在新常態的背景下，城鎮化被視為中國經濟的幾大抓手之一，而宅基地的改革又是新型城鎮化的一個核心命題。
1月22日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署深入推進以人為核心的新型城鎮化，更大釋放內需潛力。會議指出，探索進城落戶農民對土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權的依法自愿有償退出機制。
中國社科院農村發展研究所副所長杜志雄對《第一財經日報》表示，退出機制的探索，從經濟效率角度來講，一是讓留在農村的農民可以有更多資源利用，二是有效提高農業和農村資源的利用效率。但是從社會公平角度來看，不能強迫，要依法、有償讓渡這些權利。
在農民承包土地和宅基地這兩類土地中，承包土地的性質轉化有嚴格的政策限制。相對而言，宅基地依法自愿有償退出后，其集約化的利用較有想象空間。
中國社科院農村發展研究所研究員黨國英告訴本報，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，將來農村宅基地分配或使用的基本制度將會發生變化，但究竟變到什么程度還不明確，方案允許地方政府“探索”。
試點配合政策
目前中國市場化、城市化進程加快、大量農民進城務工并落戶城鎮，在農村的住房只能閑置，從而形成了大量的“空心村”、“空心房”，造成嚴重的農村宅基地閑置和浪費。
但目前的法律法規對宅基地使用權的流轉有諸多限制，比如《土地管理法》就禁止城鎮居民在農村購買住房。許多業內人士認為，這些限制導致農民無法獲得合法的土地收益，拉大了城鄉收入差距，同時不利于土地資源的優化配置。
本報記者去年在浙江省諸暨市店口鎮采訪的萬安集團，就屬東部發達城鎮的制造業大企業在發展過程中受到土地資源制約的典型例子。主業為汽車零配件制造的萬安集團旗下擁有上市公司萬安科技(002590.SZ)。集團總裁陳江對本報記者表示，萬安最大的制造基地已經不在店口，而是在安徽。萬安在該省寧國市有350畝的精密鑄造基地，在合肥市長豐縣還有550畝的萬安工業園。這些工業園土地的獲取接近零成本。
陳江說，上述兩個工業園的布局固然有靠近整車廠(江淮汽車和奇瑞汽車)的考慮，但萬安集團的起家之地店口也的確不可能有太多的工業用地了。在土地、勞動力等要素價格上升的情況下，東部發達地區從鄉鎮企業發展起來的產業集群向外地擴散甚至搬遷總部的趨勢已越來越明顯。
店口在浙江省27個小城市培育試點鎮中，是人均GDP最高的鎮(2014年8.91萬元)，建成區面積15.6平方公里，排第七。而這27個鎮建成區的常住人口集聚率平均值只有54.3%，真正實現當地農民的“市民化”、釋放出更多土地的潛力由此可見。
事實上，中共十八屆三中全會已經提出，建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。為落實全會精神，2014年12月31日印發的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國選取30個左右縣(市)行政區域進行試點。
2015年2月，全國人大常委會審議相關決定草案，擬授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政區域，暫時調整實施《土地管理法》、《城市房地產管理法》關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。調整在2017年12月31日前試行，對實踐證明可行的，修改完善有關法律;對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定。
共青團陜西省委農工部部長魏延安告訴本報，將來探索有償退出機制是在這33個區域進行，還是擴大試點推向全國，要看今年兩會后的動作。將來有償退出要走向規范化的話，需要有專門的產權流轉交易中心，將政策層面的改革上升到法律層面的修改。
2015年11月2日印發的《深化農村改革綜合性實施方案》，則是新一輪農村產權改革的指導性文件。方案中的宅基地制度改革基本思路，包括“保障農戶依法取得的宅基地用益物權”(使用權與收益權)，“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”(轉讓權與收益權)，“探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑”(金融功能與轉讓權)等。
積極謹慎推進
本報記者注意到，1月22日的國務院常務會議在要求探索宅基地使用權有償退出機制時，提出了“依法、自愿、有償”三項原則。
杜志雄告訴本報，政策的邏輯是，鼓勵農民工市民化，在他們跟城市居民獲得同樣的社會保障水平后，如果他們愿意，按照“依法、自愿、有償”的原則，將農村的這部分財產權益讓渡出來。
魏延安解釋說，在尊重農民意愿的基礎上，有償退出更著眼于采用市場化手段來推動機制的形成。過去農民在未能完全市民化的情況下，會考慮“退路”問題，而不愿意放棄集體財產權利，“如果按照市場化機制來辦，農民會自己掂量價格是否劃算。對有的農民來說，在城市發展得不錯，將來也不用回去，或者在城市買房生活需要資金，如果宅基地可以有償退出，可能真是一個好機會。”
盡管有利于農民分享土地增值收益，盤活農村存量資源并優化要素資源配置，但仍有一些觀點持謹慎態度，比如擔心農民失去“退路”、流離失所，資本進入農村后蠶食農民權益引發沖突等。
“對于宅基地有償退出的問題，目前各界觀點還不是特別統一，且在具體的執行操作層面也存在不小的難度。有些部門可能還有思想包袱，歷史觀念放不下。”黨國英對本報表示。
黨國英說，改革的目標是一回事，操作是另一回事。宅基地有償退出就會涉及交易問題，但交易對象和范圍怎么界定?普通村民可能沒錢買，城里人去買又涉及政策問題。這些“麻煩”的問題都需要在試點地區進行實踐后才能知道效果。
有接近高層的專家告訴本報，宅基地的改革問題可以說是農村改革的核心問題，土地和住宅是當前農民生活中最為重要的資產組成部分，解決好宅基地相關的產權問題，不僅是對農民權益的保護，也有利于城鎮化的推進和土地的規模化管理。目前宅基地問題的難點在于整合政府職能和市場化的方法，單獨依靠哪一邊都不夠。
目前，征地安置補償“一夜暴富”的神話已經被一些地區的農民熟悉，反復與基層政府博弈、爭取最大的利益補償、“種樓”等現象層出不窮。一些地方由于監管能力較弱，產權糾紛變得更加復雜化。所以，上述專家表示，中國有廣泛的、發育程度不同的農村地區，這些地區提供了多種多樣的試點條件，應該積極大膽試驗和探索，總結和推廣經驗教訓。
中國鄉村發現網轉自：一財網
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