近年來，一些地方以“發展壯大集體經濟”和“強化基層黨建工作”為名，號召、推動甚至強制村級“兩委”大上經營類項目或采取各種辦法增收。有的制定指令性計劃，提出消滅“空殼村”和村級積累年增10%（也有的地方提出年增10——20萬元）的目標；有的安排巨額財政資金支持村級“兩委”上項目；有的把發展村級“集體經濟”工作納入縣鄉村三級領導班子政績考核內容，實行高壓緊逼。
這些做法，可能對個別村莊的“集體經濟”發展起到一定的促進作用，但從總體上看，既不符合農村實際，也不符合中央相關文件精神。如不及時剎車轉向，將對農民增收、農村發展和鄉村治理帶著諸多消極后果。
傷痕累累，殷鑒不遠
往遠了說，我國的農村“集體經濟”，從高級合作社到人民公社，持續了20多年，雖然在支持國家工業化、開展農田基本建設方面取得了一些成就，但付出了高昂的代價，連農民的吃飯問題都沒有得到很好解決。
家庭承包經營（實際上很快轉變為分田單干），使億萬農民獲得了生產經營自主權，短短幾年，就實現了多年夢寐以求的溫飽；整個農村經濟，也呈現出勃勃生機。
但由于我們對極左路線批判得不夠徹底，有些人總是習慣性地夸大“小生產”的缺陷和所謂“統”的優越性，甚至企圖把農民重新拉回到“一大二公”的老路上。
八十年代中期，“強化統的功能”是常見的口號，各種“經驗”也常常見諸報端。好在往往雷聲大雨點稀，所以損失不大。如中部H省大力推廣的Z縣的“雙保制”風行一時，但在發源地四合村，從來沒認真實行過。十多年后，從Z縣到全省，都很少有人知道這件事了。相反，以行政手段為主的“真抓實干”，則往往帶來嚴重的后遺癥。如，北方G省S縣是全國14個農村改革試驗區之一，試驗項目是發展專業合作組織，為農民提供社會化服務。當時的總結材料說，全縣農民專業協會達到237個，會員占農村勞力的23.8%。但實際上，照章運行并發揮一定服務功能的不到十分之一，且“民辦”色彩很濃。在協會基礎上形成的八大專業公司，在政府扶持下勉強運行，幾年后因虧損嚴重而破產，留下了一堆債務。
最慘的當屬遍布全國的“合作基金會”。當時的說法是，這種以鄉村集體經濟為依托的金融合作活動，可以遏制集體資金的損失浪費，實現集體積累的保本增值。在政府的鼓勵和支持下，全國在鄉鎮一級建立起這樣的基金會1.74萬個，村一級建起11.25萬個，1992年末籌集資金164.9億元。由于合作基金會是鄉村黨政組織官辦的，既沒有農民“合作”的基礎，又缺少正規行社的監管，所以，從成立開始就普遍出現非法集資、高息攬儲、盲目放貸等混亂現象。幾年后，大部分資金成了呆賬死賬或無人說清的糊涂賬，在多數資金血本無歸的情況下，國務院于1999年1月宣布取締這個組織，并進行清理整頓。為了維護穩定，縣以上財政不得不拿出大筆資金，來補這個窟窿。僅前文提到的國家級試驗區S縣，就損失了1000多萬元。
九十年代初，全國開展“農村社會主義思想教育”，在這樣的背景下，鄉村企業“大干快上”的態勢很快形成。消滅“無企村”、“產值稅收翻番”“村級集體經濟跨越發展”等口號俯拾即是。
結果如何呢？除了少數基礎好、條件好、干得好的地方（這些地方沒有這樣的行政推動也會照樣發展甚至可能發展得更好）以外，絕大多數鄉村“集體”上的項目都失敗了。據“三農”學者張新光考證，1990年，中部R省在全省47678個行政村中，一哄而起，新上集體企業59342個，官方宣稱全年產值可達到137億元，共吸納農村剩余勞動力163萬人就業。事實上，這種依靠行政強迫命令手段搞起來的所謂“富民工程項目”，沒過多久就全部熄火了。據本人對部分縣市鄉村企業興衰過程的考察，鄉村“集體”上的項目，80%左右都是曇花一現的；其中，有一半左右，開工之日就是虧損之時（詳見微文《鄉村集體企業大干快上的教訓不該忘記》）。L省Y縣，1994年開始大上獺兔養殖業，各村為完成任務，不得不舉債購買種兔辦養殖場或無償提供給農戶飼養，經歷短暫繁榮后，于1997年慘淡收攤。“龍頭企業”近3000萬投資血本無歸，250多個村，少則損失上萬元，多則損失幾十萬元。另一個縣，在“壯大集體經濟”的口號下，辦起8個牧業小區，上級在這里召開了現場會，七八個縣市到這里參觀學習，可只過兩年，這些小區就全都銷聲匿跡了。某鄉紅星村，貸款15萬元，抬款（民間高利借貸）97萬元，建起了村辦牧場，養了900頭豬、500只羊，賠本經營3年后倒閉。場房交信用社頂貸款（實際上成了廢墟），抬款一直欠著，到2010年，已滾到200來萬元。
進入新世紀以后，農民專業合作社開始興起。這當然是好事。一些農民自愿組合、政府給予必要扶持的合作社健康運轉，在促進規模經營、推動農業產業化方面發揮了積極作用。但由于很多地方把這項經濟工作貼上了“XX主義”的政治標簽，過分倚重行政推進，致使一哄而起、形式主義的老毛病隨處可見。據“三農”學者張德元和梁漱溟鄉村建設研究中心的一位研究人員2009年考察，假合作社占八、九成。據本人考察，中部J省，5年內建了1000多個農機合作社，每個合作社由政府補貼100萬元，作為村集體股金。按官方說法，既增加了集體積累，又增強了集體服務功能。但K市M區農委一位負責人坦言，全區44個農機合作社，除一個由村集體經營，正常運轉的以外，都單機包給個人經營了；一半以上已經把機械變相分給個人了。
實踐證明，靠行政推進的手段發展“集體經濟”，在多數地方，都產生了南轅北轍的后果：
一是鄉村債務不斷增加。2005年，全國鄉村債務總計約有6000億元。黑龍江省鄉級債務72億元，鄉均810萬元；村級債務132億元，村均147萬元。從本人走訪的鄉鎮和村莊看，除了少數蜚聲省內外的明星村外，都被債務壓的透不過氣來。W市S鄉，債務高達2143萬元。其中，辦企業賠400多萬元，合作基金會損失800多萬元。F縣H鎮K村,債務120萬元。從債務成因看，為發展“壯大集體經濟”興辦企業造成的虧空，占債務總額50%以上。取消農業稅以來，各地都采取很多措施化解鄉村債務，但收效甚微，欠發達地區的很多地方，債務不減反增。
二是農民權益受侵害。很多地方以壯大“集體經濟”為名超標準預留機動地。如H省M市預留機動地占總耕地面積的7%左右，超過國家5%的上限規定，達40余萬畝；Q縣S村有“兩荒”機動地4000多畝，占全村耕地面積的20%，村里每年可以收取60萬—80萬承包費。2006年，村民人均收入雖然只有4000元，但作為省級新農村建設試點單位，卻在非生產性基礎建設上投入了800多萬元。村干部的辦公室和中心屯的休閑廣場非常豪華氣派。村主要領導屬于強勢干部，也是縣里經常表揚并給予財政工資補助的先進典型。我想，如果讓村民表決，可能不會同意村里留那么多機動地，也不會同意建設那么豪華的廣場，也就是說，這里的民主管理可能形同虛設。W市L村機動地近9000畝，占全村耕地面積的41%，但因為村支書更換頻繁，領導班子軟弱無力，70%左右的機動地承包費收不上來，村集體債臺高筑，村民一盤散沙。一般情況下，機動地發包的價格都比較低，且不夠公開和透明；村里的收入也容易躲避監管，變成小金庫。
三是大量“集體”財物被挪用、截留或貪占。基層干部常說，集體資產象“大醬缸”，誰都來“蘸醬”；也像無人看管或看管不嚴“菜地”，時時刻刻都有人惦著來“偷菜”。過去的“三亂”，受害者主要是農戶，稅費改革后主要是向“集體”伸手。據某省農民負擔檢查組抽查，2005年，由村集體承擔的攤派和不合理收費多達20項。搞攤派或收費的單位包括縣鄉黨辦、“關工委”、教育、司法、統計、武裝、計生等部門。鄉村干部貪占集體財物的案件更是屢屢發生。2008年，全國檢察機關共立案偵查涉農職務犯罪11712人，其中農村基層組織人員4968人，占42.4%。某些經濟發達的“明星村”，村黨支部書記頭上掛滿各種先進模范的光環，但卻大肆斂財，有的貪污挪用幾千萬元，有的把上億“集體”資產揮霍掉。2011年發生的烏坎村事件，在征地、選舉等問題引發的官民沖突背后，顯現了傳統“集體經濟”的危機。欠發達地區鄉村債臺高筑，鄉村干部貪占集體財物的案件也照樣頻頻發生。1998年，黑龍江省訥河市二克淺鎮原登科村發生了200多名村民臥軌50多小時，在騷亂中一個村民死亡的群體性事件。據事后調查，該村集體經濟雖很薄弱，但村黨支部卻買了一臺小車，供書記和家人乘坐；村里專門辦了一個食堂，招待市里的干部吃喝，兩年下來，扒下的羊皮摞起一丈多高，殺狗灑下的污血將一棵大樹淹死；村里還專門給市紀委提供了幾墑地作為副食基地。為什么近年來村委會選舉中出現花幾萬元甚至上百萬元買選票的亂象呢？恐怕與“村集體”這塊肥肉的誘惑有關。
“兩委”上項目的前景并不樂觀
人們所說的“村級集體經濟”，大體由三大板塊組成。第一板塊是資源。包括土地、林地、草地、荒地、灘涂等等。在實際運行中，這個板塊還可分為三部分：①承包到戶的耕地，這是“集體”資源的主體。②宅基地。集體所有、農戶使用。③機動耕地和其它可以由村級組織自主選擇經營方式的資源。第二板塊是非經營性資產。包括辦公房屋、文體活動場所、公共福利設施等等。第三板塊是經營性資產。包括村辦工廠、林場、牧場，股份制企業、專業合作社中的集體股份等等。
按正常的邏輯推論，土地集體所有、家庭承包經營，是“集體經濟”的基礎和核心。那么，從事種植業及承包各類集體所有資源進行生產經營的農戶家庭經濟、專業合作經濟、股份制經濟，都屬于“集體經濟”的組成部分，而且是主要組成部分。換句話說，發展這些不同成分的經濟，就是在發展“集體經濟”。土地確權后，“集體”的單位可能由“村”變“組”，但只要家庭經營的制度不變，就不應該把“農戶經濟”排除在“集體經濟”之外，而應該把這部分作為主體。
然而，各地所要“發展壯大”的“集體經濟”，顯然不是這種作為“集體經濟”主體的的農戶經濟，而是要增加村級“兩委”掌控的資金和資產。這類資金和資產，表面看“集體”的色彩很濃，但由于現行的“集體”是由原人民公社時期的大隊或小隊轉化過來的，并不是勞動群眾的自愿組合；由于種種原因，作為產權主體的集體組織的成員，對村級資產、資金的運行，也很少享有參與權。所以，這部分資金和資產，很難說屬于名副其實的“勞動群眾集體所有制經濟”。
拋開這個概念上的是與非，我們根據歷史經驗和現實條件，來預測一下村級“兩委”控制的幾個經濟板塊能有什么樣的發展前景。
非經營性資產，是用于公共消費的，要解決的主要是如何搞好管理、提高利用率的問題。如果要增設公共設施，反倒需要增加投入。所以，這個板塊，不存在“發展”的潛力。
那么，要增加村級“兩委”的收入，主要途徑是三條：一是增收機動資源承包費，二是提高現有企業效益，三是新上項目。
收取機動地和荒山、荒地的承包費，確實沒什么風險。但是，如果嚴格執行國家政策，機動地不得超過全部耕地的5%，收入極其有限；名為“兩荒”實為熟地的土地，應該按照村民意愿，無償發包；其它機動資源的承包費，如果數量較多，也應該由村民決定如何分配。從落實政策和還利于民的角度看，這部分村級收入，總體上只應減少，不應增加。
從現有村辦企業狀態看，如前文所述，絕對大多數早已倒閉或賣給了個人。發達地區一些仍然掛著“集體”招牌的企業，已經或正在實行股份制改造。集體持股較多并能獲取較高收益的，實屬鳳毛麟角。對多數村莊而言，靠現有企業增收的潛力同樣微乎其微。
新上項目的風險，基層干部心知肚明，阻力當然很大。但在高壓之下，少數地方可能“鋌而走險”；有的地方可能通過領辦合作社或參與股份制企業投資的辦法，減少風險。根據以往經驗和村級班子總體素質推測，新上項目成功率能達到三分之一，就算是奇跡了。
在成功增收的地方，也難免出現三種不同的情況：一是靠原有積累進行投資，并依靠較好的經營實現了增收，增加積累后又實行嚴格的民主管理，從而造福村民。這當然是最理想的結果，可惜只能是鳳毛麟角。二是在上級政府支持下，將本應交給合作社或專業戶使用的“三農”資金，交給村“兩委”打捆使用或變成“集體”股金，從而實現了“集體”增收。這實際上是在與民爭利。三是集體積累增加后，部分用于村民急需的公益事業，部分用于各種升級達標，部分被“蛀蟲”侵吞。
不應該把“有錢辦事”作為主要出發點
在很多人眼中，要提高基層組織的凝集力和戰斗力，就必須增強其經濟實力，讓它們“有錢辦事”；各地有關發展集體經濟的文件、領導講話、經驗材料，幾乎無一例外地強調這一點。應該說，這確實有一定道理。改革開放以來，村級集體組織債務不斷增加，服務能力每況愈下，如果能通過發展“集體經濟”解決這個問題，當然是好事。可是實踐已經證明，這只是美好的愿望，結果往往事與愿違。
那么，基層組織的凝聚力要不要增強，農村的公共服務要不要提高呢？答案當然是肯定的。但是，按照治理體系和治理能力現代化的要求，應該以新的思維，著重解決以下四個方面問題：
——摒棄形式主義，為基層組織降壓減負。稅費改革以來，國家安排給村里的轉移支付資金雖然不多，但如果實行名副其實的村民自治，完全可以保證基層組織正常運轉。之所以感到“沒錢辦事”，一個主要原因是上級部署的工作任務越來越多，達標競賽、檢查考核越來越嚴格，形式主義也越來越嚴重。村干部疲于奔命，工資盡管一增再增，也難以補償越來越多的付出；行政經費也難免捉襟見肘。上級領導機關陶醉在各類總結材料的“顯著成果”之中，卻看不到很多自上而下的“惠民活動”是脫離群眾的自拉自唱，甚至是勞民傷財的瞎折騰。比如基層黨建，抓了多少年，黨員隊伍老化、外出黨員管理困難甚至“失聯”、“三會一課”活動堅持得不夠經常、黨員作用發揮得不夠好、部分支部書記年齡大文化低等問題依然存在。其實，這些問題是市場經濟條件下難以避免的，無論是對黨的執政形象還是對百姓的生活，影響都不大，采取一些措施，減輕一些就可以了。最突出的問題，是部分（按正規說法是少數）村干部以權謀私、辦事不公，解決這個問題的主要辦法應該是健全村民自治制度。但由于我們沒有擺脫單向管控的路徑依賴，總是熱衷于一些轟轟烈烈、便于檢查的“活動”。于是，活動場所是否達標、黨員教育設施是否齊全、各項規章制度是否上墻、黨員活動次數是否達到要求并有記錄、村支部書記或社區干部待遇是否落實、黨員活動經費是否撥付等“有形”工作，便成了黨建工作檢查考核的硬指標。其結果是口號、標語、圖板、表冊泛濫，形式主義愈演愈烈。如，某地一個只有50多戶的小村，迎檢材料竟有57大本；某地村支部書記兼十多個工作組長；某鄉鎮對村“兩委”的考核內容多達60多項，按百分分解，有的項目只有0.5分；有的地方應付考核僅做民意調查準備，鄉鎮就要花費30多萬元，行政村花費數萬元。可見，解決“沒錢辦事”的問題，應該立足于有多少錢辦多少事，把功夫下到減事減支上。
——增加財政對公共設施的投入，提高“三農”資金使用效益。近年來，國家財政對農村各類基礎設施的投入逐年增加，農村的交通、水利、教育、衛生、文化等公益事業穩步發展，農民的生產生活環境逐步改善。按照基本公共服務均等化的要求，要繼續加大財政資金在這些方面的投入，同時，要提高三農資金使用效益。從政府審計和學者調查的結果看，“三農”資金流失和使用效益低下的問題觸目驚心。所以，應在繼續加大自上而下監督和違法違紀案件查處力度的同時，循序漸進地推進基層民主和自治，讓“三農”資金的受益者參與決策、管理和監督，實現資金使用效益的最大化。應按照中央“兩辦”2015年11月下發的《深化農村改革綜合性實施方案》的要求，“開展政府向農業經營性服務組織購買公益性服務機制創新試驗。”
——建立健全農民自我服務機制。應提高各類專業合作社的運行質量，積極發展家庭農場、專業大戶和農村股份制企業，依靠這些市場經濟主體完善公共服務體系。同時，應對癥下藥，提高“一事一議”成功率。現在，農民的集體和合作意識很淡薄，讓農戶出工、出力辦大家的事很難。很多人以此為據，主張給鄉村干部更多的權力。實際上，在高級社之前，我國農民本來有良好的合作傳統，“被集體化”以后，“大幫哄”的生產和生活，反倒使農民的心越來越散（少數先進典型除外），出工不出力的現象非常普遍。承包制實行后十多年內，鄉村干部還能夠勉強“叫動號”。稅費改革后，讓村民出錢或出工，必須履行“一事一議”的程序，結果很多地方或“議不成”，或議成后難落實。解決這個問題，既不能重走誤國害民的“大幫哄”老路，也不能輕易放松對“一事一議”的管控，因為那將導致亂攤派。只能在提高村干部素質和號召力、發揚議事民主、增強村民的主人翁意識和合作意識等方面，多下功夫慢慢來。有的地方，只需幾萬元的田間道路還沒有整修，卻花幾十萬元搞活動場所建設，再讓農民出資或出勞，當然難度很大。所以，必須糾正“美麗鄉村”建設中唯上級馬首是瞻、熱衷表面文章的傾向，把錢花在農民生產生活最急需的項目上。否則，不但“一事一議”越來越難，黨和政府的公信力也將逐步喪失。
——強化村級“三資”的民主管理，減少跑冒滴漏。近年來，多數地方都實行了村財鄉管，有的地方還由紀委介入，搞所謂“三資”（資源、資產、資金）代理。在民主管理有名無實，村級財務管理混亂的情況下，這種辦法可能產生一定的積極效果。但這并不符合村民自治法，也不可能杜絕各方向“集體”伸手的亂象。從根本上說，應該是誰的財產誰來管。村級“三資”，歸全體村民所有，上級領導機關，應把“代管”的精力放到促進民主管理上；在民主管理難以到位的情況下，寧可減少村級積累，也不要人為制造任由他人蘸醬的“大醬缸”。
下真功夫推進改革才是正道
根據2015年11月中央“兩辦”下發的《深化農村改革綜合性實施方案》（以下簡稱“兩辦”文件）和2016年12月中央《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱中央文件）精神，今后的農村改革，既要堅持土地集體所有，更要堅持家庭承包經營的基礎性地位，賦予農民更多的財產權利，而不是強化村級“兩委”的控制權。
——應力求在土地制度改革方面取得實質性突破。應該說，土地制度改革的原則和“三塊地”（承包田、經營性建設用地、宅基地）改革的具體政策，文本規定比較明確。但在實踐中，仍存在著諸多難題。比如，土地承包經營權確權到戶以后，“集體成員”不斷變化與承包關系長期穩定之間的矛盾如何平衡？新一輪承包時是否根據人口變化進行調整？新的承包期限究竟多長？再如，農民的宅基地屬于集體所有，而立于其上的房屋產權卻是個人的，那么，“農民住房財產權”的“抵押、擔保、轉讓”是否包括宅基地？房屋買賣時如何把“房”與“地”分離開來？實際存在的跨村房屋買賣（附帶宅基地）是否允許？原中央農村工作領導小組副組長陳錫文曾坦誠地指出改革存在著難解的“扣兒”。他說，土地“如果不能轉讓給集體以外的人，轉讓就沒意義。如果松開這個扣，集體經濟分崩離析；如果堅守集體性質，不許這樣或那樣，農民財產權利怎么變現？”所以，改革不能空喊口號，而要直面這些難解的“扣兒”，拿出具體辦法來。
——應著力推進經營性資產確權到戶和股份合作制改革。中央文件要求，“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據”。“股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定”。“改革后農村集體經濟組織要完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數人操控”。“保障農民集體資產股份權利。組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點”。我認為，落實這些要求，應該因地制宜，由農民當家做主，不能由“官家”“代民做主”，更不能逆改革方向而行。
——培育新型農業經營主體，促進土地流轉和規模經營。熱衷于“統”，甚至主張把農民的承包田收歸“集體”經營的一些人，常常說一家一戶的分散經營，不利于農業現代化。但國內外的實踐都告訴我們，私營農場和小農聯合，都可以實現規模經營。所以，應按照“兩辦”文件要求，“加快培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體，構建符合國情和發展階段的以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式、復合型現代農業經營體系，提高農業經營集約化、規模化、組織化、社會化、產業化水平”。
中國鄉村發現網轉自：微信號 李克軍
(掃一掃，更多精彩內容！)
