2013-2014年農村居民家庭人均財產凈收入（單位：元）
(數據來源：國家統計局.中國統計年鑒2015[M].北京：中國統計出版社,2015.)
“十三五”轉型闖關（四）
“十三五”深化戶籍制度改革要有新思路：一是由對人口的控制向對人口的服務與管理轉變；二是由城鄉二元戶籍制度向全面實施居住證制度轉變；三是人口管理由治安部門為主向人口服務部門管理為主轉變。到2020年，用居住證制度取代城鄉二元戶籍制度是重大的歷史突破。
中國（海南）改革發展研究院課題組
進入人口城鎮化發展的新階段，城鄉二元制度結構改革滯后的矛盾全面凸顯，突出表現為傳統的城鄉二元戶籍制度已經成為制約農業轉移人口市民化和城鎮化質量提升的重要的制度性障礙。2020年基本形成人口城鎮化發展新格局，關鍵是讓傳統的戶籍制度退出歷史舞臺，在全國范圍內全面實行居住證制度。
城鄉二元戶籍制度形成的歷史條件已經改變
經過近38年的改革開放，傳統戶籍制度賴以存在的經濟基礎和社會基礎已逐漸減弱，戶籍制度改革滯后與人口城鎮化進程的矛盾日益凸顯，需要以更大的決心和魄力加快戶籍制度改革。
1．私人產品短缺時代成為歷史
1958年出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》，開始將城鄉居民分為“農業戶口”和“非農業戶口”，通過對居民常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等人口登記，以法律形式嚴格限制農民進入城市。改革開放以來，隨著經濟快速發展，物質產品極大豐富，吃飯、穿衣等私人產品的嚴重短缺已經成為歷史。2000-2014年，城鄉居民恩格爾系數分別從39.4%、49.1%下降到30.0%、33.6%。產生于計劃經濟、短缺經濟時代的城鄉二元戶籍制度不僅成為解決“三農”問題的主要障礙，而且抑制了內需潛力，尤其是嚴重抑制農業轉移人口消費潛力的釋放。
2．工業主導的城鎮化弊端凸顯
城鄉二元戶籍制度是我國重化工業發展戰略下的產物：一方面，通過糧食統購統銷和工農產品價格“剪刀差”，將農業剩余轉化為工業積累和城市建設；另一方面，通過戶籍制度限制農業勞動力向城市非農部門遷移，以維持城市工業發展和農業基礎的穩固。這一制度安排導致了城鄉發展的嚴重失衡和城鎮化進程的停滯。1966-1978年，我國城鎮化率僅由17.86%提高到17.92%。
3．勞動力紅利的消減
城鄉二元戶籍制度為長期保持勞動力成本優勢發揮了重要作用。從2011年開始，我國出現人口紅利消減的趨勢。根據第六次人口普查數據，2010年，15～59歲勞動年齡人口的總量到達峰值9.4億，此后就開始出現負增長，預計到2020年降至9.1億。人口紅利的消減導致勞動成本上升。根據國家統計局數據，2003-2014年，農民工工資年均增長13.6%，高于同期的GDP增長速度。“十三五”，如果戶籍制度改革不能取得實質性突破，當人口結構變化與城鄉二元制度結構產生疊加效應時，不僅勞動力供給會減少，還會產生農民工返鄉的“逆庫茲涅茨現象”，進一步加速人口紅利的消失。
4.“回不去”的新生代農民工
與傳統農民工相比，新生代農民工正由“亦工亦農”向“全職非農”轉變。一方面，新生代農民工普遍缺少務農經驗，85%的新生代農民工從來沒有從事過農業生產；另一方面，許多新生代農民工出生在城市，農地二輪承包時就沒有分到土地，而且他們中的多數人對土地的情結弱化，進城后就不想再回去種地。如果戶籍制度改革實現實質性突破，這個龐大的勞動者群體將成為推動我國產業轉型升級的重要人力資源，也將成為巨大的新興消費群體。
5．依靠戶籍制度控制人口流動已經失效
改革開放以來，原來以控制人口流動為主要目標的戶籍制度實際上并未完全阻擋農業轉移人口流動的步伐。根據《中國流動人口發展報告2015》，“十二五”時期，我國流動人口年均增長約800萬人，2014年末達到2.52億人。流動兒童和流動老人規模不斷增長，預計到2020年，我國流動遷移人口將增長到2.91億人。
深化戶籍制度改革要有新思路
“十三五”深化戶籍制度改革，不能把“暫住證”換個名變成“暫時居住證”，也不能長期實行戶籍制度和居住證制度“雙軌制”，而是以全面實施居住證制度為目標，推進人口管理理念、人口管理制度、人口管理主體的重大變革。
1．由對人口的控制向對人口的服務與管理轉變
（1）由限制人口流動向引導和服務人口流動轉變。深化戶籍制度改革，首要任務是推進對流動人口由“限制”向“引導和服務”轉變，實現對流動人口的精細化管理。
建立有利于人口流動的政策體系。例如，加快推進各種社會保障制度之間的轉移接續，為流動人口在城鄉、區域間轉移就業提供制度保障。
優先解決已經在城鎮就業、居住和參保達到一定年限的人員落戶。確保農民在農村的各項權益，減少其后顧之憂；同時為農民進城常住或落戶創造資本積累，增強進城定居的吸引力。
引導農業轉移人口向中小城鎮就業和生活，實現就近城鎮化。把加快發展中小城鎮作為優化城鎮規模結構的主攻方向，加強產業和公共服務資源布局引導，提升質量，增加數量。
（2）由人口控制向公共服務轉變。改革開放以來，隨著人口城鎮化進程加快和流動人口規模增加，以防范控制為主要目的的人口管理模式弊端日益突出，迫切需要轉型。
由應急管理向疏導管理轉變。從現實問題看，以治安管理為主的人口管理模式，越來越難以適應人口城鎮化所帶來的社會結構深刻變化和利益主體多元化趨勢。例如，農民工合法權益有效保護的長效機制尚未建立，其中突出的是勞資矛盾沒有緩沖機制。有序推進人口城鎮化，需要在公平原則下，通過法律、政策等手段，構筑有效的談判溝通和意見表達平臺。
由人口管制向人口服務轉變。重點是加快社會保障制度改革，通過建立多層次的社會保障制度，以適應流動人口多樣化社會保障需求，努力實現公共服務常住人口全覆蓋。
（3）由“以證管人”向“大數據”管理服務轉變。由于大量流動人口的非正規就業和居無定所，“以證管人”的人口管理模式，不僅難以準確掌握流動人口信息和提供精準服務，卻給常住人口帶來“人在證途”、“證明你媽是你媽”的諸多困擾。隨著“大數據”等現代信息技術的廣泛應用，有必要、有條件通過建立公民信息大數據庫網，構建現代化的社會治理體系，實現“一證走天下”和精準服務。
2．由城鄉二元戶籍制度向居住證制度的轉變
（1）以居住證制度取代城鄉二元戶籍制度是重大歷史突破。2016年1月1日，《居住證暫行條例》正式開始施行，標志著居住證制度突破戶籍制度的身份等級劃分，實現身份平等。戶籍制度帶有深刻的身份烙印，城市戶口和農村戶口之間存在著等級差異，存在60多種城鄉不平等的社會福利。實施居住證制度，就是不再區分城市和農村戶籍，在城里居住就是城里的居民，在農村居住就是農村的居民；農民和市民只有職業的不同，沒有身份和權利的不同。
（2）到2020年基本建立全國統一的居住證制度。“十三五”，按照十八屆五中全會提出的“實施居住證制度，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋”的目標要求，需要重點推進五個方面的改革。
擴大覆蓋范圍。當前，很多地區存在居住證覆蓋率低的問題，各地可以探索通過多種形式提高居住證覆蓋范圍，積極發揮居住證作用。例如，將非正規就業、長期居住在違章建筑內的流動人口納入居住證體系；允許外來人口根據其所持有的暫住證作為連續居住證明免費換取居住證。爭取到2016年底，基本實現流動人口居住證制度全覆蓋。
降低申領門檻。從實踐情況看，部分地區申領條件偏高，不利于掌握流動人口的信息，也容易使居住證變成第二個戶籍，喪失公平性。根據《中國流動人口發展報告2013》，流動人口主要就業于私營部門或從事個體經營，他們中的相當比例既無社會保險也無租賃住房證明，很難達到居住證申領條件（見表1）。因此，居住證申領條件應按照“低門檻、階梯制、累進式”的改革路徑，細化相關規定，盡量擴大政策的覆蓋范圍，在保基本的前提下，為不同條件的流動人口提供相應的公共服務。
提高服務水平。積極創造條件，逐步擴大為居住證持有人提供公共服務和便利的范圍，提高服務標準。在保基本的前提下，增加居住證所涵蓋的公共服務，使“居住”與“福利”掛鉤，根據居住時間、繳納社會保險和對本地的經濟貢獻，建立“累進制”福利模式，享受不同水平的公共服務和權益；同時，要合理設置居住證制度體系，既要防止城市內部產生新的社會分化，又要避免形成“福利洼地”。
完善技術手段。盡快建立動態的、全國聯網、部門互聯互通的國家人口基礎信息庫和管理系統，統一社會信用代碼制度和相關實名登記制度，完善社會信用體系。實施各部門數據庫對接工程，整合公安、人社、計生、民政、住建、工商等部門掌握的本部門數據資源和采集系統，均儲存在人口數據庫中，實現數據的自動對比和更新。
推進制度并軌。一是推進居住證與戶籍制度并軌，統一以人口登記和服務管理為主要功能的居住證制度；二是推進省際間居住證制度銜接；三是到2020年基本建立以身份證號為唯一標識、全國統一的居住證制度。
（3）分類、分步建立全國統一的居住證制度。
2～3年內，剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮全面取消戶籍制度，一步到位建立居住證制度。除大城市外，中小城市和建制鎮全面放開戶籍政策，有合法穩定住所，包括租房的人員，本人以及同居生活的配偶、未成年子女、父母等，都可以在當地申請登記常住戶口；在特大城市、大城市實施戶籍和居住證并存的制度，逐步提高和改善持有居住證居民享有的公共服務水平，根據地方財力條件逐步放寬有固定工作崗位的農業轉移人口落戶。
3～4年內，除某些特大城市、大城市外，其他中等城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度。
到2020年，在全國范圍全面實行以身份證代碼為唯一標識的居住證制度。居住證持有人享有與當地常住人口同等的基本公共服務；城鄉居民實現在常住地依照當地標準，行使公民的各項基本權利，包括選舉權、被選舉權等；居住時間短的人口納入流動人口管理體系。
3．由治安部門的管理向人口服務部門的管理轉變
人口服務與管理不僅是個治安問題，還涉及勞動力供給、就業服務、計劃生育、社會保障、教育等社會問題。從現實情況看，以公安部門為主的人口管理模式難以適應多元化人口服務與管理目標要求。借鑒我國臺灣地區經驗，實行“戶警分立”。打破人口服務管理的“條塊分割”，整合信息網絡資源，探索建立以民政部門為主，由公安、統計、衛生、工商、教育、社保部門共同參與的人口綜合服務管理系統，提高人口服務管理效率。
全面實施居住證制度的條件總體具備
總的看，戶籍制度改革經過多年的探索并取得重要成果，“十三五”全面實施居住證制度已具備條件，關鍵是下決心打破利益格局，實現深化戶籍制度改革的實質性破題。
1．居住證制度包含了戶籍的部分功能
近10年來，戶籍制度改革步伐加快，各地居住證制度不斷探索，政策效果持續顯現。從各地實施的居住證制度與現行戶籍制度比較看，城市戶籍居民可以享受城市全面的社會保障及其福利權益；持有居住證（不包括臨時居住證）人口能夠享受到部分與居住地戶籍居民同等的服務和待遇。二者盡管還存在差別，但差距在縮小，戶籍制度所強調的以身份為標準來獲取福利和權益在淡化，居住證所強調的以居住、就業和繳納社會保險為標準來獲取福利和權益在增強，這為到2020年在全國范圍內建立統一的居住證制度奠定了重要基礎。
2．基本公共服務均等化加快推進
近年來，國務院出臺《關于解決農民工問題的若干意見》等一系列促進以農民工為重點的流動人口市民化的政策措施，農民工子女教育、職業培訓、公共衛生和社會保障享有水平不斷提高。十八屆五中全會提出，“全面實施城鄉居民大病保險制度”、“整合城鄉居民醫保政策和經辦管理”、“實現職工基礎養老金全國統籌”等改革舉措，為“十三五”以實施居住證制度為目標推動城鎮常住人口基本公共服務均等化創造了有利的政策條件。
3．流動人口融入城市愿望強烈
根據《中國流動人口發展報告2015》，2014年，流動人口在現居住地居住3年及以上的占55%；打算在現居住地繼續居住5年及以上的占56%。隨著流動人口在現居住地居住時間的增長和居住意愿的增強，全面實施居住制度的社會需求越來越大。
4．信息科技手段為推行居住證制度提供技術保障
在大數據時代，信息科學技術的飛速發展不僅為推行居住證制度提供了堅實的技術保障，也為拓展居住證功能開辟了廣闊的空間。目前，身份證已經可以聯網管理，對人員的屬地管理和跨區域管理已經基本實現。借鑒美國等國家和地區經驗，利用大數據等現代信息技術，以個人身份證號為核心形成新的居住證制度，實現居住證對其記錄一生、管理一生、服務一生。
加快推進配套制度改革
從近幾年各地戶籍制度改革的探索實踐看，由于配套制度改革滯后，缺少全國統一的政策指導，各地居住證制度差異較大，影響其實施效果。
1．明晰各級政府的基本公共服務責任
（1）強化中央政府在基本社會保障服務中的責任。盡快實現由中央統一標準，統一提供，改變其政策不統一、主要由地方提供的局面。
（2）規范中央和省級政府在基礎教育、公共衛生和基本醫療服務中的責任。進一步細化中央和省級政府的服務范圍、支出比例、管理權限等，按照受益范圍確定支出責任分擔比例；針對流入地和流出地義務教育經費銜接困難的問題，實行義務教育全國通用的教育券制度。盡快出臺全國統一的異地高考方案。
（3）強化地方政府在公共就業服務中的責任。公共就業服務的受益范圍基本上是地方性的，溢出效應不大，應由地方政府承擔主要支出責任。
2．以流動人口變動為基礎，建立財力與事權動態匹配的財稅體制
（1）完善中央轉移支付制度，保障流入地的財力。以多種渠道增加一般性轉移支付比例。在每年的增量上，多安排一般性轉移支付，逐步增加其比例；將清理和取消的專項轉移支付資金轉化為一般性轉移支付；實施中央對流入地流動人口基本公共服務的獎補機制。
（2）建立轄區財政責任機制，實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。人口流入地政府和財政在測算人均數時要按全部人口數來計算，而非按財政供養人口來計算，以實現基本公共服務的全覆蓋。以調整財政支出結構為重點，從流動人口創造的財政收入中拿出一定比例用于流動人口基本公共服務的投入，解決流動人口基本公共服務供給難題。
3．加快建立城鄉統一的社會保障制度
（1）2020年實現“實際全覆蓋、保障基本需求、城鄉制度統一、轉移續接無障礙”。到2017年，將符合條件的各類人群納入制度體系，重點做好農民工、非公有制經濟組織從業人員、靈活就業人員的參保工作；提高保障水平，縮小待遇差距，實現對重點人群“保基本”的目標。到2020年，整合城鄉居民基本醫療保險制度、城鄉最低生活保障制度，實現制度統一、轉移續接無障礙，建成公平可持續的社會保障制度，基本實現基本公共服務均等化。
（2）推動城鄉社會保障制度并軌。打破以身份為基礎的社會保險制度設計架構，以建立共享社會保障制度為目標，推進城鄉社會保障制度統籌發展。適時推動制度結構相同、籌資機制相似、待遇水平相差不大的城鎮居民醫療保險和新農合并軌運行。同時，通過統一籌資渠道、統一基金管理、統一機構管理、明晰權益辦法，使各類城鄉社會保險制度統籌發展。
（3）完善社會保障的轉移接續和異地就醫機制。借鑒歐盟跨國養老保險權益計算辦法，建立職工基本養老保險待遇“分段計算，歸并發放”的新機制，使勞動者的養老金權益不會因跨地區流動而損耗。進一步完善《城鄉養老保險制度銜接辦法》，保障流動人口的合法權益，探索建立失業、生育保險的轉移接續辦法。
4．讓農業轉移人口帶著“土地財產權”進城
（1）把家庭承包土地納入財產權法律保護范疇。建議在《土地管理法》第二條中增加一款“賦予農村土地使用權人的土地用益物權，使其擁有對土地使用權依法享有占有、使用、收益的權利”；建議將第十四條“土地承包經營期限為三十年”修改為“實現農村土地承包關系穩定并長久不變”；法律將其界定為“農民財產權”，納入財產保護范疇。
（2）從法律上賦予農民住房財產權的完整產權。盡快結束現行法律限定農民宅基地“一戶一宅”、轉讓限于本村的半商品化狀況，賦予農民宅基地及其房屋所有人完整的財產權；發放統一的、具有法律效力的宅基地證書，從法律上賦予農民對宅基地使用權用益物權性質，賦予其占有、使用、收益、轉讓、抵押的完整權利。
（3）實現農村建設用地平等入市。建議在《土地管理法》第九條中增加一款“縣級以上地方人民政府應當建立城鄉統一的土地市場，主要通過市場配置土地資源”，為農民土地使用權的流轉提供法律依據和制度保障；建議盡快出臺建立城鄉統一建設用地市場的實施方案，以嚴格規劃和用途管制為前提，建立公開、公正、公平的統一交易平臺和交易規則，打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發展和完善。
中國鄉村發現網轉自：·中國證券網2016-03-18
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