三十年前，在一片灘涂地上，“中國(guó)第一座農(nóng)民城”龍港鎮(zhèn)拔地而起；三十年后，龍港實(shí)現(xiàn)了從過(guò)去的小漁村到“中國(guó)第一座農(nóng)民城”、從農(nóng)民城到“產(chǎn)業(yè)城”、從“產(chǎn)業(yè)城”再向小城市發(fā)展的“三級(jí)跳”跨越，經(jīng)濟(jì)實(shí)力位居溫州市及浙江省各中心鎮(zhèn)前列，經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入長(zhǎng)期占到蒼南縣的一半。
然而，在這個(gè)迅速成長(zhǎng)的“身體”之上，龍港也同全國(guó)其他特大城鎮(zhèn)一樣，遭遇了現(xiàn)實(shí)的尷尬：城市框架捉襟見(jiàn)肘，人口急劇膨脹；交通、教育、醫(yī)療、文體等基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套的供需矛盾越來(lái)越突出……
龍港人意識(shí)到，要打破這一僵局，龍港必須探索建立精簡(jiǎn)高效的行政管理新模式，使行政成本更低，效率更高，不斷提升龍港城市的能級(jí)。
2014年12月，龍港鎮(zhèn)獲批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)鎮(zhèn)，用三年時(shí)間探索出一套精簡(jiǎn)高效創(chuàng)新的設(shè)市模式，打造具有全國(guó)示范意義的新型設(shè)市模式典范。
如今，試點(diǎn)工作已經(jīng)進(jìn)行了一年多時(shí)間，龍港的探索進(jìn)行得怎么樣了？其行政管理體制有哪些創(chuàng)新？為及時(shí)、深入地了解龍港試點(diǎn)進(jìn)展情況，2016年4月11日，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者前往龍港進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研采訪。
難得的歷史機(jī)遇
龍港鎮(zhèn)位于浙江省八大水系之一的鰲江入海口南岸，瀕臨東海。在1984年建鎮(zhèn)之初，龍港只是一片灘涂地，僅有5個(gè)小漁村、8000多人口。建鎮(zhèn)以來(lái)，依靠戶(hù)籍改革、土地有償出讓、發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)三大改革舉措，龍港成功走出了一條不依賴(lài)國(guó)家投資、主要靠農(nóng)民自身力量建設(shè)現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的新路子，建成了“中國(guó)第一座農(nóng)民城”。
歷經(jīng)三十余年發(fā)展，這座昔日的“農(nóng)民城”在經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面實(shí)現(xiàn)了巨大跨越。但在急速成長(zhǎng)的同時(shí)，龍港一直 被“小馬拉大車(chē)”的尷尬所困擾，而為了破解這一難題，龍港經(jīng)歷了幾輪強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革：1996年被國(guó)家有關(guān)部委確定為全國(guó)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)；2009年被列為溫州市5個(gè)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)之一；2010年被列為浙江省首批小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)。
“但是一輪輪的改革效果卻并不盡如人意，很多改革并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性突破，行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理壓力依然很大。”龍港鎮(zhèn)委副書(shū)記金珍敏在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)，此前的幾輪改革，由于沒(méi)有法律法規(guī)和相關(guān)制度的保障，權(quán)力基本上都是放了收、收了再放，最終又回到了原樣。
現(xiàn)在，龍港鎮(zhèn)已經(jīng)是一個(gè)鎮(zhèn)域面積172平方公里，下轄17個(gè)社區(qū)、22個(gè)居民區(qū)、171個(gè)行政村，戶(hù)籍人口37．2萬(wàn)、常住人口43萬(wàn)的特大城鎮(zhèn)。2015年全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值226．9億元，工業(yè)總產(chǎn)值407．8億元，財(cái)政總收入23．2億元，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入39780元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入19730元，經(jīng)濟(jì)實(shí)力位居溫州市及浙江省各中心鎮(zhèn)前列。單從經(jīng)濟(jì)規(guī)模、城市建設(shè)水平來(lái)看，龍港已經(jīng)不亞于許多縣級(jí)市；但在體制上，龍港鎮(zhèn)“小馬拉大車(chē)”的尷尬愈發(fā)嚴(yán)重。
“龍港是‘鎮(zhèn)級(jí)的體制，縣級(jí)的工作量，市級(jí)的要求’，體制上早已陷入‘小馬拉大車(chē)、大人穿小孩衣服’的困境。”金珍敏對(duì)記者說(shuō)道，“所以，像龍港這樣的特大鎮(zhèn)需要在體制上進(jìn)行探索和創(chuàng)新。”
2014年12月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、編制委等11個(gè)部委聯(lián)合印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案的通知》，其中龍港作為全國(guó)僅有的兩家鎮(zhèn)級(jí)試點(diǎn)之一，在兩到三年內(nèi)開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作。
這是龍港新一輪的體制創(chuàng)新探索，也被龍港人看作是最后的歷史機(jī)遇。
“小政府、大服務(wù)”新型設(shè)市模式
據(jù)了解，龍港國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的目的是以“建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式”為主要任務(wù)，按照“小政府、大服務(wù)”的方向，以“管理機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、行政成本降低、行政效能提高”作為指導(dǎo)思想，形成一套可實(shí)行、可復(fù)制、可推廣的新型設(shè)市模式。
根據(jù)相關(guān)要求，試點(diǎn)工作包括十項(xiàng)主要內(nèi)容：厘清政府、市場(chǎng)和社會(huì)職能分工；明確“縣級(jí)單列管理”基本定位；按照城市發(fā)展要求合理下放權(quán)力；加快推行“大部門(mén)”制；切實(shí)完善社區(qū)服務(wù)與治理；調(diào)整優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)和編制；有效壓縮行政成本；積極探索多元化公共服務(wù)供給模式；建立完善城鎮(zhèn)治理體系；配套推進(jìn)城鎮(zhèn)化相關(guān)制度改革。
“龍港試點(diǎn)是一種在中央頂層設(shè)計(jì)框架下的地方試點(diǎn)改革。”蒼南縣委常委、龍港鎮(zhèn)委書(shū)記丁振俊告訴本報(bào)記者，為了確保十大任務(wù)的順利完成，龍港編制了總的實(shí)施方案，確定了六大重點(diǎn)工作內(nèi)容。
首先，完善政府運(yùn)行機(jī)制。包括制定權(quán)力清單、責(zé)任清單、向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能清單和政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)事項(xiàng)清單，進(jìn)一步理順政府運(yùn)行機(jī)制。
“龍港鎮(zhèn)作為特大鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)體量大，社會(huì)事務(wù)繁雜，再加上現(xiàn)有行政體制的種種限制，管理起來(lái)很困難，該管好的有些還沒(méi)管到位，不該管的還在管。”金珍敏告訴記者，龍港這一輪試點(diǎn)改革的第一個(gè)設(shè)計(jì)就是厘清政府職能，對(duì)政府進(jìn)行瘦身。
其次，實(shí)行市管社區(qū)扁平化管理模式，構(gòu)建“一張網(wǎng)”社會(huì)治理體系。將所有單位及人員納入網(wǎng)格，建立工作標(biāo)準(zhǔn)，明確職責(zé)邊界。
金珍敏解釋說(shuō)，龍港鎮(zhèn)的社情民意非常復(fù)雜，信訪維穩(wěn)、社會(huì)安全、安全生產(chǎn)任務(wù)很重。此次改革希望能在基層建立一個(gè)管理網(wǎng)絡(luò)，把最基層、最基礎(chǔ)的工作和矛盾在基層都解決好。
第三，推進(jìn)智慧城市建設(shè)。利用信息化平臺(tái)，提高城市管理、行政執(zhí)法、行政服務(wù)、平安建設(shè)等信息資源共享水平，推進(jìn)政府服務(wù)和管理事項(xiàng)通過(guò)信息平臺(tái)逐步向社區(qū)延伸，不斷滿(mǎn)足居民就地就近服務(wù)需求。
“這一項(xiàng)工作主要是打造好兩大平臺(tái)建設(shè)，一個(gè)是審批服務(wù)平臺(tái)，另一個(gè)是綜合執(zhí)法平臺(tái)。”金珍敏說(shuō)，兩大平臺(tái)主要是通過(guò)大部門(mén)整合剝離后建立的，即把有關(guān)審批服務(wù)類(lèi)的職能全
歸屬到審批服務(wù)中心，把絕大多數(shù)有關(guān)執(zhí)法類(lèi)的職能歸屬到綜合執(zhí)法局。
第四，推進(jìn)財(cái)政體制改革。將龍港升格為縣級(jí)財(cái)政管理單位，實(shí)行縣級(jí)財(cái)政管理體制，財(cái)政直接對(duì)省結(jié)算，健全完善財(cái)政預(yù)決算制度，全面推行績(jī)效預(yù)算，從制度上強(qiáng)化行政成本控制，切實(shí)提高行政效能。
“目前來(lái)看，財(cái)政管理體制改革推進(jìn)難度相對(duì)較大。”金珍敏對(duì)記者坦言，“龍港的財(cái)政收入占到全縣的40％多，如果實(shí)行單列，在短時(shí)期內(nèi)肯定會(huì)對(duì)縣級(jí)財(cái)政帶來(lái)影響。”另外，財(cái)政管理體制改革還涉及到預(yù)算、金庫(kù)設(shè)立等各種問(wèn)題。
第五，人事制度改革。其中包括大部門(mén)制改革、權(quán)力下放、調(diào)整優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)和編制等。
丁振俊說(shuō)，傳統(tǒng)設(shè)市模式中，由鎮(zhèn)升為縣級(jí)市之后，行政事業(yè)人員編制會(huì)增加好幾倍，行政成本也會(huì)大幅增加。而龍港鎮(zhèn)的新型設(shè)市模式，就是要在不增加龍港鎮(zhèn)管理人員的前提下，不增加龍港行政事業(yè)人員編制的情況下推進(jìn)。
第六，深化投融資體制改革。探索建立“財(cái)政資金為支撐、國(guó)有企業(yè)為平臺(tái)、社會(huì)資金參與”的多層次、多元化、多渠道投融資體制，通過(guò)政府和社會(huì)資本合作（PPP）等模式參與民生項(xiàng)目建設(shè)、城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)的有效途徑，鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)PPP等模式進(jìn)入公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域。
高效率、低成本的行政體制創(chuàng)新
“行政管理體制改革是龍港試點(diǎn)的突破口，更是龍港新型設(shè)市模式的最大創(chuàng)新點(diǎn)之一。”丁振俊告訴本報(bào)記者，這幾個(gè)月以來(lái)，龍港一直圍繞這一方面進(jìn)行改革突破。
丁振俊表示，當(dāng)前，政府轉(zhuǎn)型必須要構(gòu)建高效政府，行政管理模式要?jiǎng)?chuàng)新；另外行政成本要降低，要建立小政府、大社會(huì)、大服務(wù)的新型城市管理模式。
其實(shí)，龍港“鎮(zhèn)改市”的努力從1997年開(kāi)始到現(xiàn)在已經(jīng)有19年了，但一直沒(méi)有突破性進(jìn)展。“因?yàn)閭鹘y(tǒng)模式的‘鎮(zhèn)改市’，需要大量增加機(jī)構(gòu)和人員，行政成本會(huì)很高；人員增加機(jī)構(gòu)膨脹，造成很多政府冗員存在。”丁振俊告訴記者，“現(xiàn)在‘鎮(zhèn)改市’必須要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減少人員，很多職能要推向社會(huì)、推向市場(chǎng)，政府通過(guò)自身改革達(dá)到瘦身目的。”
采訪中記者了解到，為了打造小政府、大社會(huì)、大服務(wù)的新型管理模式，龍港在管理體制上一方面推進(jìn)“大部制”改革，按照“黨政機(jī)構(gòu)合一”、職能相近部門(mén)合并和打破上下對(duì)口的原則，縣里下放的職能與龍港鎮(zhèn)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位進(jìn)行合并，組建1辦14局共15個(gè)“大部門(mén)”機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)數(shù)從41個(gè)減為15個(gè)。按照計(jì)劃，今年6月，15個(gè)“大部門(mén)”將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)行。另一方面，在社會(huì)管理層面建立扁平化管理體制，打造“市管社區(qū)”的體制，構(gòu)建14個(gè)新型社區(qū)，將政府行政審批和公共服務(wù)通過(guò)電子網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)延伸至社區(qū)，賦予社區(qū)相應(yīng)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，提高社區(qū)自我服務(wù)和治理的能力。同時(shí)，構(gòu)建“多網(wǎng)合一、并網(wǎng)運(yùn)行”的“一張網(wǎng)”基層治理網(wǎng)絡(luò)，對(duì)原有多頭管理的公共安全、計(jì)劃生育、綜合治理等網(wǎng)格進(jìn)行整合。全鎮(zhèn)共劃分為552格，共有21大類(lèi)的工作事項(xiàng)進(jìn)入網(wǎng)格，每格實(shí)行定人、定責(zé)，變“基層
根針”為“基層一張網(wǎng)”。在丁振俊看來(lái)，“這一改革創(chuàng)新是其他地方所沒(méi)有的。”
“大部制改革不是簡(jiǎn)單把幾個(gè)部門(mén)拼在一塊搞大雜燴，而是按照統(tǒng)分結(jié)合的原則重新梳理整合。”丁振俊告訴記者，如將社會(huì)事業(yè)公共服務(wù)歸為一個(gè)局，將包括文化、教育、廣播、電視等公共服務(wù)都納入其中；將財(cái)政稅收歸為一個(gè)部門(mén)；將所有行政審批職能歸屬到一個(gè)平臺(tái)……老百姓辦事只要到服務(wù)大廳就可以了，不需要再到政府其他部門(mén)跑來(lái)跑去，政府實(shí)行“一個(gè)門(mén)、一個(gè)窗、一個(gè)章”的“一站式”服務(wù)。據(jù)悉，龍港擬將200多項(xiàng)的行政審批職能統(tǒng)一納入行政審批服務(wù)中心，將300多項(xiàng)的行政執(zhí)法職能統(tǒng)一納入城市管理與綜合行政執(zhí)法局。
“一個(gè)窗口對(duì)外，減少了部門(mén)之間的交叉審批，同時(shí)也減少了一些崗位的重復(fù)設(shè)置。”丁振俊表示，部門(mén)之間的交叉、推諉扯皮職責(zé)厘清了，行政效率也就提高了。
除了強(qiáng)化政府服務(wù)職能外，弱化政府的一些管理職能也是此輪試點(diǎn)改革的重要部分。據(jù)了解，龍港已將環(huán)衛(wèi)和河道保潔、交通管理、、公交車(chē)線路營(yíng)運(yùn)權(quán)、市政維護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)等部分職能推向市場(chǎng)，并正著手建立政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移清單。
一般的“鎮(zhèn)改市”都會(huì)造成人員成本增加，此次龍港試點(diǎn)改革則是以不增加現(xiàn)有管理人員為前提，通過(guò)優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高行政效能，達(dá)到事權(quán)擴(kuò)大而編制不增加的目的。
據(jù)了解，龍港“大部門(mén)”改革后，實(shí)有行政事業(yè)人員約1000人，加上沒(méi)有下放的縣派駐部門(mén)及教育和衛(wèi)生系統(tǒng)在編人員約3800人，總計(jì)僅4800人。
龍港城變：中國(guó)第一座農(nóng)民城的“鎮(zhèn)改市”探路
“龍港的新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)改革不僅僅是龍港民眾人心所向，大勢(shì)所趨，更是區(qū)域新型城鎮(zhèn)化的必由之路。”溫州市蒼南縣委常委、龍港鎮(zhèn)委書(shū)記丁振俊在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，將改革開(kāi)放初期具有全國(guó)影響力的“中國(guó)第一座農(nóng)民城”的新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)做好，其意義絕不僅限于建設(shè)好一個(gè)龍港鎮(zhèn)，對(duì)于全國(guó)特大鎮(zhèn)如何轉(zhuǎn)型為市和溫州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型提升，都具有重要意義。
但是，龍港試點(diǎn)是一項(xiàng)涉及面廣、錯(cuò)綜復(fù)雜的“系統(tǒng)改革工程”，改革試點(diǎn)必然要打破常規(guī)、突破現(xiàn)有的條條框框，一些具體的改革舉措，也可能需要突破現(xiàn)有政策甚至法律法規(guī)，因此，多位接受本報(bào)記者采訪的專(zhuān)家學(xué)者建議，國(guó)家部委和省級(jí)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)龍港試點(diǎn)工作的頂層設(shè)計(jì)，落實(shí)改革容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，允許邊試邊完善，為試點(diǎn)改革營(yíng)造寬松包容的環(huán)境。更為關(guān)鍵的是，建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)盡快出臺(tái)設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和具體程序，加快特大鎮(zhèn)設(shè)市進(jìn)程。
為全國(guó)特大鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型探路
丁振俊告訴本報(bào)記者，從國(guó)家層面來(lái)看，當(dāng)前，國(guó)家急需在新型城鎮(zhèn)化、特別是新生的中小城市體制上進(jìn)行探索和創(chuàng)新，解決如何從一般的特大鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型為城市，當(dāng)前龍港的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，就是在為全國(guó)特大鎮(zhèn)如何轉(zhuǎn)型為市進(jìn)行探路。
在丁振俊看來(lái)，現(xiàn)在全國(guó)10萬(wàn)人以上的特大鎮(zhèn)有237個(gè)，如果都按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式進(jìn)行管理根本管不過(guò)來(lái)，體制上也造成了“小馬拉大車(chē)”的尷尬。更為重要的是，在當(dāng)前的法律構(gòu)架中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府職能非常有限，很多問(wèn)題沒(méi)有權(quán)限去管理和解決，這極大制約了像龍港這樣特大鎮(zhèn)的發(fā)展。
因此，必須通過(guò)設(shè)市模式來(lái)解決特大城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的體制問(wèn)題，這也是龍港試點(diǎn)的最大意義，更是為國(guó)家在新型城鎮(zhèn)化、“鎮(zhèn)改市”進(jìn)程中進(jìn)行探路，形成一套可復(fù)制、可推廣的新型設(shè)市模式。
“對(duì)溫州市來(lái)說(shuō)，龍港試點(diǎn)是溫州模式的另一種創(chuàng)新。”丁振俊說(shuō)，溫州的發(fā)展本身就是改革創(chuàng)新的結(jié)果，而龍港更是敢為人先，三十年前在一片灘涂上造起了一座“農(nóng)民城”，這正是龍港抓住了國(guó)家改革開(kāi)放的機(jī)遇，敢于突破、敢于率先改革的結(jié)果；隨后，國(guó)家對(duì)小城鎮(zhèn)的每一輪改革，龍港基本都有參與，改革經(jīng)驗(yàn)非常豐富，如果此次國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)成功了，也將是溫州模式的再創(chuàng)新。
“對(duì)龍港來(lái)說(shuō)，這次試點(diǎn)改革是推動(dòng)龍港轉(zhuǎn)型發(fā)展的一次歷史性機(jī)遇。”采訪中，多位龍港政府界人士都告訴記者，因?yàn)辇埜坻?zhèn)發(fā)展三十年來(lái)，曾多次提出要“鎮(zhèn)改市”。
20世紀(jì)90年代開(kāi)始的十年時(shí)間里，龍港鎮(zhèn)區(qū)人口從6000人發(fā)展到10萬(wàn)人，按照當(dāng)時(shí)縣改市的標(biāo)準(zhǔn)，10萬(wàn)人已經(jīng)完全滿(mǎn)足“設(shè)市”條件了；再加上管理體制落后、行政效率低下與當(dāng)時(shí)龍港的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已不相適應(yīng)，很多事情鎮(zhèn)級(jí)政府沒(méi)有權(quán)限處置，事無(wú)巨細(xì)都要請(qǐng)示匯報(bào)，有些事情報(bào)上去很長(zhǎng)時(shí)間也批不下來(lái)，很多項(xiàng)目跑了、很多事情擱置在那里。“所以，一直以來(lái)，龍港申請(qǐng)‘鎮(zhèn)改市’的腳步就沒(méi)停過(guò)。”
“龍港之前的幾輪擴(kuò)權(quán)改革都未能成功，主要還是破除不了法律障礙。”丁振俊告訴記者，之前圍繞放權(quán)、擴(kuò)權(quán)的幾次行政改革，因?yàn)闆](méi)有相關(guān)的法律保障。于是，在經(jīng)過(guò)放權(quán)、收權(quán)的反復(fù)后，改革并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。
如果這一次的改革試點(diǎn)能在行政體制上進(jìn)行突破，得到相應(yīng)的決策權(quán)、自主權(quán)，將極大激發(fā)龍港經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力，龍港將再次迎來(lái)跨越發(fā)展的歷史新機(jī)遇。“所以，不管是對(duì)中央還是地方，此次龍港試點(diǎn)都具有重大意義。”丁振俊表示。
試點(diǎn)路上阻力重重
對(duì)于龍港來(lái)說(shuō)，“鎮(zhèn)改市”是其多年的夙愿，但是怎么改、改成什么級(jí)別的市，龍港試點(diǎn)路上的阻力和困難并不少。
首先，龍港要設(shè)什么級(jí)別的“市”。本報(bào)記者在龍港采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)龍港“鎮(zhèn)改市”非常期待，要求也比較高，認(rèn)為最低也應(yīng)該改為縣級(jí)市，但事實(shí)上，這一要求遇到很大阻力。
一位不愿意具名的相關(guān)人士告訴記者，如果將龍港鎮(zhèn)設(shè)成縣級(jí)市，浙江省擔(dān)心一旦龍港開(kāi)了頭，那么隨后溫州乃至全國(guó)將會(huì)有更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)都會(huì)要求脫離原有行政區(qū)劃搞“獨(dú)立”，將會(huì)增加很多欠發(fā)達(dá)縣，這跟中央“十三五”脫貧工作要求相背離；而從縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，一旦龍港獨(dú)立出去，縣級(jí)經(jīng)濟(jì)可能將分出去半壁江山，對(duì)蒼南縣的影響不可謂不小，縣級(jí)政府也會(huì)有意見(jiàn)。“因此，將龍港直接改為縣級(jí)市的阻力太大。”該人士表示。
在種種考慮下，有消息表示浙江省考慮龍港“鎮(zhèn)改市”采用省管縣轄模式，相當(dāng)于計(jì)劃單列市，但又不跟原來(lái)的行政區(qū)劃脫離。
在此基礎(chǔ)上，坊間也有聲音表示，既然完全獨(dú)立有障礙，那么可以在保留原來(lái)行政區(qū)劃不變的情況下，先按照縣級(jí)政府給予試點(diǎn)鎮(zhèn)自主權(quán)，這樣在體制上就有所突破了，而地方也可以接受，遇到的改革阻礙會(huì)小一些；至于設(shè)市級(jí)別是什么，可以一邊試點(diǎn)一邊探索。
其次，改革利益協(xié)調(diào)困難重重。據(jù)記者采訪了解，按照龍港2014年年底剛獲批試點(diǎn)時(shí)的時(shí)間計(jì)劃表，三年內(nèi)，試點(diǎn)將取得明顯成效，形成一套可實(shí)行、可復(fù)制、可推廣的新型設(shè)市模式。
但一年多時(shí)間過(guò)去了，龍港新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作才剛剛完成方案準(zhǔn)備以及相關(guān)協(xié)調(diào)工作，被視為行政體制改革中最為重要的載體——大部制改革也才剛剛正式啟動(dòng)。
對(duì)于進(jìn)展較慢的問(wèn)題，丁振俊告訴記者，主要還是大家對(duì)試點(diǎn)工作統(tǒng)一認(rèn)識(shí)需要過(guò)程。
“龍港作為綜合試點(diǎn)，需要方方面面的支持，涉及各方利益的調(diào)整，協(xié)調(diào)起來(lái)比較困難。”龍港鎮(zhèn)老書(shū)記陳定模在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，雖然改革需要?jiǎng)?chuàng)新突破，但地方歷來(lái)都是守著各種條條框框辦事，不敢突破。
在這種固有思維的影響下，地方一直在力求將試點(diǎn)方案做到盡善盡美，再報(bào)到上級(jí)去審批，而上級(jí)審批又必須按照現(xiàn)有法律法規(guī)去辦事，到最后發(fā)現(xiàn)陷入了死循環(huán)：鎮(zhèn)級(jí)政府希望上級(jí)批復(fù)如何試點(diǎn)、哪些可以突破，而上級(jí)政府必須依法依規(guī)審批，最后發(fā)現(xiàn)很多審報(bào)都批不了。一位鎮(zhèn)級(jí)干部告訴記者，“去年一年試點(diǎn)工作很多時(shí)候都是在繞圈子。”
面對(duì)龍港試點(diǎn)工作進(jìn)展緩慢的現(xiàn)實(shí)，不少關(guān)注龍港發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)、專(zhuān)家學(xué)者都建議龍港應(yīng)率先突破：如果每一件事情都要讓上面定好調(diào)子那就不叫試點(diǎn)了，試點(diǎn)就是改革，改革就是要突破一些條條框框的制約，地方必須自己先干，責(zé)任自己先擔(dān)，先行先試、敢闖敢試、不等不靠，這才叫改革。
“如果改革一點(diǎn)都不花力氣，那就不叫改革了。”老書(shū)記陳定模曾講過(guò)一句很經(jīng)典的話(huà)，龍港歷來(lái)的發(fā)展都是靠改革，什么是改革，改革就是從突破法律開(kāi)始，因?yàn)榈胤桨l(fā)展遇到法律障礙了，需要通過(guò)試點(diǎn)改革來(lái)突破創(chuàng)新、通過(guò)修法進(jìn)一步完善法律。
丁振俊告訴記者，今年開(kāi)始，龍港將按照不等不靠、先行先試的總體原則，先行啟動(dòng)行政管理體制改革，近期進(jìn)展比較快，如“大部制改革”全部職能已基本厘清，計(jì)劃今年6月開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)。“當(dāng)行政體制改革進(jìn)入運(yùn)轉(zhuǎn)階段，龍港試點(diǎn)的新型設(shè)市模式將逐步探索完成。”
區(qū)域發(fā)展應(yīng)有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算
溫州市人民政府決策咨詢(xún)委員會(huì)委員、溫州市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任朱康對(duì)在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，從目前來(lái)看，龍港設(shè)市試點(diǎn)改革面臨不少難題，因此亟須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和省市縣三級(jí)的協(xié)同推進(jìn)。
首先，浙江省政府、溫州市政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)龍港改革試點(diǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)。龍港設(shè)市是個(gè)大問(wèn)題，涉及到的方方面面關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜。它不僅涉及到蒼南縣內(nèi)部區(qū)域結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整，也涉及到省市縣之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)；不僅檢驗(yàn)著對(duì)國(guó)家試點(diǎn)的組織實(shí)施能力，更需要組織、人事、財(cái)政、土地等行政管理部門(mén)的相互配合，這些如果僅依靠龍港鎮(zhèn)自身顯然很難解決。
其次，浙江省政府、溫州市政府相關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)龍港設(shè)市試點(diǎn)的具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)。可在“試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”下設(shè)工作小組，由省、市、縣、鎮(zhèn)有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員組成，根據(jù)有關(guān)部門(mén)自身職責(zé)，具體幫助和指導(dǎo)龍港設(shè)市試點(diǎn)中的組織人事調(diào)整、財(cái)政金庫(kù)設(shè)立、審批權(quán)限落實(shí)等具體工作。
另外，要全面統(tǒng)籌規(guī)劃新型城鎮(zhèn)化的綜合改革試點(diǎn)工作。龍港試點(diǎn)的重要內(nèi)容之一是“要探索一套行政成本得到嚴(yán)控、公共服務(wù)顯著改善的設(shè)市模式”，而要“降低行政成本”，就需要啟動(dòng)龍港行政體制聯(lián)動(dòng)改革，科學(xué)設(shè)置行政管理機(jī)構(gòu)、科層結(jié)構(gòu)和級(jí)別，嚴(yán)格控制行政編制、財(cái)政預(yù)算和其他各項(xiàng)行政成本指標(biāo)。
朱康對(duì)說(shuō)，龍港能否取得“國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)”的預(yù)期目標(biāo)，其關(guān)鍵和標(biāo)志性成果都在于能否確立“設(shè)市”建制。如不能突破這一點(diǎn)，其他零敲碎打的改革“試點(diǎn)”對(duì)龍港未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展來(lái)說(shuō)都是意義不大的。
因?yàn)樵谥炜祵?duì)看來(lái)，當(dāng)前從龍港自身來(lái)看，“設(shè)市”的目的是突破行政體制對(duì)其發(fā)展的阻礙；但從區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，龍港“設(shè)市”應(yīng)該下一盤(pán)更大的“棋”。
朱康對(duì)說(shuō)，要盡可能在龍港改革試點(diǎn)后，為進(jìn)一步推進(jìn)龍港鰲江合并建市、調(diào)整鰲江流域行政區(qū)劃創(chuàng)造便利條件。龍港設(shè)市的主要目標(biāo)是加快推進(jìn)鰲江流域的城市化進(jìn)程。
據(jù)了解，目前兩鎮(zhèn)居民對(duì)合并建市的要求都很迫切，兩鎮(zhèn)居民來(lái)往向來(lái)密切，尤其在甌南大橋修通后，事實(shí)上兩鎮(zhèn)早已經(jīng)融為一體，合并建市可謂“萬(wàn)事俱備只欠東風(fēng)”。但鑒于目前國(guó)家批復(fù)的是龍港設(shè)市試點(diǎn)，龍港鰲江合并建市的終極目標(biāo)或者可采取“分步實(shí)施”的應(yīng)對(duì)策略：先通過(guò)龍港試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)建制上的突破，即在“龍港設(shè)市”；今后再謀求龍港與鰲江合并建市，并按照城市化規(guī)律和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，對(duì)現(xiàn)在包括蒼南縣、平陽(yáng)縣在內(nèi)的整個(gè)鰲江流域的行政區(qū)劃科學(xué)合理地予以調(diào)整，給合并建設(shè)后的城市——鰲江流域的中心城市，整個(gè)溫州市域的次中心城市——留有比較廣闊的經(jīng)濟(jì)腹地。
朱康對(duì)說(shuō)，鰲江流域的城市化是事關(guān)溫州南翼發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。龍港試點(diǎn)恰逢制定“十三五”規(guī)劃的關(guān)鍵時(shí)期，很有必要預(yù)先在組織體制、行政體制上給以后的調(diào)整預(yù)留接口。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)數(shù)字報(bào)
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