面對新冠疫情引發的國際糧食市場不確定性加劇，牢牢守住國家糧食安全生命線的戰略意義更加突顯。筆者近期調研發現，基層對穩定糧食生產的極端重要性普遍認同；但也認為應差別化對待不同情況下的“非糧化”現象，且應與“藏糧于地”策略協同推進。
客觀認識不同耕地“非糧化”現象對糧食安全的影響
耕地“非糧化”與耕地“非農化”有著本質的區別：耕地“非農化”是因非農建設占用耕地，導致耕地失去耕作層而喪失了農產品生產功能，其生產能力具有不可逆性；耕地“非糧化”是耕作層并未完全消失，存在不同程度恢復糧食生產的可逆性。
筆者調研發現，不同的“非糧化”現象對糧食安全的影響也有較大差別。若按糧食生產能力恢復的難易程度劃分，可依次分為：一是挖塘養魚（包括稻田綜合種養開挖水面），會造成耕作層徹底損失，需要大量的客土重造耕作層，才能恢復糧食生產能力；二是種植綠化花卉苗木，因花卉苗木出售需要帶走大量表土，對耕作層的損傷很大，尤其是耕作層本身就比較薄的耕地，恢復糧食生產能力的成本高；三是種植速生楊、速生桉等根系發達的樹種，既耗費土壤養分，又破壞土壤結構，對耕地糧食生產條件和環境的損傷大；四是種植茶葉、果樹等根系相對不發達的灌木樹種或中藥材等其他多年生植物，對土壤結構及其理化特征有一定的影響，但糧食生產能力恢復相對比較容易，特別是灌排等農田基礎設施比較齊全的精品果園，隨時都可以恢復糧食生產能力；五是種植蔬菜、飼料、油料、糖料等經濟作物，基本上對糧食生產能力沒有影響，甚至合理的水旱輪作、用養結合，還有利于提升糧食生產能力，農民就普遍反映種植煙葉的耕地，下一年的水稻產量明顯要比往年高出許多。
協同好耕地“非糧化”與“藏糧于地”的關系
防止耕地“非糧化”與“藏糧于地”的目標異曲同工。“藏糧于地、藏糧于技”是我國實現糧食安全戰略的重大舉措。其中，“藏糧于地”強調通過高標準農田建設等措施，提升耕地的糧食生產能力。在糧食供給相對充足時，可把能生產糧食的耕地用于生產經濟作物，滿足人們對農產品多樣化的需求；一旦糧食供給需求上升，可隨時用于糧食生產。即把潛在的糧食生產能力藏于耕地之中，而不是把能生產糧食的耕地全部都種上糧食。防止耕地“非糧化”，也是要通過確保相應面積的耕地用于生產糧食來保障國家糧食供給，本質上與“藏糧于地”的思路是一致的。但如果不加區分地對所有耕地“非糧化”行為都采取“一刀切”的處置方式，就與國家推行的“藏糧于地”原則有所矛盾。
科學區分耕地“非糧化”現象與“藏糧于地”原則的吻合程度，很有必要。就耕地土壤的養分平衡與恢復而言，科學的耕作制度安排、適宜的作物輪作，有利于維持耕地的糧食生產能力。我國悠久的生產實踐已形成各具地域特色的耕地輪作種植傳統，如禾谷類作物與豆類作物、旱地作物與水田作物等輪換種植，可以調節土壤理化性狀、改良土壤生態，做到用養結合，實現耕地地力的長期維持與提升。那些有利于保持糧食生產能力的短期“非糧化”行為，符合國家“藏糧于地”原則；而那些對耕作層產生破壞的“非糧化”行為，就違背了“藏糧于地”原則。因此，筆者建議，對于前者，可以允許不同程度地存在；但對于后者，則必須采取有力措施堅決制止。特別要指出的是，南方的耕地拋荒并不符合“藏糧于地”原則，這是因為南方的光、溫、水條件好，林草長勢強，幾年的拋荒就改變了耕地糧食生產的基本土壤條件。
耕地的糧食生產安排要張弛有度。作為人口第一大國，我國每年糧食消費是巨大的剛性需求。確保常年糧食種植面積、提供穩定的糧食供給，是國泰民安的內在要求，但這并不意味著要把所有耕地每年都必須種糧。我國長期的耕地高強度利用，已使不少耕地地力消耗過大，地下水開采過度，農業資源環境已不堪重負。適當的耕地輪作休耕，不僅可以有效地緩解耕地的生態疲憊，也可以優化種植結構，滿足人們的多元化消費需求，有利于提升農業供給體系的質量和效率，且急需時糧食能夠產得出、供得上，發揮出“藏糧于地”的戰略作用。
差別化應對耕地“非糧化”現象的對策建議
科學劃分耕地“非糧化”的類別。一是要嚴格區分耕地“非糧化”與“非農化”行為的差異。凡是以地面硬化、破壞耕地耕作層的占用耕地建設，都應視為耕地“非農化”行為，應嚴格按相關規定處理。二是系統梳理各種耕地“非糧化”行為，根據對耕作層的破壞及其糧食生產能力恢復的難易程度，以及對耕地安全的影響程度，分門別類地進行類別劃分，明確每個類別的確切內涵與劃分標準。
制定差別化管制措施與處置辦法。在明確耕地“非糧化”類別的基礎上，結合“藏糧于地、藏糧于技”的糧食安全原則，以及國家開展耕地輪作休耕制度試點的文件精神，科學制定每個類別的管制措施與處置辦法。如，對于類似挖塘養魚徹底破壞耕作層的行為，特別是在永久基本農田內出現的類似行為，應嚴格禁止并責令其恢復原狀；對于會帶走大量表土或破壞土壤理化特征、嚴重影響糧食生產能力的行為，應嚴格控制并制定相應的土壤保護措施；對于有利于恢復耕地地力的耕地輪作種植行為，則應有計劃地給予適當鼓勵。
切實提高糧食生產積極性。家庭承包責任制實行以來，農民有選擇種植作物的自由，都趨向于種植經濟效益高的作物，而種糧效益低是公認的事實。調研中，江西贛南村民反映傳統的農戶非規模化經營的糧食年純收益在200~500元/畝，臍橙年純收益6000元/畝，花卉年純收益2000元/畝，大棚蔬菜的年純收益高達2萬元/畝。對此，地方政府只能把落實糧食種植面積作為政治任務來完成。為了保證應有的糧食種植面積，不得不加大政府對農民種糧的補貼激勵力度，比如免費提供良種、秧苗、化肥等。而傳統農業縣往往是財政小縣，財政壓力本身就很大。因此，筆者建議，國家進一步加大對糧食主產區和糧食生產者的經濟激勵政策，既要提高地方政府激勵糧食生產的內生動力，也要提高經營者的糧食生產積極性。
兼顧農業生產區位要求與傳統特色產業。人們對農產品需求是多方面的，有些農產品的生產供給受市場需求影響，如城市居民對蔬菜的巨大需求，客觀上要求城郊農田以種植蔬菜為主。另外，不少地方傳統農業產業經過長期的發展與打造，成為了當地的經濟支撐產業。如江西南豐蜜桔、贛南臍橙，都是國家地理標志產品，在當地國民經濟中占據著舉足輕重的地位，也在全國同類產品市場中有著無可替代的份額。因此，建議兼顧農業生產區位要求與傳統特色產業的發展現狀，區別化對待類似非糧食作物的種植行為。
（作者系江西農業大學研究生院院長，中國鄉村發現網轉自：《中國土地》2021年 第4期）
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