戶845人，共有承包土地總面積為289.2畝，前后耗時六個多月，將原來零散的430塊整合成為224塊，每塊農地的平均面積由原來的0.67畝提高到1.24畝，之后依據置換整合后的人地承包經營權屬關系進行確權頒證。在具體實施土地置換過程中，村農地確權小組首先將信息分類為村落土地地塊面積和農戶承包地總面積兩類；然后，為了避免本村“內部人控制”的嫌疑，專門邀請鎮農地確權辦的工作人員作為第三方，將土地地塊與農戶承包地進行關聯分配，鎮農地確權辦工作人員在完全不知每個農戶的身份信息的情況下，以類似拼圖的方式，根據不同農戶的承包地面積，找尋村中能夠與其承包土地面積契合的地塊（連片）進行關聯匹配。通過這種匹配模式，農戶分到的承包土地無論是好是壞，但都必定是連片的，以確保每家農戶的承包土地盡可能是1塊。
為了解決農地置換整合中存在的農地質量差異和面積減少等普遍存在的難題，爭取更廣大農戶的支持，升平村主要采取以下措施：第一，爭取外部資金投入，搞好農業基礎設施建設。為了最大限度地減少農地質量的差異，村委會通過多種渠道，整合了各項涉農項目資金（陽山縣也明確將各級財政支農資金集中使用）25.39萬元，村委會現金投入5萬元，村民投工投勞折資16萬元，總計投入46.39萬元，建成11條2.5-3.5米寬總長1665米，基本由村民自己規劃設計的環村機耕路，建成15條0.7米寬總里程3180米的環繞型“三面光”灌渠，且盡量拉直線不彎曲，兩項加總后，每百畝土地投入成本超過16萬元；第二，合理解決農業公共基礎設施建設公用面積的分攤問題。升平村經過測量確定，修建機耕路及水利設施總共需要占用7.2畝土地，經過集體討論決定，修建農業基礎設施所占用的土地采取平均分攤辦法解決，即每畝承包地平均分攤0.03畝，即經過整理后，農戶每一畝承包土地實際到手的面積為0.97畝；第三，科學解決地塊劃分問題。升平村堅持“三不變”原則（即房前屋后地塊不變、果園不變、魚塘不變），以其為中心確定劃分各戶的地塊，同時幾兄弟間的土地可連片分配；第四，有效解決“插花地”問題。村民商定要抓住這次“一戶一地”的機遇，實現一村組一片地耕作，在村小組之間同樣進行土地置換調整，解決村小組之間的“插花地”問題。經過上述措施，到2016年11月底，升平村已基本完成農地確權工作，農地確權測繪公示全部完成，目前正處于農地確權登記證制作階段。
三、農地整合與確權的制度分析：交易費用視角
1、新一輪農地確權在農地配置中扮演的角色：人地關系強化
圍繞新一輪農地確權問題，2014年中央一號文明確指出，“可以確權確地，也可以確權確股不確地”。2015年中央一號文又指出，“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍”，并要“引導農民以土地經營權入股合作社和龍頭企業”。可見，本輪農地確權從政策層面看，有兩層含義：一是強化人地關系。即在新一輪農地確權完成后，政策上要求農戶承包土地實行“生不增死不減”，不再對農戶承包土地進行調整；二是清晰界定產權。即鼓勵農業經營主體利用市場配置資源，在堅持現行家庭聯產承包責任制的前提下，通過新一輪農地確權，明確農地所有權歸集體，承包權歸承包農戶，經營權歸土地經營者，實現農地三權分置，為農地流轉進一步大開方便之門。但是，對于農地確權是否有利于降低農地流轉的交易費用，進而促進農地流轉，學界存在分歧。部分研究認為，農地確權能夠降低農地流轉過程中的交易費用，促進市場的有序競爭和農地的交易流轉，而胡新艷、羅必良的研究顯示，農地確權并沒能顯著影響農戶的農地流轉行為。不過，有一點是肯定的，那就是新一輪農地確權必將進一步強化人地關系。
2、農地確權前的置換整合緣由：降低規模經營的運作費用
農地細碎化制約中國農業生產效率的提升。要提升中國農業生產效率，一個繞不開的坎，就是要推進農地規模經營。而要實現農地規模經營，正如前文所述，在現行農地制度下，（1）要依靠市場力量完成農地集中與整合，形成土地規模經營，需要付出極高的流轉談判費用；（2）若農地質量參差不齊，還需要付出極高的評估費用；（3）即使農業經營主體通過農地流轉擴大了農地經營規模，由于農戶擁有對土地承包經營的終極控制權以及在地理位置的壟斷權，一旦農戶實施機會主義行為，農地轉入方還面臨合約執行的監督費用。可見，細碎化的產權結構下，利用“無形之手”集中農地達到農地規模經營的目的，運作費用明顯較高。
由此，需要也應該有其它途徑實現農地的規模經營。而升平村的實踐就提供了一種可資借鑒的經驗。通過對升平村的考察發現，一方面，升平村抓住新一輪農地確權帶來的契機，積極響應上級政府部門的號召，實現“先置換整合再確權”，將細碎化的農地進行集中，使部分運作費用內部化；另一方面，“先置換整合再確權”使得每家農戶的承包土地塊數從原來的5-8塊減少至1塊，為農地確權后的農地流轉與集中創造了更為良好的條件，流轉同等面積農地的交易對象顯著減少，規模經營的運作費用下降。
3、升平村“先置換整合再確權”：最優確權模式靜態均衡分析
面對新一輪農地確權的要求，升平村存在兩種可能的選擇：一是不采取任何土地整合措施，直接依據第二輪土地家庭承包時每家農戶的承包地面積、位置等信息進行確權；二是爭取外部資金投入，建設農業公共基礎設施（如機耕路、水利管道等），然后進行土地置換整合再確權。對于村組織于兩者之中的選擇權衡，可作一個最優決策的靜態均衡分析。
假設一片土地中分屬多個農戶平均擁有，確權模式共有i種(i=1,2)。從n個農戶手中租入農地的總面積為F(n)，在確權模式為i的制度安排下，租入農地的運作費用OCi是農戶數量n的函數，需要接洽交易的農戶數越多，運作費用則越高（本文為簡化研究，假定與每個農戶之間關系是同質、交易費是用相同的，但在現實中農地流轉的交易費用具有關系親疏之別的差序化特征）。而由于村落人口數量、土地面積的相對不變，故不同確權模式下的改制費用可看作外生的政策性變量，不同確權模式隱含著不同的改制費用，但在改制費用中，可假定界定費用即土地確權的外業測量費用和訊息費，在兩種確權模式下相同，不同之處在于抗拒費用。其次，需要假設在F畝土地下的規模經營所帶來的經濟效益為R(F)，租入面積F是n的函數，則R=R(n)，參照馬歇爾的規模經濟模型，其是一個擁有三個階段兩個拐點（先正后負）的曲線。又由于規模經濟的本質是分工經濟，分工對土地規模具有門檻要求，因此利潤最大化的均衡點必然處于第二階段，故僅取其第一階段和第二階段用作分析。專業化分工又受制于市場容量和交易費用，若交易費用為零，不同的產權安排均會導致同等程度的專業化分工和規模經濟；當交易費用不為零且市場容量不變時，專業化分工程度和規模經濟則完全受制于交易費用。一個均衡條件是：分工合作帶來的增產增利R應在邊際上與運作費用的邊際上升相等。因此，利用規模經濟曲線結合交易費用曲線可以得到一個產權安排下的最佳經營規模及其利益最大化的均衡點。那么究竟選擇何種確權模式則取決于兩個條件，一是實行該模式帶來的運作費用節省必須大于其改制費用，數理表達為：
接下來針對不同確權模式進行比較分析：
（1）模式1：根據第二輪承包信息直接確權頒證。該模式下的改制費用最低，包括土地四至測量的界定費用和些許的抗拒費用。而對于改制后的運作費用影響，如上文所述，部分既有研究認為產權強度的提升能夠減少交易過程的運作費用，但本文認為在大部分地區第二輪土地承包確立的產權強度足以消除產權模糊所引致的租值消散，確權所進一步提升的產權強度對既有土地交易費用影響有限。換而言之，實行第一種確權模式，無法帶來運作費用的節省，或許只會徒增改制費用。即當
但在沒有投入農業基礎設施建設的前提下，其改制費用會非常之高，主要源于不同片區農地耕作環境存在巨大差異，村頭與村尾存在差異、地勢平坦與地勢不平存在差異、靠近水源與遠離水源存在差異、是否容易被淹又會存在差異。對于異質化產權的調整，村組織和農戶皆需付出更多時間進行評估和談判，故其反拒情緒之深，抗拒力度之大可想而之。換而言之，缺乏必要的農業公共基礎設施的農地耕作質量差異更為顯著，出于自身耕作效益考慮，要說服農戶接受“先置換整合再確權：幾乎沒有可能。事實上，本課題組在陽山的調研也證明，所有的村都要求引入外來資金無償投入，搞好農業公共基礎設施后，才愿意采取先置換整合再確權的農地確權方式，不然就保持原有的農地分散確權方式。可見，由于存在改制費用，即使現存制度的運行費用較高，其仍可能被選擇。
上述分析表明，農業基礎設施建設是實現土地先置換再確權的關鍵。第二步，將農業公共基礎設施引入模型中，觀測其對于交易費用的影響。在升平村的案例中，農業公共基礎設施的建設資金中，54%來源于政府、34%由村民分攤、12%來自村委會，農業基礎設施具有兩方面作用，而且不同基礎設施對改制的作用機理也是不同的：
其一，修葺水利，平抑地質差異，降低改制費用。如上文所述，異質化產權的界定存在較高的改制費用，而水利渠道的建設使得農地耕作環境差異大幅減少，產權實施成本趨同，故而爭奪優越資源的租值耗散會隨之下降，土地置換中農戶的抗拒行為隨之減少。此外，當農戶能夠預見基礎設施建設帶來的租值提升時，其置換意愿和配合程度必然顯著增加，從村組織的“求你置換”轉變成農戶的“我要置換”，特別是在農業公共基礎設施主要由財政出資建設時，土地置換對升平村的農業生產促進作用更是產生顯著示范效應，使其他村的農戶參與土地置換的積極性提高，農業公共基礎設施的財政投入建設甚至成為其參與土地置換的前提要求。
其二，修建機耕路，引入現代化生產要素，降低經營運作費用。在缺乏機耕路的耕作環境下，即使連片規模經營，大型機械亦難以進入，進入作業的時間耗散相對較高，故而增加經營的成本，約束規模化的實現。機耕路的投入可以有效降低經營的運作費用，進而轉化為土地租值。在對陽山縣黎埠鎮升平村的村委書記進行訪談時，他表示，土地置換整合之后，一方面，修建了3米寬的機耕路，農業機械使用程度大幅提升。一是降低運輸費用。之前靠肩挑運輸，平均每畝每造需要投入農用物質及收成作物運輸費用是60元，現在利用運輸工具，每畝每造的運輸成本下降為40元。二是降低耕作費用。有了機耕路后，每畝地的打田插秧費用從130元/畝/造降至90元/畝/造，每畝土地的收割費用從過去的130元/畝/造降至90元/畝/造，一年兩造共節省200元/畝/年。另一方面，修整了水利溝渠，提升了農地產量。之前由于排灌不暢，平均每畝單造水稻產量400公斤，水利設施建成后，每畝每造產量增至425公斤，一年兩造計增產50公斤/畝，折款150元/年/畝。可見，由于農業公共基礎設施的投入，每年共可以節省350元/畝。此外，當地村民表示：“原來家里有2畝多田地，大大小小共20多塊，四面八方到處都有，本來就只有兩個老人在家忙活的，春耕時要來回地跑，人工都花不少，耕田真的劃不來，現在好多了，新規劃出來的一戶一田，解放了勞動力。”
基于以上兩點，農業公共基礎設施建設，不僅可以降低改制費用中的抗拒費用，還可以降低改制后的運作費用。數理模型上表現為改制費用的減少和運作費用曲線的下移，投入基礎設施后的改制費用和運作費用分別下降至和，此時的總交易費用減少至（如圖3）。
可見，由政府為主導投入建設的農業公共基礎是一種改制裝置，發揮著推動產權結構改變和制度變遷的作用。具體來看，機耕路是改制的效率裝置，通過引入現代化生產要素，降低置換確權后的經營運作費用；水利溝渠是改制的平衡裝置，通過降低農地耕作條件的水利條件差異，使得地權價值趨于同質，進而降低改制途中的抗拒費用，兩者共同促進更優制度安排的形成。
四、結論與進一步思考
土地細碎化是阻礙中國農業現代化發展的重要因素。土地整合的效率來源于規模經濟性，規模經濟的本質是分工經濟，分工程度受交易費用約束。陽山縣黎埠鎮升平村抓住新一輪農地確權的機會，通過農地置換整合破解土地細碎化難題，極大降低了農地規模經營推進過程中的農地流轉交易費用。但是，農地置換整合也帶來了相當高昂的改制費用，因而需要引入效率裝置（即機耕路）和平衡裝置（即水利溝渠）等一系列農業基礎設施，以大幅提升農地置換整合后的規模經濟性和降低置換過程中的改制費用。而且，借助政府的政策導向，充分發揮政策紅利，積極爭取財政資金及其它外部資金的投入，建設農業公共基礎設施，在弱化不同地塊的質量差異的同時，使農戶以最小的成本獲得穩定的規模經濟預期，進而激勵農戶支持并主動參與農地置換整合，又進一步促進了農地規模經營的發展。
可見，改制費用的存在是約束制度優化變遷的重要變量，如何降低改制費用成為促進制度結構優化的關鍵。升平村的案例告訴我們，改制裝置的運用，一方面，提供了效率裝置，通過促進新制度運行效率，制造更優制度取締現存制度；另一方面，提供了平衡裝置，通過平衡各主體的利益損害，降低其抗拒程度，為制度變革鋪平道路。
當然，如果升平村不進行土地置換整合，只是進行農業公共基礎設施的建設，是否有可能通過市場交易實現土地整合和規模經營？一個可能的答案是，面對規模經營可能產生的收益的利誘，人們也許會考慮通過農地流轉和置換擴大農地經營規模。于是，為了分擔或降低農地流轉市場高昂的交易費用，類似土地股份合作社這樣的交易裝置便應運而生，通過合作社的合約安排，配套相應的可有效引入分工經濟的經營模式，再降低交易費用的同時，實現規模經營。
另外，假如沒有農業公共基礎設施的財政投入，那么，村組織會自發籌資進行農業公共基礎設施建設嗎？答案顯然更多的是“否”。因為農業公共基礎設施具有鮮明的共用品（public goods）特征，不計損耗折舊，其使用的邊際成本為零，因此每個人都期望“搭便車”，除非允許收費，很難出現獨立出資人。如果是由農戶共同集資，不同地塊收益面存在差異，村頭受益少，村尾受益多，就如同大廈安裝升降梯，高層受益多，解決的辦法是高層多付費，低層受益少進而少付費或內部付費。但升降梯損益容易計算，農地耕作的收益不易度量，空間位置是權重，耕作面積是權重，種植類型也是權重，種植水稻玉米可獲得收割機進入的好處，種植蔬菜水果則受益于水利建設。即使土地已置換整合，修路整水利后的規模收益亦不可準確預期，農戶并不一定愿意承擔此風險收益。可見，在農戶家庭聯產承包責任制下，集資建設農業公共基礎設施的談判費用和訊息費用都高，難以達成合作契約，試圖通過農地置換整合再確權，進而推進農地規模經營的難度相當大。即引入外部資金建設農業公共基礎設施，承擔農地整合的建設成本，降低交易費用，成為農地置換整合后再確權的基本要件。
作者簡介：
羅明忠，男，江西永新人，華南農業大學經濟管理學院教授、博士生導師，江西現代農業發展協同創新中心研究員，主要研究方向：勞動經濟、農業經濟。劉愷，男，廣東廣州人，現為華南農業大學經濟管理學院博士研究生，研究方向：農村組織與制度。
本文發表于《貴州社會科學》2017年第6期
中國鄉村發現網轉自：微信號 三農研究
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