鄉鎮政府推進鄉村產業振興的策略與邏輯——基于對泉州市H鄉運作過程的觀察

產業振興是鄉村振興的基礎，是解決農村發展問題的前提。現有的研究成果主要沿襲經濟學式的思維，停留于農業供給側改革、產業組織管理、產業布局優化、產業結構調整以及產業體系整合等議題。[1]但忽視了鄉村產業振興中的社會關系網絡、社區組織、地方文化、村民參與等社會因素以及鄉鎮政府治理理念、方式等公共管理因素。而這些因素是鄉村產業振興不可缺少的要素，也是資產為本社區發展(Asset-Based Community Development，下文簡稱“ABCD”)的重要內容。本文調研表明，某些鄉鎮正在踐行ABCD，探索如何立足于本地的資源優勢和文化特色，建立各種社會關系網絡，以村民為主體，調動村民參與社區公共事務，共同推進產業振興。[2]這種資產為本的鄉村產業振興的績效怎樣？具體策略有哪些？如何形成？本文基于泉州市H鄉的運作實踐對這些問題予以解答。

經濟要素配置理論認為，糧食安全是鄉村產業振興的基礎和底線。因此，要嚴守耕地紅線、保護耕地質量，不斷提升糧食生產能力。[3]為了優化各類經濟要素的配置，必須堅持低成本、高效益的原則，兼顧效率與公平。對于較高質量的資本和勞動力要素，要在政府引導、支持和市場機制作用下運行；對于土地這種生產要素，要采用自主治理結構。當高質量的資本、勞動力、土地等生產要素投入鄉村產業后，要采用農業產業化聯合體形式來有效組合和配置這些生產要素，以提高鄉村產業經營效益、促進鄉村產業振興。[4]有研究認為，資本、勞動力、土地、技術設備等生產要素的挖掘與投入，要注重其內生性。強調內生為主、外援為輔已形成一種共識。[5]但對于這些要素在鄉村內部如何被識別、挖掘，如何有效管理等問題，經濟要素配置理論并沒有給予很好的解答。資產為本的社區發展理論能夠為探索這些問題給予有益的啟示。ABCD作為社區社會工作的理論與實務方法，其主要觀點是，社會工作者介入社區時，先要聚焦于社區的優勢(有什么)，而不是將注意力放于社區的缺點與不足，然后以社區的“組織”和“關系”等社會資本作為驅動力，激活社區內在的動力，調動居民參與的主體性與能動性，實現社區可持續發展。[6]ABCD的關鍵要素是“優勢”“關系”“內在”。其資產概念與經濟學中的資產不同，它一方面指社區各種有形資產(自然資源、組織機構)和無形資產(社區成員的知識、技能、社會關系網絡、社區文化等)；另一方面指社區的優勢和能力。ABCD對傳統以需要為本的社區發展(Need-Based Approach，簡稱NBA)理論與方法提出了挑戰。有別于經濟要素配置，資產為本的鄉村產業振興是一種社會投資。這種投資注重培育鄉村社區內部的社會資本(關系)、人力資本(參與)。但現有成果在運用ABCD理論時主要局限于行政村，忽視了對鄉鎮政府運用ABCD促進鄉村振興的研究。此外，西方語境中的“資產”與中國鄉村的“資產”也略有不同，如西方國家不存在類似土地、林地等農村集體資產。因此，有必要基于中國鄉村的社會事實，研究中國鄉鎮政府運用ABCD推進產業振興的策略與邏輯。

H鄉位于泉州市區的最北端和最高處，距離市區55公里。其自然條件優越，生態旅游資源豐富。本文以H鄉為案例的緣由包括以下方面。一是完整性。H鄉人口外流嚴重，全鄉1.3萬人口，呆在鄉里僅約4000人，占比30%。留守人口多數是老人、兒童和婦女。H鄉沒有企業，多數村民靠種地瓜、種菜謀生。2014年以前，H鄉代表落后、貧困，男性村民找對象都難。但2014年以來，H鄉逐步走向振興，以全域旅游為主線，充分發掘各樣資產，以旅游產業帶動鄉村振興，取得了成績，獲得全國生態鎮的稱號，成為泉州市生態旅游的名片。這種前后發展變化有利于觀察鄉鎮政府動員村民參與、實施資產為本社區發展策略，促進鄉村產業振興的全景。二是典型性。H鄉建立了以黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與為顯著特征的鄉村治理體制，鄉鎮政府是整個資產為本社區發展策略的規劃者、實施者、引導者、參與者，這是與國內外其他村莊(社區)運用資產為本社區發展策略的根本不同之處。

(一)資產清單制作

按照Kretzmann & McKnight關于資產的界定與分類方法，H鄉首先運用實地觀察、訪談、文獻查閱等方法搜尋轄區內資產，做出社區資產清單。第一，實地觀察法主要用于識別環境與物質資產。黨委書記ZJS履新H鄉后，就認真研究H鄉地圖，并多次帶領鄉村干部、村民代表實地考察H鄉的土地、山、水、林、田、谷等自然生態資源。他們先按資源的優劣勢，分出優先重點開發、稍后開發、潛在開發三個等級。再根據資產所屬的村莊歸類，判斷動員這些資產的可行性。第二，訪談法主要用于識別個人資產與組織資產。H鄉多次組織村干部、村民代表召開座談會，列出各村的人力資本存量、組織建設情況、地方文化。例如，村民個人資產方面，H鄉發現可從普通村民和鄉賢兩類人身上尋找資產。普通村民很多是留守老人和婦女，這些人手工本領和動手能力較強，而且在農閑時有時間，可利用他們的技能與時間發展鞋業加工。還有些老人懂樂器表演，可做成文化項目融入油菜花文化節中。鄉賢PLQ在外經商多年，從事戶外運動休閑項目，有較豐富的市場經驗，有強烈的返鄉創業意愿，有一定的人脈資源，可動員他開發石龍谷。第三，文獻查閱法主要用于識別文化資產。H鄉有上千年的彭祖養生文化和古建筑、書院，這些都可融入旅游產業，讓游客體驗地方文化。H鄉將各種資產的存量、類型、屬性標注在地圖上，并按顏色分清開發的先后次序；制作社區資產的實時走勢圖，以折線圖形式形象描述相關資產的聯系程度和關系變化情況。

(二)資產動員

社區資產動員指盤活現有資產開展社區文化服務。H鄉主要盤活了油菜花資源，舉辦油菜花文化節。考慮到土壤、氣候、植被等獨特條件適合種植油菜花，H鄉鼓勵村民種植油菜花。每年3月，200多畝的油菜花田喜迎各方賓客。2014年舉辦首屆油菜花文化節時，村民、上級政府都不怎么看好，約1萬經費全部源自H鄉政府自籌。鄉政府動員村民做當地特色小吃賣給游客，村民覺得來的人很少，基本不配合。但當天游客就達2萬人，于是村民看到了希望。2015年舉辦第二屆油菜花文化節時，很多村民就按鄉政府的建議，制作特色小吃。絕大多數村民配合鄉政府工作。自2017年起，區委、區政府相關職能部門積極參與，并作為主辦單位，投入適當經費支持，相關領導出席油菜花文化節開幕式。這提升了H鄉繼續辦好油菜花文化節的信心。2014—2019年，油菜花文化節的服務內容逐年增多，類型多樣，使得游客數量逐年增加。

(三) 資產關系管理

資產關系管理包括互動、合作、反饋和危機介入四個機制。互動機制關注的焦點是如何讓新舊資產保持可持續互動。前文交待油菜化文化節讓H鄉有一定知名度，許多人開始了解、熟悉、參訪H鄉，H鄉的人氣也逐漸增旺。但僅憑借油菜化文化節，要實現旅游產業振興是不可能的。就像H鄉黨委Z書記說的，“油菜化文化節只是全域旅游的一個引子，讓大家知道H鄉，后續還需要爭取許多項目落地。于是，我們2016年就開發石龍谷。” [7] Z書記說的石龍谷，本是一個荒廢多年的山谷，占地3000多畝。谷下原有不少農田，村民步行到農田需要5—6公里的路程。由于耕種成本太高，許多村民逐步放棄農田，拋荒現象嚴重。新一屆H鄉領導班子在帶領村民制作資產地圖時發現，石龍谷有豐富的生態植被、形態各異的山石、秀美曲折的溪澗、跌宕多變的瀑布等景觀，要是被開發起來，將是H鄉產業振興的亮點工程，還可彌補油菜化文化節的時間限制缺陷。于是，經村民推薦和一段時間的觀察，H鄉就動員返鄉鄉賢PLQ牽頭開發石龍谷。

合作機制關注的焦點是協調相關主體的利益均衡。開發石龍谷涉及的利益主體包括村民、村集體、開發商、H鄉政府、區級政府。對于村民、村集體來講，主要是保障其土地權益和旅游產業的附加效益。調查發現，村民可獲得每畝3.5萬元的土地補償金，也可以入股參與投資。村集體給開發商3年的項目建設期，3年過后開發商每年給村集體3萬元的土地補償金，逐年增長，10萬元封頂。開發商還要付給村集體土地租金，每年每畝100元，租期30年。這樣保證村集體有固定經濟來源。開發商的獲利源于門票。鄉政府為開發商營造優質營商環境。H鄉政府也獲得了產業振興的一個標志性項目。對于區級政府來講，開發石龍谷是扶持H鄉脫貧攻堅和鄉村振興的抓手，可提升其治理績效。

反饋機制關注的焦點是如何建立相關利益主體之間的溝通反饋渠道。石龍谷開發過程中涉及村民、村小組、村集體利益的協調溝通，H鄉充分發揮村民自治的作用，讓村民自己討論、決定。石龍谷用地涉及S村8個村民小組。S村兩委多次召開村民代表大會、村兩委擴大會議，并入戶與村民商量土地征用模式、分紅辦法。H鄉在開發商與區政府之間起著重要的橋梁作用。在H鄉政府的申請下，區政府將開發石龍谷納入區重點建設項目，給予政策、資金、工作指導各方面支持。

危機介入機制關注的焦點是如何有效識別、預防、應對資產建設管理過程中的各種風險。在油菜花項目的基礎上，增加石龍谷項目存在不少風險。一是政策問題。二是安全問題。三是資金問題。H鄉黨委Z書記說，在應對政策風險方面，他們必須向上級黨委政府匯報，至少獲得上級的口頭同意后才能做。在安全方面，只能努力做好安全生產監管工作。在資金方面，重點要向村民、村集體講清楚投資的潛在風險，以免項目真的失敗了，相互埋怨，推卸責任。[8] 

(四)資產沖突管理

社區資產的沖突管理指，由于各種因素影響，當資產的維護管理出現中斷或失敗時，社區應積極尋找其中緣由并做好防范工作。這主要體現在組織資產的沖突管理上。H鄉在推進鄉村旅游產業振興過程中，為了給游客創造干凈整潔的環境，積極培育環保志愿者協會。會員以成年人為主，主要由留守老人、婦女構成。承擔任務包含環保知識宣傳、垃圾分類、路面清潔、村民房前屋后衛生檢查。起初，很多村民都積極報名，但活動開展半個月左右后，不少志愿者就退出了。為了讓更多村民參與志愿者隊伍，H鄉發起“小手拉大手”倡議。具體由H鄉小學組織小學生做環保志愿者，小學生回家后再帶動其家長做環保志愿者，效果較好。 

(五)社區外部關系資源的鏈接與拓展

第一，拓展與上級政府的資源鏈接網絡。H鄉所屬的L區下轄2個街道、3個鎮、1個鄉。不管哪個層級政府的資源都是有限的，影響上級政府對下級政府的支持力度因素，除了國家政策、政治體制、領導偏好等外部因素之外，一個很重要的因素是下級政府及其群眾的表現。H鄉基于自身自然資源優勢，以旅游產業振興為突破口，促進鄉村全面振興的思路引起了上級領導的注意，區黨委政府才給予H鄉各種支持。一是區委書記、區長、區委常委多次到H鄉調研，解決難題。二是相關職能部門資源下沉到H鄉。三是選派干部到H鄉掛職，給予人才支持。第二，與外部企業共建。受限于地理位置、交通條件、人才引進等因素，2013年以前，H鄉招商引資的阻力很大，轄區內基本沒有企業。自2014年發展全域旅游以來，H鄉美麗的油菜花、喜慶的文化節、令人流連忘返的石龍谷等項目逐漸有了知名度。此時，H鄉的招商引資工作就順暢許多了。近年來，H鄉積極主動出擊，為內部企業與外部企業共建搭臺。第三，與高校合作共建。H鄉積極吸引高校相關院系在其轄區內建立教學研究基地。一是邀請ZJ大學幫忙規劃設計全域旅游的總體框架。二是邀請YE大學學生在油菜花文化節期間友情贊助，表演文娛節目。三是邀請HQ大學學生到H鄉開展暑期社會實踐，寫出調研報告或制作視頻宣傳H鄉。

(六)產業振興：資產為本社區發展的績效

H鄉運用資產為本社區發展策略，充分挖掘各樣資產，發揮優勢，注重村民參與，積極拓展外部關系網絡，發展全域旅游，以旅游業為優勢產業，推進一二三產業融合發展，推動鄉村全面振興。許多外出打工經商的村民看到家鄉喜人的變化，積極返鄉創業就業。H鄉也主動聯系鄉賢，宣講返鄉創業的好處和政府的服務、優惠政策等。經過多年培育鼓勵，截至2020年12月，H鄉已有10余家規模不小的編織鞋企業。這些企業的創辦填補了H鄉的工業空白，也促進了脫貧攻堅與鄉村產業振興的銜接。

 H鄉產業振興已開始進入良性循環。自從有了以油菜花、石龍谷為載體的旅游產業和制鞋工業的帶動，H鄉的其他產業項目也就更容易落地生根了。H鄉在吸收油菜花、石龍谷項目發展經驗的基礎上，以紅心地瓜為抓手，推動一二三產業融合。

 綜上所述，H鄉運用ABCD推進產業振興的實踐過程可概括為圖1。這個過程蘊含著三種社會投資策略。一是人力資本的培育與增進。在制作資產清單過程中，鄉村干部和村民都要學會使用多種社會調查方法，這個過程既讓他們認識到自身的一些人力資本存量(本就擁有的知識、技能)，也讓他們學會識別、挖掘別人身上的優點，打開發展思路。而后續的資產動員、關系管理、沖突管理更是提升了H鄉干群組織協調、溝通合作、危機處理等能力。二是社會資本的培育與增進。在內部社會資本方面，盤活現有資產增加了村民收入，也提升了村民對鄉政府的信任。資產關系管理促進了村民、村民小組、村集體的溝通協調，加強了不同利益群體的合作。資產沖突管理促進了H鄉新的組織網絡(如小學生環保組織)形成。在外部社會資本方面，通過資產的推介、資源鏈接，H鄉與政府、企業、高校的合作關系網絡得到了擴展。三是心理資本的累積。有效盤活現有資產(油菜花文化節的成功舉辦)擴大了H鄉的知名度、增加了村民收入，這提升了H鄉干群的自信心。

三、對需要為本與資產為本的進一步比較

在應用ABCD的社區里，社區居民的主人翁意識強，自覺承擔社區建設的責任。社區領袖與社區居民共同討論、決定如何充分利用社區已有的資產推動社區發展。在此過程中，社區居民被賦權、被激勵，相互學習，共同合作。對生活充滿信心和對成功充滿渴望，促使他們擴大資產建設的范圍。社區居民積極參與社區發展，努力讓自己和鄰居的生活更美好。而在應用NBA的社區里，社區領袖主要由領薪酬的干部組成，社區居民覺得社區發展事務屬于公事，寄希望于外來的社會組織、地方政府直接投資項目或發放資金，滿足他們的需要，解決各種問題。他們也不想參與項目規劃、建設的討論，形成對外援機構或政府的等、靠、要心態。

(二)平等還是專制——社區發展的組織過程、話語差異

在應用ABCD的社區里，各類組織(地方政府、非政府機構等)將社區居民視為學習伙伴、掌握本土知識的專家，兩者屬于平等合作關系。這些組織將與社區一起工作視為一種學習過程。組織結構是以團隊為基礎的，而不是等級森嚴的，組織與社區相互信任，共同構建積極的合作伙伴關系。社區居民被鼓勵參與組織或社區項目建設。各類組織及時將自己所做的事情反饋給社區居民。就像H鄉某養老組織負責人說的，“我們與社區是一個團隊；以前社區居民與我們工作人員是疏遠的，各干各的，現在是手聯手，一起做事，每周都要開會共同商討社區事務。” [9]各類組織對社區居民的稱呼也發生了變化，他們不再稱社區居民為“客戶”“案主”“受惠者”，而是稱其為“學習伙伴”“合作者”“團隊成員”。

地方政府對社區居民不再停留于管治，而是與社區居民建立學習伙伴關系。H鄉開展了“夜訪夜談”活動。H鄉要求黨政機關、企事業單位工作人員、派出所公安干警、村“兩委”、治安協勤人員和網格員在夜晚值班時間進村入戶，與村民聊家常，傾聽村民對鄉村振興的想法，問計于民。入戶訪談的工作人員聽取村民意見或建議后，能當場回答或能解決的須當場處理，否則也須帶回商討，并及時回復村民。“夜訪夜談”活動改變了傳統的政府治理方式，鄉鎮政府工作人員不再高高在上，呆在辦公室等村民來反映問題。這也重塑了H鄉的干群關系，增進了群眾對政府的信任，激發了群眾主動參與鄉村治理的積極性。H鄉W副鄉長說，“夜訪時，有些村民會建議我們，哪段路需要增加反視鏡，哪段路的亮化設施要更換，哪段路要增加防護設施等。這些建議對我們改善環境，促進鄉村產業振興都有幫助。” [10]

 在應用NBA的社區里，組織程序方面，公共事務的決策通常以專制方式進行。外援機構的管理者是社區發展項目的主要決策者。據H鄉某干部介紹，以前有家魚類養殖公司，來H鄉投資。村民建議該公司，H鄉不適合發展漁業。該公司負責人偏不聽，這個項目前后折騰了三年，以失敗告終。話語方面，各類組織的管理者都稱社區居民為“受恩者”“受施者”等。

四、結論與討論

 H鄉的實踐表明，要實現資產為本的正功能，在個體層面，鄉鎮社區要讓村民認為自己是推動鄉村發展的主體力量，鄉村社區發展是一種自下而上、由內而外模式；在組織層面，鄉村各類組織與村民要形成合作伙伴關系，與村民平等對話。

注釋