【摘 要】善治是以法治性、責任性與合作性為基礎的“好的治理”。善治視域下，新農村建設能否取得成功是與良好的村民自治分不開的，而村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四項內容，其中最薄弱的就是民主監督。缺乏民主監督的“村民自治”很容易滑入“村官自治”的漩渦。實現新農村建設的“善治”，必須要以村務公開與村民自治為基礎，使合法的“村規民約”得到落實，違法的“村官自治”得到遏制。
【關鍵詞】新農村建設；善治 ；村民自治 ；村官自治 ；村規民約
自1998年11月公布實施《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱“村委會組織法”）以來，我國農村基層民主制度體系逐步完善，組織載體日益健全，實踐內容不斷豐富，形式更加多樣，村民自治制度已經發展成為中國特色的社會主義民主政治的重要組成部分。據民政部門統計，截至2009年底，全國共有村委會59.9萬個，自然村200.9萬個，村民小組480萬個。全國絕大多數村委會設立了人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等下屬委員會，而且85％以上的村建立了村民會議或者村民代表會議制度，92％以上的村建立了村民理財小組、村務公開監督小組等自治組織[1]。村民自治的實質，就是依照《村委會組織法》的程序和要求，村民組織起來，進行自我管理、自我教育、自我服務，實現自己的事自己做、大家的事大家辦，進而實現村民利益和發展需求得到滿足的目的。可見，村民自治是我國基層民主政治發展的正確方向，但是村民自治絕不等于上一級政府即鄉鎮政府放手不管了或任其自治，使得“村民自治”變成“村官自治”，“村規民約”變成“官言官語”，民主成為村官的民主，村民合法權益遭到侵害，社會主義新農村建設亦難發展。
一、“村民自治”陷入“村官自治”的困境
村民自治，是指廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，以村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理、村級民主監督為核心內容，實行村民自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會民主政治制度。近年來，我國推行村民自治，加快了農村基層民主政治建設，極大促進了農村經濟和社會的發展，在新農村建設中起了中流砥柱的作用。實踐證明，這一形式順應了農村社區管理的需要，不僅是管理體制的變革，也是觀念、文化的變遷。但是，有一種不和諧的現象應引起我們的重視：個別農村的村委會主任，把村民自治錯誤地理解成“村官自治”、“村委會主任自治”，村里的大事小事完全由“村官”說了算[2]。少數“村官”權力獨攬，在沒有有效監督的情況下，產生了腐敗，造成了干群關系的緊張，影響了農村的正常社會秩序，干擾了社會主義新農村建設的順利進行。
村民自治與村官自治的異同，可以從善治的視角來辨明。善治是民主政治實踐發展的理論產物。善治的基本理念包括合法性、透明性、責任性、法治性、合作性、回應性、參與性、公正性、穩定性和有效性，它是一個由政府主導，與公民社會、公民組織、個人等有效互動，解決社會矛盾、規范社會行為、分配社會利益，實現社會和諧、可持續發展的系統過程。可見，善治是要政府實現“好的治理”或“成功的治理”[3]。村官自治中的“村官“產生于村民自治中村民的選舉，村民享有了直接的民主，但在另一個事實上，村民不可能都去管理與決策村里的一切公共事務，又不得不選擇由村官來履行管理村務的職責，村務中的例行村務的決策與執行，又必須由村官“代勞”，這實際上又是“代議制民主”的一種體現。而正因為“村民自治”需要村官對例行事務進行管理，所以，才會有“村官自治”的出現。而村官治理村務，又會有兩種結果，一種是成功的治理村務，即實現村務的善治，另一種是失敗的治理村務，即學界所稱的謀私利的“村官自治”或“村官亂治”。
善治視域下“村民自治”中的村官是優秀的，發揮的是一種能人經濟或魅力領導作用。所謂“能人經濟”是指某一地區或某個企業在一定時期內經濟的發展得益于少數強勢領導人的推動。“能人經濟”類似于“精英經濟”，它最典型的特征就是“經濟發展是由能干的領導或能人推動的”[4]。華西村的崛起是由于華西村黨委書記、集團公司董事長兼總經理吳仁寶的得力領導；南街村的發展是由于王洪彬帶出了一套好班子，優秀的領導班子帶領南街村走上了集體化與共同富裕的道路；大邱莊的成功是由于身為大邱莊黨支部書記的禹作敏立志要帶領村民致富，才使得大邱莊成為我國農村中第一個工農業總產值達億元的村。這些是成功的村官自治，與領導的政治素質、經濟能力、人格魅力以及改革開放的機遇相關。
村民自治背景下的新農村建設，不能僅僅依靠“成功的村官自治”或“能人經濟”，因為“能人經濟”的成功也有其局限性，極易滋長領導者的“個人主義”作風，形成“能人”家長式的管理模式，領導者或村官一個人說了算，破壞了領導管理的民主性和科學性。正如鄧小平同志所指出的：“一個國家的命運建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的。不出事沒有問題，一出事就不可收拾。”國家建設是這樣，現代化的新農村建設也是這樣。大邱莊因為禹作敏的盲目投資決策以及違法亂紀問題，體制弊端率先暴露出來了。這就充分說明了“能人經濟”成功的局限性。事實上，不僅大邱莊存在民主制度、明悉產權制度等制度建設的問題，華西村、南街村也同樣存在制度不完善的問題。新農村的建設發展離不開好制度的約束作用，尤其是完善的《村委會組織法》與村規民約的制度建設。因此，從善治的視域來看，要實現“村民自治”的有效發展，不致出現失敗的村官治理，就必須按照《村委會組織法》“依法自治”，謹防“村民自治”陷入“村官自治”的困境，使得村民民主管理變成少數村官的“民主”、村民群眾合法利益遭到損害。
二、善治視域下的“村規民約”的合法性
孟德斯鳩認為，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止”，“為了防止權力的濫用，必須以權力來制約權力”[5]，進而發展出了用“立法權”來限制“行政權”的思想。在我國推進農村基層民主自治實踐中，“村規民約”也就成為“村民自治”的核心內容，它是限制“村官自治”與“村官亂治”的“法律依據”。但正如亞里斯多德的“法治”理念一樣，“法治”需要兩個條件，一是法律得到了人們的服從；二是人們所服從的法律必須是制定的“良好的法律”，也就是說“法治”必須是“良法之治”。從善治的基本理念“法治性”與“責任性”來看，現階段，我國“村民自治”陷入“村官自治”的困境，很大程度上與“村規民約”的合法性相關。
村規民約的合法性判定必須符合三個標準：（1）村規民約制定的程序合法性，必須由村民代表會議來依法制定，依照2010年修訂的《村民委員會組織法》第二十七條規定“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案”，以使村規民約制定的主體與制定的程序明確化、可操作化；（2）村規民約的內容應該合乎國家法律和基本政策精神，《村民委員會組織法》第二十七條規定“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”；（3）村規民約制定會必須依法公開，讓村規民約的文本村民“人手一冊”，在村民中得不到公開與普及的村規民約也不具有合法性。目前，在新農村建設中，值得注意的一種“村官自治”的新形式是利用“村規民約”來使“官言官語”合法化，而“村民自治”難以真正實施。
以湖北省襄樊市樊城區柿鋪鄉王伙村為例，2010年王伙村委會實施了一個辦理計劃生育“準生證”的村規，其中一條規定“生育第一胎的新婚夫婦要交3000元的計劃生育押金”，而查核襄樊市與湖北省的計生部門官方網站的相關文件，發放“準生證”辦事程序就是結婚夫婦雙方憑身份證、戶口薄、結婚證先到各戶口所在的居委會或村委會開個“初婚、無子女”的生育證明，再到上一級的主管部門直接交10元工本費，即可辦理準生證，湖北省與襄樊市的計生規定是符合《計劃生育法》法律精神的。而從襄樊市政府計生局的網上電子政務公開的信息欄，還發現與王伙村收高額生育服務費類似的咨詢，如襄陽區黃龍鎮新橋村收費1300元等。除了湖北省的襄樊市、松滋市等地之外，河南、湖南等省也存在這種計劃生育第一胎胎交高額押金的情況。這些村規民約經調查走訪，發現其制定均沒有經過村民代表會議，而且都是一些不公開的“黑規則”，只有當事人村民去辦理時，才拿出蓋有村委會印章的文本，向村民“吃、拿、卡、要”，并拿著這些文本聲稱是“依法辦事，現在是農村基層自治，‘村規民約’為大，中央來人也要這么收錢，不交錢、不辦事”[6]。
在我國城鎮化和推進稅費改革的過程中，村委會自治實際上是依靠村官管理的，不只是涉及計劃生育這一關系村民切身權益的這一塊，還包括農村土地征用補償及分配、村集體債權債務、農村最低生活保障、新型農村合作醫療及大病醫療救助、農業四項補貼、農村公益事業一事一議等關系到村民群眾切身利益的事情。各地政府都把這些事項納入到農村基層民主決策、民主管理的范圍，但如果沒有切實的監管監督機制，上級政府對村委會“自治”行為不管不問，恐怕就難免會發生上述“蓋上村委會印章的‘村規民約’大于國法的‘村官自治’謀不當利益”的現象了。村官把“變相謀利”行為通過權力披上“合法的外衣”，這種打著合法或“依法辦事”旗號的“村民自治”現象是值得警惕的。
村民委員會印章，本是村級公共權力的象征，在辦理村公共事務和公益事業方面具有重要作用。村委會對印章和印章使用的管理，既要嚴格遵守印章管理規定和印章使用審批程序，又要方便群眾的生產和生活。村委會印章使用不得以增加村級財政收入等為借口，在村民辦理參軍、外出務工證明、糧食補貼、醫療保障、生育證明、貧困學生證明、入黨政治審查證明等手續時，借機吃、拿、卡、要，增加農民負擔。而像王伙村委會這樣把“村民自治”變成“村官自治”或“村官亂治”的謀利“尋租”現象也已經不是個例。目前，基層一些村官上任后，“鄉土味兒”少了，“霸氣”多了，“脾氣”長了，“架子”大了，甚至個別村官奉行“有權不用，過期作廢；為官一任，致富本人”，依仗職權拼命“撈好處”，肆意侵害農民群眾利益[7]。這些“村官自治”的行為不僅導致了村里干群關系緊張，損害了黨和政府在村民群眾中的形象，而且嚴重挫傷了農民群眾建設社會主義新農村的積極性、創新性。所以，從善治的視域來看，要落實基層村民自治，必須讓村官的日常管理法治化、透明化、利民化，村規民約必須具有合法性，“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反國家法律法規和基本政策的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正”，這是實現村民自治良性運行、“依法運行”的前提。
三、新農村建設“善治”的基礎：村民自治與村務公開
新農村建設能否取得成功、實現“善治”是與良好的村民自治分不開的，而村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四項內容，其中最薄弱的就是民主監督。缺乏民主監督的“村民自治”很容易滑入“村官自治”的漩渦。因此，實現新農村建設的“善治”，必須要以村務公開與村民自治為基礎。推行村務公開，實行民主監督制度，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。
當前，我國新農村建設中，村務公開還存在三個方面的問題：一是，遲公開。《村民委員會組織法》第三十條規定，“村民委員會實行村務公開制度。村民委員會應當及時公布下列事項，接受村民的監督：(一)本法第二十三條、第二十四條規定的由村民會議、村民代表會議討論決定的事項及其實施情況；(二)國家計劃生育政策的落實方案；(三)政府撥付和接受社會捐贈的救災救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況；(四)村民委員會協助人民政府開展工作的情況；(五)涉及本村村民利益，村民普遍關心的其他事項。前款規定事項中，一般事項至少每季度公布一次；集體財務往來較多的，財務收支情況應當每月公布一次；涉及村民利益的重大事項應當隨時公布。”現在，不少村莊的村務公開沒有按照規定及時更新，有的地方公開的信息甚至是幾年前的。這樣的村務公開沒有起到應有的作用，群眾對這種形式主義的公開也不滿意；二是，假公開。目前，有些地方對村務公開看起來很積極，但是公開的信息卻存在不少問題，如在財務收支方面把一些表面的數據公開出來，具體的收支項目卻不公開[8]。有時候為了應付上級的檢查就對數據進行加工處理，導致公開的內容缺乏真實性；三是，難監督。當前，大多數農村的村務公開欄都比較簡陋，一般都設立在村委會辦公室外面的墻上，有的地方連基本的遮雨設施都沒有，公開的信息很容易被雨水沖刷掉。或者，就算是公開的內容有存檔，但是一般都是掛在墻上，寫在紙上，村民有疑問、有意見也不能及時向村委會反饋和溝通，導致村務公開制度沒有發揮應有的民主監督作用。
造成村務公開困境的原因主要有兩方面，一方面是這些村干部本身政治素質不高，在當上村干部以后就認為高村民一等，不想再接受群眾的監督；另一方面，部分村干部的私心重、動機不純，在當選村干部以后就把取得的權力當成謀取私利的工具，千方百計獨攬權力。從善治的視域來看，善治要保證透明性、責任性、法治性、回應性、參與性、公正性等理念的實施，以實現“好的治理”，要保證村民自治順利地推行，必須改變“村官自治”的現象。加強“村民自治”，不可“村官自治”，是確保社會主義新農村建設穩步推進、健康發展的重要保障。具體而言，可以從如下幾方面入手：
（一）鄉鎮政府與黨委應加強對村民自治的指導工作。鄉鎮一級政府及黨委，應加強對村干部的思想政治教育，提高村干部的服務意識、政治素質，促進村干部改進工作方法。同時，要按照《村民委員會組織法》的相關規定，建立健全村民代表會議制度，擺正村干部與村民代表會議的關系。要充分發揮村民代表會議在村委會建設中的作用，村里的一切重大事務交由村民代表會議決定，使“村官”權力的使用得到規范，充分體現村民意志。同時，村干部也應轉變觀念，學會依法辦事，逐步建立起視法律為最高權威的思想觀念，自覺以“法的統治”為最高標準去調整社會治理過程中遇到的新問題、新矛盾、新情況，使得村民自治能夠真正“深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力”。
（二）農村干部隊伍要年輕化、知識化、專業化，優化村委會組織的人才結構。為配合村民自治，必須進一步推進大學生村官的任用與提拔，使得村委會的組織班子人才結構合理化，而非老齡化、利益化。大學生當村官，雖然可能受到鄉土社會人情倫理的影響，但從當前大學生村官的準入程序看，大學生回村擔任一定的職務，是國家機構賦予的職務，而非村民民主選舉的。正因為大學生“村官”在村民最終選舉之前有過渡的時間，大學生村官的工資福利都由上級部門負責，因此也便于基層黨政部門對大學生村官進行跟蹤考察和監督[9]。大學生村官接受過現代公平正義理念的教育與熏陶，在處理村集體事務時，能夠更好地超脫于村莊的利益糾葛，防止因一己私利而使村務治理變味。
（三）依法制定“村規民約”，使“村規民約”更具合法性、合理性。“村規民約”的制定應嚴格按照《村委會組織法》的規定依法進行，使得村規民約的制定公開化、科學化、民主化、法治化。鄉鎮一級的人大應審定“村規民約”的合法性，堅決制止“村規民約”違背憲法和國家基本法或大于國法的現象。村委會有責任將依法制定的“村規民約”印成“普法”形式的小冊子，發放到村民各戶，使得村民了解村委會的辦事程序，并進一步推進村務公開，有條件的農村可以掛靠在鄉鎮政府的網站上推行“村務上網”，使得村民自治公開化、透明化，便于村民群眾監督村委會。
（四）實施村級代表會議制度，理順“村民自治難”的領導層關系。“村民委員會”與“村黨支部委員會”的“兩委”關系問題，是長期以來影響村民自治順利發展的最突出問題[10]。實質上，“兩委”之間存在的矛盾焦點就在于黨支部書記與村委會主任之間爭奪凌駕于村民之上的特權，即對村級財權和事權的“拍板權”和“決策權”的爭奪問題。村民代表會議制度實行后，村里涉及村民利益的村務由村民代表會議“拍板”，“兩委”干部之間的矛盾和摩擦自然減少。在黨支部、村委會和村民代表會議三者的關系上，村民代表會議是權力機構和決策機構，村委會是執行村民代表會議決策的執行機構，黨支部的作用則在于保證村民自治符合國家法律的要求，把黨的路線、方針、政策落實到村民自治的實踐中，必須按照“從嚴治黨、嚴懲腐敗”的要求，努力強化農村基層黨組織“村支部”建設，使農村的黨組織切實成為建設新農村的堅強戰斗堡壘，讓村官真正成為“思想過硬、作風正派、管理民主、群眾信賴”的“泥腿子”干部，才能切實激發和調動群眾的積極性，干群同心同德建設新農村，實現村民群眾生活幸福的目標。
（五）村民自治需要村務上網，推行電子政務與行政公開。為了解決村務公開制度中存在的盲點和問題，應實現村務公開的標準化和科技化，可以考慮運用現代網絡科技。從全國已在嘗試村務公開網絡化的試點地區的經驗看，網絡信息技術的運用對于村務公開制度的完善和發展具有重大的現實意義：一是，擴大了村務公開的范圍，在鄉村社會中引入了社會公眾、輿論監督的力量。“陽光”下的暴露可以有效減少貪腐，“給群眾一個明白，還干部一個清白”；二是，延長了村務公開的時限，可以追溯往期公開的信息，從較長時限上對村務進行監督；三是，通過網絡在線辦公、在線留言等方式，提供了村民監督、質疑的有效通道，很好地解決“熟人社會”中當面提問“抹不開面子”的問題，形成了一個新的更為自由、順暢的公共話語討論空間，有利于更好地表達村民的心聲，便于政府和村、組干部了解民意，做好決策和執行工作；四是，上級黨委、政府以及社會力量可以隨時、便捷地對地方村務公開進行監督，從而更好地促進公開內容的真實性和及時性。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《安徽行政學院學報》
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