原題:關于完善農村土地承包經營制度發展農業適度規模經營的認識與思考
黨的十八屆五中全會提出，發展多種形式適度規模經營，發揮其在現代農業建設中的引領作用。2017年中央一號文件再次提出，要積極發展適度規模經營。這是針對中國農戶經營規模小、市場競爭力弱所做出的重大決策，是做好農業農村工作的重要指導。
發展適度規模經營，必須順應工業化與城鎮化快速發展、農村勞動力大量轉移的新形勢，不斷創新和完善農地經營體制機制，促進土地經營權流轉和集中，為提升土地產出率、勞動生產率、資源利用率提供基礎和保障。
中國農村承包耕地經營現狀
近年來，農村土地承包經營權流轉加快，多種形式的規模經營方式不斷涌現，農村承包耕地經營呈現以下特點：
①農村土地經營權流轉加快，但大部分承包耕地仍由承包農戶管理經營。
②在傳統承包農戶管理經營的耕地中，大部分已經通過購買服務、緊密合作等方式實現了不同程度的規模經營。
促進規模經營發展必須解決的問題
工業化與城鎮化的快速發展，一方面吸引了大量農村勞動力轉向第二第三產業，為土地經營權的集中騰出了空間；另一方面又提升了農業物質裝備水平，為土地規模經營提供了必要的生產力基礎。引導土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，已經成為必然趨勢。同時，受制于人多地少的國情農情、農村勞動力轉移的長期性及新型農業經營主體發育的漸進性，土地規模經營發展還面臨一些需要認真研究和解決的問題。
（一）土地要素與其他農業生產要素配置的錯位問題
發展現代農業，需要土地、資金、技術、人力、農機等生產要素統一優化配置，以提升資源利用效率和農業生產經營效益。但是，從筆者調查的情況看，由于多數傳統承包農戶依靠老人和婦女兼業種地，他們雖然頑強地保留著承包土地經營權，但大多已經不再擁有必要的農機具，也不再掌握新的種植技能。而那些購買了現代農機具、掌握先進種植技能、擁有土地規模經營能力的新型農業經營主體，許多卻難以獲得適度的土地經營權。
（二）農業生產由新型經營主體承擔這一現實與現行扶持政策以傳統承包農戶為主要瞄準對象之間的錯位問題
大量的調查發現，即使在沒有流轉的承包土地上，耕種、植保、收獲等主要作業環節也已經由農機大戶、植保大戶、合作社、社會化服務組織等新型經營主體承擔，從促進農業生產發展的角度講，應該圍繞他們的需求制定針對性的扶持政策。但是，由于傳統承包農戶仍然擁有承包土地的經營權，現行種糧農民直接補貼、農業保險保費補貼等扶持政策多以承包土地數量為基礎，以小規模分散經營農戶為對象設計并實施。許多新型經營主體反映，他們是真正的種糧者，卻拿不到糧食生產補貼，而有的農戶已經在城鎮工作生活，卻還領取糧食生產補貼；為減少自然風險損失，他們愿意多交納保險費以獲得更高額度的補償，卻找不到相應的保險產品；他們的大型農機具只能露天放置，收獲的糧食無處存儲，想興建倉儲設施卻發現現有的設施農用地政策遲遲得不到落實。
（三）農村土地流轉價格上漲過快導致的兩難問題
近年來農村土地流轉價格不斷攀升，已經成為影響規模經營主體從事農業、特別是糧食生產的重要因素。目前，一些平原地區的土地流轉價格已經達到每畝700～800元，有的甚至超過每畝1000元。如果種植糧食作物，在正常年景下，每畝還有200～300元的純收入；如果遭遇較大的自然災害，就很難有盈利。如果任其上漲，必定會影響糧食生產，規模經營發展不起來，中國農產品的國際競爭力更難以提升。
（四）城鎮化快速發展背景下的“人地分離”問題
改革開放以來，中國開展了兩輪農村土地承包，各村組按人口平均分配承包地，并收回因遷出、死亡而失去村組集體成員資格人員的承包地，轉而分配給新增集體成員，這也是解決“人地分離”問題的重要途徑。但是，從筆者調查的情況看，一些地方在二輪承包時沒有按人口變化調整土地分配，導致“人地分離”問題日趨嚴重。當前，隨著以人為核心的新型城鎮化的深入推進，大量農村人口遷往城鎮，他們在農村的承包地如果不能有序退出，而是永久地擁有一小塊承包地，就成為事實上的“小地主”，自己不耕種卻定期收租金，勢必提高務農農民的農業生產成本，也阻礙耕地的成片整治，成為制約農業規模經營發展的重要因素。
作者單位：農業部農村經濟體制與經營管理司
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》
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