黨的十七屆三中全會以來，國務院頒布了一系列關于全面深化農村改革的重要文件，其中多個文件都對農村土地股份合作社的發展方向做出了重要部署。2015年11月，中共中央、國務院印發《深化農村改革綜合性實施方案》強調，“加強農民專業合作社和土地股份合作社規范化建設”，“深入推進示范社建設行動。構建農戶、合作社、企業之間互利共贏的合作模式，讓農民更多分享產業鏈增值收益”。農村土地股份合作社在我國已有20多年的發展歷史，但近些年其績效增長受阻，農民的利益也受到不同程度的損害，個別地區甚至發生農戶退股風潮。以江蘇省為例，選取南京市、泰州市、徐州市和淮安市的農村土地股份合作社為調研對象，發現農村土地股份合作社在治理、分紅以及農村社會保障體系方面存在諸多問題。農村土地股份合作社在改革進程中，應該充分考慮地區與農戶的異質性，大力發展第二、三產業，并完善社會保障體系。
農村土地股份合作社發展較快
農村土地股份合作社是指農戶以“農村土地經營權”入股合作社，把土地經營權變成股權，自愿聯合從事農業合作生產經營的經濟組織。江蘇省農村土地股份合作社的發展速度較快。根據江蘇省農業委員會的統計，江蘇全省13個省轄市下轄的98個縣（市、區）均有農地股份合作社的試點。在其發展進程中，根據入股方式分化為兩種發育模式：一是只有土地經營權參股的“單要素土地股份合作社”；二是土地經營權與資金、技術等生產要素共同參股的“多要素土地股份合作社”。江蘇省的實踐證明，農村土地股份合作社成立和發展，促進了土地規模經營、新型職業農民等新生事物的出現，逐漸改變著農村面貌，推動傳統農業向現代農業轉變。
然而，在取得顯著效果的同時，農村土地股份合作社的發展也遇到了各種不同的問題與困難，績效增長受阻。在農村土地股份合作社實踐中，有相當一部分農村土地股份合作社分紅并未實現增值，農戶難享土地增值收益。在調研中，分紅增加的社員比例只占62.1%。其中，泰州市與南京市的比例相同，均達68.4%；徐州市次之，達55.9%；淮安市社員分紅得到增值的比例較低，僅為35.8%。農村土地股份合作社的產生本身，就是農戶追尋外部利潤以及提高農民收益的結果，分紅得不到增值，土地的資本屬性難以體現，農民的利益未得到最大程度的保障。
多要素農村土地股份合作社占比較少
在盈利、經營以及宣傳等方面，多要素農村土地股份合作社的社員評價相對較優，農戶入股意愿也較高，但現行組織大多為單要素農村土地股份合作社。調研中南京、泰州、徐州以及淮安的單要素農村土地股份合作社占比分別為82.32%、81.88%、55.17%和86.48%。這是因為單要素農村土地股份合作社管理簡單便捷、資源要求較低，因此大多數地區政府直接吸納農戶土地經營權入股，再轉包和租賃給企業或專業大戶等經營。但是，其分紅方式大多為一次性的“保底分紅”，農戶很難享受到土地經營中的“二次分紅”。而多要素農村土地股份合作社經營方式上大多自營，能夠在固定租金的基礎上保證農戶的“二次分紅”，確保農戶能享受農業產業化帶來的土地增值收益。
各地區社員農戶對農村土地股份合作社的組織治理水平評價均不高。不同地區農村土地股份合作社在實踐中存在的弱勢趨同，集中在組織治理缺乏效率與科學性。其中，調研中評價最低的三個項目為“董事會召開次數”、“財務公開次數”和“股東代表大會召開次數”。很多地區的農村土地股份合作社股權治理結構形同虛設，治理效率并不高，嚴重影響農村土地股份合作社的質量和發展。
農戶入股農村土地股份合作社的自愿程度，南京、泰州明顯高于徐州與淮安。調研中，南京與泰州農戶入社自愿程度集中在“非常好”和“較好”,徐州和淮安則集中在“一般”與“較好”。其原因主要是，蘇南、蘇中的第二、三產業較發達，農戶家庭的非農就業率高，對土地依賴性小，農戶愿意將土地入股，避免拋荒帶來的經濟損失。同時，農戶入股又使得大量勞動力轉移到第二、三產業，且使土地形成規模化生產，提高了土地生產效率，促使經濟快速發展。而蘇北地區，農戶從業選擇性小，對土地依賴性大，加之農村社會保障制度尚不健全，大大降低了農戶入股意愿。
需充分考慮地區與農戶的差異性
為解決農村土地股份合作社發展中的問題，促進農村土地股份合作社規范化發展，建議采取以下措施。
第一，合理利用財政政策逐步引導，形成以多要素為主、單要素為輔的農村土地股份合作社模式。由于“內股外租”的單要素農村土地股份合作社并不參與經營，可給予相對較低的資金支持；而自營的多要素農村土地股份合作社，可給予較高額度的資金支持，并且在其他農用生產要素上給予更大幅度的優惠政策。此外，可給予與自營農村土地股份合作社合作的企業以政策支持，提高企業與農村土地股份合作社合作的積極性，確保自營農村土地股份合作社的產品銷量與可持續發展。
第二，提高農戶自身素質與組織治理水平。重視對合作社集體農民的治理團隊綜合素質的培養，不斷提高其管理水平，為土地經營權股權化的推行提供人才骨干支持。還要提高作為股東的集體農民的文化素質、科學水平，對他們進行農業技術以及其他的技術培訓，使其具有脫離傳統農業生產和從事第二、三產業農產品深加工及市場營銷的新型農民素質，或爭取就業及轉移勞動力的市場優勢。
第三，考慮地區與農戶的差異性，引導農戶加入適合的農村土地股份合作社。各地區可從當地農業勞動力轉移的實際狀況出發，考慮教育、產業等差異性，實施不同的地方性政策。此外，應充分考慮到農戶自身稟賦的差異性，設計多種要素的折價入股方式，提高農戶資源的利用效率。對于學歷相對較低、家庭養老保險率較低以及個人已經從事非農行業的農戶，可引導他們僅以土地入股；對于有一定的管理能力或農業經營技術、資金，并有志于從事農業產業化行業的農戶，則可引導他們以技術、資金以及勞動力等多元化要素折價入股。
第四，以農村土地股份合作社為平臺，促進農地抵押與農業保險發展。規模經營的農村土地股份合作社對資金的需求增高，并且信用風險相對個體農戶較低，以農村土地股份合作社的名義向銀行提交農地貸款申請，大幅度增加了農地抵押貸款的額度和可獲性，從而緩解了農村土地股份合作社運行過程中投入不足以及融資難的困境。農村土地股份合作社以農地抵押以及其他渠道獲取資金后，由于農業生產經營風險高，仍存在一定的違約風險。據此，應該大力發展農業保險，增加農業保險產品，設立保險扶持基金，形成多重風險保障體系。
作者簡介：林樂芬，南京農業大學經濟管理學院,研究領域:農村金融、國際金融學；顧慶康，南京農業大學金融學院
中國鄉村發現網轉自：《中國社會科學報》2015年11月24日
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