今年中央“一號文件”明確指出，要用五大發展理念破解“三農”難題，推進農業供給側結構性改革。
其中，優化農業生產結構和區域布局，改革完善糧食價格形成機制和收儲制度，借此來改變糧食生產和市場需求不適應的狀況，解決糧食流通市場功能失靈問題，成為農業工作的重中之重。
托市收購12年情勢變化
1998年，中國糧食產量迎來上世紀最高豐產年，時年產量達到10246億斤。但由于糧食過多、糧食流通體制性問題突出，帶來了庫存壓力、財政虧損壓力巨大，國家決定深化糧食流通體制改革，并明確了市場為取向的改革方向。
隨著糧食市場的全面放開，價格信號在逐步引導供求平衡。受多種因素影響，糧食生產出現連續5年滑坡，至2003年，糧食產量為8614億斤，比1998年減少了1600億斤。雖然從通過國際市場進口糧食，緩解了部分壓力，但漲價風波隨之興起。
2004年開始，國家推出了一系列糧食生產保護的政策，其中最重要的一項是開始實行托市收購制度，對短缺的重點糧食品種按照定時、定價、定區域設定最低收購價，為農民種糧提供托底保障。可以說，托市臨儲政策在調動農民種糧積極性，保障農民獲得合理收益，以及成功應對國際糧食危機沖擊等方面起到了關鍵支撐作用。政策效果非常明顯，從2004年至2015年，我國糧食產量穩步提升，實現了12連增，農民收入也持續較快增長。
形勢不斷發生深刻變化，從2008年開始，隨著農產品成本加速上升，為保障農民種糧收益，國家連續6年大幅提高托市臨儲收購價。以玉米為例，臨時收儲價格已由初始的0.7元/斤上漲到2014年的1.12元/斤，提高了60%。稻谷托市收購價的漲幅更大，從2008年到2014年提高了80%。但與此同時，國際市場糧價震蕩下行，從2012年到2015年下跌了30-40%。我國糧食收購價格在政策支撐下漸漸脫離供求基本面，形成了所謂的“政策市”，出現產銷區、國內外、原糧成品糧價格“三個倒掛”。于是，出現了政策性收購量畸高、糧食進口和走私量攀升、下游加工企業生存艱難等現象。托市政策運行了十余年亟待調整，何去何從，引起了社會各方和媒體的較大關注，近幾年屢見報端。
托市量激增凸顯 “小馬拉大車”下的收儲之困
從2013年開始，我國糧食收儲形勢越來越復雜，最突出的是面臨生產量、進口量、庫存量“三量齊增”的局面。
然而，“三量齊增”，相對于需求，還是有缺口。“國內糧食的缺口只有400億到500億斤，但是光是一個大豆的進口就1600億斤，說明我們的缺口里面只考慮數量是不行的。” 中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在2月27日舉辦的“2016中國三農發展大會”上表示。
糧食“供求拼圖”的錯位，鎮守“天下糧倉”的中儲糧感受到了最直接明顯的壓力。
中儲糧是目前國內最大的糧食倉儲企業，其在2000年成立的初衷是管理好一定規模的中央儲備糧，其倉容、人員、體系等能力也是據此設置的。自2005年，中儲糧開始承擔托市臨儲收購任務，前8年年均政策性收購量約4500萬噸，占糧食商品量的20%左右，多元市場主體的貿易收購仍是糧食流通的主力，占糧食商品量的80%。
2013年以來，由于宏觀形勢變化、糧食價格倒掛，社會企業收購積極性大幅下挫，國家政策性收儲成為解決農民賣糧需求的主渠道。據中儲糧公開發布的數據顯示，2013年政策性收購8326萬噸，2014年達到1.25億噸，2015年更是創下1.8億噸的“天量”，以每年近50%的速度激增。越來越多的糧食不是進入市場，而是涌入國家庫存。
據了解，除了中央儲備糧由中儲糧公司每年按一定比例進行動態輪換、自負盈虧外，托市臨儲糧的銷售由國家有關部門負責組織，一般通過糧食批發市場公開拍賣銷售，中央財政統負盈虧。記者在國家糧食交易中心及有關省級糧食批發市場網站公開信息中發現，由于需求不旺，加之走私進口大米及低價進口玉米替代品的嚴重沖擊，2015年國家拍賣托市臨儲糧的成交率一般都不足10%。
一邊收購激增、一邊銷售不暢。而中儲糧目前的倉容十分有限，遠遠達不到政策性糧食的收購規模。作為國家調控載體，政策規定中儲糧通過委托方式開展收儲。按政策規定，在啟動托市臨儲收購的省區，由中儲糧分公司、省糧食局、農發行省分行共同確定委托收儲庫點，中儲糧與委托庫簽訂委托收購和儲存合同。目前，實際上80%以上的托市臨儲糧，是由1萬多個地方收儲企業分散存儲。在主產區，地方企業的倉房也不夠用，就只能“打外垛”，東北地區露天儲糧規模也高達數千萬噸。
連續多年巨量收購的壓力、上萬家委托企業的監管壓力、資金運行監控和露天儲糧的安全管理壓力等等，已經遠遠超過了中儲糧的體系能力。前兩年，人們稱中儲糧是“小馬拉大車”，現在堪稱“小馬拉火車”了，嚴重超負荷運行。
以糧食供給側結構性改革破解難題
業內人士表示，針對糧食供求和收儲難題，中央最近已經提出了解決之道，最要緊的就是優化農業生產結構和區域布局，改革完善糧食價格形成機制和收儲制度。
關于優化農業生產結構和區域布局。習近平總書記在關于“十三五”規劃建議的說明中指出，“當前，國內糧食庫存增加較多，倉儲補貼負擔較重。同時，國際市場糧食價格走低，國內外市場糧價倒掛明顯。利用現階段國內外市場糧食供給寬裕的時機，在部分地區實行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養生息和農業可持續發展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩定農民收入、減輕財政壓力。“
同時，今年中央“一號文件”提出：啟動實施種植業結構調整規劃，穩定水稻和小麥生產，適當調減非優勢區玉米種植。擴大糧改飼試點，加快建設現代飼草料產業體系。在確保谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下，基本形成與市場需求相適應、與資源稟賦相匹配的現代農業生產結構和區域布局。
中央對于糧食價格形成機制和收儲制度改革的方向已經十分明確。
中共中央、國務院在關于推進價格機制改革的若干意見中指出，要完善農產品價格形成機制，注重發揮市場形成價格作用，農產品價格主要由市場決定。按照“突出重點、有保有放”原則，立足我國國情，對不同品種實行差別化支持政策。
中央一號文件據此又細化了部署，要求改革完善糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度。堅持市場化改革取向與保護農民利益并重，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法，完善農產品市場調控制度。要繼續執行并完善稻谷、小麥最低收購價政策。要按照市場定價、價補分離的原則，積極穩妥推進玉米收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關系的同時，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素，建立玉米生產者補貼制度。價格要由市場來決定，價格不再承擔補貼農民的功能。
許多專家認為，隨著玉米價格形成機制的調整，小麥、稻谷的價格形成機制改革也要及時跟進，否則會造成各品種比價關系混亂，可能出現新的問題。
在改革到位之前，尤其今年收儲壓力還將有增無減。2016年小麥和稻谷最低收購價格已經公布，除早秈稻收購價格每斤降低2分錢外，小麥、中晚秈稻、粳稻的價格并未改變，仍維持高位，預計托市收購仍將大面積啟動。
記者在基層調研發現，由于庫存高企，今年南方稻麥產區倉容不足問題十分突出，雖然地方民營企業還有一些倉容，但較難落實風險防控措施，對其缺乏有效監督約束手段，如利用這些倉容，政策執行、信貸資金、財政補貼資金、儲糧安全都將面臨很大的風險。此前托市收購中此類風險事件多發已有教訓，應當汲取。
業內人士建議，就今年托市收購的復雜局勢，除國家有關部門落實騰倉并庫措施外，建議強化地方政府落實糧食安全省長責任制，采取調動多元主體收購積極性的硬措施，緩解國家托市收購政策實施壓力，在抓好糧食收購和流通中發揮應有作用，在改革過渡期防止農民賣糧難，為農業供給側結構性改革奠定堅實基礎。
中國鄉村發現網轉自：中國商業電訊
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