三十年前，在一片灘涂地上，“中國第一座農民城”龍港鎮(zhèn)拔地而起；三十年后，龍港實現(xiàn)了從過去的小漁村到“中國第一座農民城”、從農民城到“產業(yè)城”、從“產業(yè)城”再向小城市發(fā)展的“三級跳”跨越，經濟實力位居溫州市及浙江省各中心鎮(zhèn)前列，經濟總量、財政收入長期占到蒼南縣的一半。
然而，在這個迅速成長的“身體”之上，龍港也同全國其他特大城鎮(zhèn)一樣，遭遇了現(xiàn)實的尷尬：城市框架捉襟見肘，人口急劇膨脹；交通、教育、醫(yī)療、文體等基礎設施和公共配套的供需矛盾越來越突出……
龍港人意識到，要打破這一僵局，龍港必須探索建立精簡高效的行政管理新模式，使行政成本更低，效率更高，不斷提升龍港城市的能級。
2014年12月，龍港鎮(zhèn)獲批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點鎮(zhèn)，用三年時間探索出一套精簡高效創(chuàng)新的設市模式，打造具有全國示范意義的新型設市模式典范。
如今，試點工作已經進行了一年多時間，龍港的探索進行得怎么樣了？其行政管理體制有哪些創(chuàng)新？為及時、深入地了解龍港試點進展情況，2016年4月11日，中國經濟時報記者前往龍港進行了實地調研采訪。
難得的歷史機遇
龍港鎮(zhèn)位于浙江省八大水系之一的鰲江入海口南岸，瀕臨東海。在1984年建鎮(zhèn)之初，龍港只是一片灘涂地，僅有5個小漁村、8000多人口。建鎮(zhèn)以來，依靠戶籍改革、土地有償出讓、發(fā)展民營經濟三大改革舉措，龍港成功走出了一條不依賴國家投資、主要靠農民自身力量建設現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的新路子，建成了“中國第一座農民城”。
歷經三十余年發(fā)展，這座昔日的“農民城”在經濟社會方面實現(xiàn)了巨大跨越。但在急速成長的同時，龍港一直 被“小馬拉大車”的尷尬所困擾，而為了破解這一難題，龍港經歷了幾輪強鎮(zhèn)擴權改革：1996年被國家有關部委確定為全國小城鎮(zhèn)綜合改革試點；2009年被列為溫州市5個強鎮(zhèn)擴權改革試點鎮(zhèn)之一；2010年被列為浙江省首批小城市培育試點鎮(zhèn)。
“但是一輪輪的改革效果卻并不盡如人意，很多改革并沒有實質性突破，行政機構運行和經濟社會管理壓力依然很大。”龍港鎮(zhèn)委副書記金珍敏在接受中國經濟時報記者采訪時說，此前的幾輪改革，由于沒有法律法規(guī)和相關制度的保障，權力基本上都是放了收、收了再放，最終又回到了原樣。
現(xiàn)在，龍港鎮(zhèn)已經是一個鎮(zhèn)域面積172平方公里，下轄17個社區(qū)、22個居民區(qū)、171個行政村，戶籍人口37．2萬、常住人口43萬的特大城鎮(zhèn)。2015年全鎮(zhèn)實現(xiàn)生產總值226．9億元，工業(yè)總產值407．8億元，財政總收入23．2億元，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入39780元，農村常住居民人均可支配收入19730元，經濟實力位居溫州市及浙江省各中心鎮(zhèn)前列。單從經濟規(guī)模、城市建設水平來看，龍港已經不亞于許多縣級市；但在體制上，龍港鎮(zhèn)“小馬拉大車”的尷尬愈發(fā)嚴重。
“龍港是‘鎮(zhèn)級的體制，縣級的工作量，市級的要求’，體制上早已陷入‘小馬拉大車、大人穿小孩衣服’的困境。”金珍敏對記者說道，“所以，像龍港這樣的特大鎮(zhèn)需要在體制上進行探索和創(chuàng)新。”
2014年12月，國家發(fā)改委、財政部、編制委等11個部委聯(lián)合印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案的通知》，其中龍港作為全國僅有的兩家鎮(zhèn)級試點之一，在兩到三年內開展新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作。
這是龍港新一輪的體制創(chuàng)新探索，也被龍港人看作是最后的歷史機遇。
“小政府、大服務”新型設市模式
據(jù)了解，龍港國家新型城鎮(zhèn)化試點的目的是以“建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設市模式”為主要任務，按照“小政府、大服務”的方向，以“管理機構精簡、行政成本降低、行政效能提高”作為指導思想，形成一套可實行、可復制、可推廣的新型設市模式。
根據(jù)相關要求，試點工作包括十項主要內容：厘清政府、市場和社會職能分工；明確“縣級單列管理”基本定位；按照城市發(fā)展要求合理下放權力；加快推行“大部門”制；切實完善社區(qū)服務與治理；調整優(yōu)化人員結構和編制；有效壓縮行政成本；積極探索多元化公共服務供給模式；建立完善城鎮(zhèn)治理體系；配套推進城鎮(zhèn)化相關制度改革。
“龍港試點是一種在中央頂層設計框架下的地方試點改革。”蒼南縣委常委、龍港鎮(zhèn)委書記丁振俊告訴本報記者，為了確保十大任務的順利完成，龍港編制了總的實施方案，確定了六大重點工作內容。
首先，完善政府運行機制。包括制定權力清單、責任清單、向社會組織轉移職能清單和政府購買公共服務事項清單，進一步理順政府運行機制。
“龍港鎮(zhèn)作為特大鎮(zhèn)，經濟體量大，社會事務繁雜，再加上現(xiàn)有行政體制的種種限制，管理起來很困難，該管好的有些還沒管到位，不該管的還在管。”金珍敏告訴記者，龍港這一輪試點改革的第一個設計就是厘清政府職能，對政府進行瘦身。
其次，實行市管社區(qū)扁平化管理模式，構建“一張網”社會治理體系。將所有單位及人員納入網格，建立工作標準，明確職責邊界。
金珍敏解釋說，龍港鎮(zhèn)的社情民意非常復雜，信訪維穩(wěn)、社會安全、安全生產任務很重。此次改革希望能在基層建立一個管理網絡，把最基層、最基礎的工作和矛盾在基層都解決好。
第三，推進智慧城市建設。利用信息化平臺，提高城市管理、行政執(zhí)法、行政服務、平安建設等信息資源共享水平，推進政府服務和管理事項通過信息平臺逐步向社區(qū)延伸，不斷滿足居民就地就近服務需求。
“這一項工作主要是打造好兩大平臺建設，一個是審批服務平臺，另一個是綜合執(zhí)法平臺。”金珍敏說，兩大平臺主要是通過大部門整合剝離后建立的，即把有關審批服務類的職能全
歸屬到審批服務中心，把絕大多數(shù)有關執(zhí)法類的職能歸屬到綜合執(zhí)法局。
第四，推進財政體制改革。將龍港升格為縣級財政管理單位，實行縣級財政管理體制，財政直接對省結算，健全完善財政預決算制度，全面推行績效預算，從制度上強化行政成本控制，切實提高行政效能。
“目前來看，財政管理體制改革推進難度相對較大。”金珍敏對記者坦言，“龍港的財政收入占到全縣的40％多，如果實行單列，在短時期內肯定會對縣級財政帶來影響。”另外，財政管理體制改革還涉及到預算、金庫設立等各種問題。
第五，人事制度改革。其中包括大部門制改革、權力下放、調整優(yōu)化人員結構和編制等。
丁振俊說，傳統(tǒng)設市模式中，由鎮(zhèn)升為縣級市之后，行政事業(yè)人員編制會增加好幾倍，行政成本也會大幅增加。而龍港鎮(zhèn)的新型設市模式，就是要在不增加龍港鎮(zhèn)管理人員的前提下，不增加龍港行政事業(yè)人員編制的情況下推進。
第六，深化投融資體制改革。探索建立“財政資金為支撐、國有企業(yè)為平臺、社會資金參與”的多層次、多元化、多渠道投融資體制，通過政府和社會資本合作（PPP）等模式參與民生項目建設、城鎮(zhèn)化項目建設的有效途徑，鼓勵企業(yè)通過PPP等模式進入公用事業(yè)特許經營領域。
高效率、低成本的行政體制創(chuàng)新
“行政管理體制改革是龍港試點的突破口，更是龍港新型設市模式的最大創(chuàng)新點之一。”丁振俊告訴本報記者，這幾個月以來，龍港一直圍繞這一方面進行改革突破。
丁振俊表示，當前，政府轉型必須要構建高效政府，行政管理模式要創(chuàng)新；另外行政成本要降低，要建立小政府、大社會、大服務的新型城市管理模式。
其實，龍港“鎮(zhèn)改市”的努力從1997年開始到現(xiàn)在已經有19年了，但一直沒有突破性進展。“因為傳統(tǒng)模式的‘鎮(zhèn)改市’，需要大量增加機構和人員，行政成本會很高；人員增加機構膨脹，造成很多政府冗員存在。”丁振俊告訴記者，“現(xiàn)在‘鎮(zhèn)改市’必須要精簡機構、減少人員，很多職能要推向社會、推向市場，政府通過自身改革達到瘦身目的。”
采訪中記者了解到，為了打造小政府、大社會、大服務的新型管理模式，龍港在管理體制上一方面推進“大部制”改革，按照“黨政機構合一”、職能相近部門合并和打破上下對口的原則，縣里下放的職能與龍港鎮(zhèn)的內設機構及事業(yè)單位進行合并，組建1辦14局共15個“大部門”機構，機構數(shù)從41個減為15個。按照計劃，今年6月，15個“大部門”將進入實質性運行。另一方面，在社會管理層面建立扁平化管理體制，打造“市管社區(qū)”的體制，構建14個新型社區(qū)，將政府行政審批和公共服務通過電子網絡平臺延伸至社區(qū)，賦予社區(qū)相應的社會管理和公共服務職能，提高社區(qū)自我服務和治理的能力。同時，構建“多網合一、并網運行”的“一張網”基層治理網絡，對原有多頭管理的公共安全、計劃生育、綜合治理等網格進行整合。全鎮(zhèn)共劃分為552格，共有21大類的工作事項進入網格，每格實行定人、定責，變“基層
根針”為“基層一張網”。在丁振俊看來，“這一改革創(chuàng)新是其他地方所沒有的。”
“大部制改革不是簡單把幾個部門拼在一塊搞大雜燴，而是按照統(tǒng)分結合的原則重新梳理整合。”丁振俊告訴記者，如將社會事業(yè)公共服務歸為一個局，將包括文化、教育、廣播、電視等公共服務都納入其中；將財政稅收歸為一個部門；將所有行政審批職能歸屬到一個平臺……老百姓辦事只要到服務大廳就可以了，不需要再到政府其他部門跑來跑去，政府實行“一個門、一個窗、一個章”的“一站式”服務。據(jù)悉，龍港擬將200多項的行政審批職能統(tǒng)一納入行政審批服務中心，將300多項的行政執(zhí)法職能統(tǒng)一納入城市管理與綜合行政執(zhí)法局。
“一個窗口對外，減少了部門之間的交叉審批，同時也減少了一些崗位的重復設置。”丁振俊表示，部門之間的交叉、推諉扯皮職責厘清了，行政效率也就提高了。
除了強化政府服務職能外，弱化政府的一些管理職能也是此輪試點改革的重要部分。據(jù)了解，龍港已將環(huán)衛(wèi)和河道保潔、交通管理、、公交車線路營運權、市政維護、綠化養(yǎng)護等部分職能推向市場，并正著手建立政府職能向社會組織轉移清單。
一般的“鎮(zhèn)改市”都會造成人員成本增加，此次龍港試點改革則是以不增加現(xiàn)有管理人員為前提，通過優(yōu)化人員結構，提高行政效能，達到事權擴大而編制不增加的目的。
據(jù)了解，龍港“大部門”改革后，實有行政事業(yè)人員約1000人，加上沒有下放的縣派駐部門及教育和衛(wèi)生系統(tǒng)在編人員約3800人，總計僅4800人。
龍港城變：中國第一座農民城的“鎮(zhèn)改市”探路
“龍港的新型城鎮(zhèn)化試點改革不僅僅是龍港民眾人心所向，大勢所趨，更是區(qū)域新型城鎮(zhèn)化的必由之路。”溫州市蒼南縣委常委、龍港鎮(zhèn)委書記丁振俊在接受中國經濟時報記者采訪時表示，將改革開放初期具有全國影響力的“中國第一座農民城”的新型城鎮(zhèn)化試點做好，其意義絕不僅限于建設好一個龍港鎮(zhèn)，對于全國特大鎮(zhèn)如何轉型為市和溫州經濟社會的轉型提升，都具有重要意義。
但是，龍港試點是一項涉及面廣、錯綜復雜的“系統(tǒng)改革工程”，改革試點必然要打破常規(guī)、突破現(xiàn)有的條條框框，一些具體的改革舉措，也可能需要突破現(xiàn)有政策甚至法律法規(guī)，因此，多位接受本報記者采訪的專家學者建議，國家部委和省級部門應加強對龍港試點工作的頂層設計，落實改革容錯免責機制，允許邊試邊完善，為試點改革營造寬松包容的環(huán)境。更為關鍵的是，建議國家有關部門盡快出臺設市標準和具體程序，加快特大鎮(zhèn)設市進程。
為全國特大鎮(zhèn)轉型探路
丁振俊告訴本報記者，從國家層面來看，當前，國家急需在新型城鎮(zhèn)化、特別是新生的中小城市體制上進行探索和創(chuàng)新，解決如何從一般的特大鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)轉型為城市，當前龍港的國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點，就是在為全國特大鎮(zhèn)如何轉型為市進行探路。
在丁振俊看來，現(xiàn)在全國10萬人以上的特大鎮(zhèn)有237個，如果都按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式進行管理根本管不過來，體制上也造成了“小馬拉大車”的尷尬。更為重要的是，在當前的法律構架中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府職能非常有限，很多問題沒有權限去管理和解決，這極大制約了像龍港這樣特大鎮(zhèn)的發(fā)展。
因此，必須通過設市模式來解決特大城鎮(zhèn)轉型發(fā)展的體制問題，這也是龍港試點的最大意義，更是為國家在新型城鎮(zhèn)化、“鎮(zhèn)改市”進程中進行探路，形成一套可復制、可推廣的新型設市模式。
“對溫州市來說，龍港試點是溫州模式的另一種創(chuàng)新。”丁振俊說，溫州的發(fā)展本身就是改革創(chuàng)新的結果，而龍港更是敢為人先，三十年前在一片灘涂上造起了一座“農民城”，這正是龍港抓住了國家改革開放的機遇，敢于突破、敢于率先改革的結果；隨后，國家對小城鎮(zhèn)的每一輪改革，龍港基本都有參與，改革經驗非常豐富，如果此次國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點成功了，也將是溫州模式的再創(chuàng)新。
“對龍港來說，這次試點改革是推動龍港轉型發(fā)展的一次歷史性機遇。”采訪中，多位龍港政府界人士都告訴記者，因為龍港鎮(zhèn)發(fā)展三十年來，曾多次提出要“鎮(zhèn)改市”。
20世紀90年代開始的十年時間里，龍港鎮(zhèn)區(qū)人口從6000人發(fā)展到10萬人，按照當時縣改市的標準，10萬人已經完全滿足“設市”條件了；再加上管理體制落后、行政效率低下與當時龍港的經濟發(fā)展水平已不相適應，很多事情鎮(zhèn)級政府沒有權限處置，事無巨細都要請示匯報，有些事情報上去很長時間也批不下來，很多項目跑了、很多事情擱置在那里。“所以，一直以來，龍港申請‘鎮(zhèn)改市’的腳步就沒停過。”
“龍港之前的幾輪擴權改革都未能成功，主要還是破除不了法律障礙。”丁振俊告訴記者，之前圍繞放權、擴權的幾次行政改革，因為沒有相關的法律保障。于是，在經過放權、收權的反復后，改革并沒有達到預期目標。
如果這一次的改革試點能在行政體制上進行突破，得到相應的決策權、自主權，將極大激發(fā)龍港經濟社會發(fā)展的活力，龍港將再次迎來跨越發(fā)展的歷史新機遇。“所以，不管是對中央還是地方，此次龍港試點都具有重大意義。”丁振俊表示。
試點路上阻力重重
對于龍港來說，“鎮(zhèn)改市”是其多年的夙愿，但是怎么改、改成什么級別的市，龍港試點路上的阻力和困難并不少。
首先，龍港要設什么級別的“市”。本報記者在龍港采訪時發(fā)現(xiàn)，當?shù)孛癖妼埜?span>“鎮(zhèn)改市”非常期待，要求也比較高，認為最低也應該改為縣級市，但事實上，這一要求遇到很大阻力。
一位不愿意具名的相關人士告訴記者，如果將龍港鎮(zhèn)設成縣級市，浙江省擔心一旦龍港開了頭，那么隨后溫州乃至全國將會有更多的經濟發(fā)達鎮(zhèn)都會要求脫離原有行政區(qū)劃搞“獨立”，將會增加很多欠發(fā)達縣，這跟中央“十三五”脫貧工作要求相背離；而從縣級政府來說，一旦龍港獨立出去，縣級經濟可能將分出去半壁江山，對蒼南縣的影響不可謂不小，縣級政府也會有意見。“因此，將龍港直接改為縣級市的阻力太大。”該人士表示。
在種種考慮下，有消息表示浙江省考慮龍港“鎮(zhèn)改市”采用省管縣轄模式，相當于計劃單列市，但又不跟原來的行政區(qū)劃脫離。
在此基礎上，坊間也有聲音表示，既然完全獨立有障礙，那么可以在保留原來行政區(qū)劃不變的情況下，先按照縣級政府給予試點鎮(zhèn)自主權，這樣在體制上就有所突破了，而地方也可以接受，遇到的改革阻礙會小一些；至于設市級別是什么，可以一邊試點一邊探索。
其次，改革利益協(xié)調困難重重。據(jù)記者采訪了解，按照龍港2014年年底剛獲批試點時的時間計劃表，三年內，試點將取得明顯成效，形成一套可實行、可復制、可推廣的新型設市模式。
但一年多時間過去了，龍港新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作才剛剛完成方案準備以及相關協(xié)調工作，被視為行政體制改革中最為重要的載體——大部制改革也才剛剛正式啟動。
對于進展較慢的問題，丁振俊告訴記者，主要還是大家對試點工作統(tǒng)一認識需要過程。
“龍港作為綜合試點，需要方方面面的支持，涉及各方利益的調整，協(xié)調起來比較困難。”龍港鎮(zhèn)老書記陳定模在接受本報記者采訪時表示，雖然改革需要創(chuàng)新突破，但地方歷來都是守著各種條條框框辦事，不敢突破。
在這種固有思維的影響下，地方一直在力求將試點方案做到盡善盡美，再報到上級去審批，而上級審批又必須按照現(xiàn)有法律法規(guī)去辦事，到最后發(fā)現(xiàn)陷入了死循環(huán)：鎮(zhèn)級政府希望上級批復如何試點、哪些可以突破，而上級政府必須依法依規(guī)審批，最后發(fā)現(xiàn)很多審報都批不了。一位鎮(zhèn)級干部告訴記者，“去年一年試點工作很多時候都是在繞圈子。”
面對龍港試點工作進展緩慢的現(xiàn)實，不少關注龍港發(fā)展的領導、專家學者都建議龍港應率先突破：如果每一件事情都要讓上面定好調子那就不叫試點了，試點就是改革，改革就是要突破一些條條框框的制約，地方必須自己先干，責任自己先擔，先行先試、敢闖敢試、不等不靠，這才叫改革。
“如果改革一點都不花力氣，那就不叫改革了。”老書記陳定模曾講過一句很經典的話，龍港歷來的發(fā)展都是靠改革，什么是改革，改革就是從突破法律開始，因為地方發(fā)展遇到法律障礙了，需要通過試點改革來突破創(chuàng)新、通過修法進一步完善法律。
丁振俊告訴記者，今年開始，龍港將按照不等不靠、先行先試的總體原則，先行啟動行政管理體制改革，近期進展比較快，如“大部制改革”全部職能已基本厘清，計劃今年6月開始運轉。“當行政體制改革進入運轉階段，龍港試點的新型設市模式將逐步探索完成。”
區(qū)域發(fā)展應有長遠打算
溫州市人民政府決策咨詢委員會委員、溫州市委黨校經濟學教研部主任朱康對在接受本報記者采訪時表示，從目前來看，龍港設市試點改革面臨不少難題，因此亟須加強頂層設計和省市縣三級的協(xié)同推進。
首先，浙江省政府、溫州市政府應加強對龍港改革試點工作的領導。龍港設市是個大問題，涉及到的方方面面關系相當復雜。它不僅涉及到蒼南縣內部區(qū)域結構關系的調整，也涉及到省市縣之間利益關系的協(xié)調；不僅檢驗著對國家試點的組織實施能力，更需要組織、人事、財政、土地等行政管理部門的相互配合，這些如果僅依靠龍港鎮(zhèn)自身顯然很難解決。
其次，浙江省政府、溫州市政府相關部門要加強對龍港設市試點的具體業(yè)務指導。可在“試點工作領導小組”下設工作小組，由省、市、縣、鎮(zhèn)有關部門領導和工作人員組成，根據(jù)有關部門自身職責，具體幫助和指導龍港設市試點中的組織人事調整、財政金庫設立、審批權限落實等具體工作。
另外，要全面統(tǒng)籌規(guī)劃新型城鎮(zhèn)化的綜合改革試點工作。龍港試點的重要內容之一是“要探索一套行政成本得到嚴控、公共服務顯著改善的設市模式”，而要“降低行政成本”，就需要啟動龍港行政體制聯(lián)動改革，科學設置行政管理機構、科層結構和級別，嚴格控制行政編制、財政預算和其他各項行政成本指標。
朱康對說，龍港能否取得“國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點”的預期目標，其關鍵和標志性成果都在于能否確立“設市”建制。如不能突破這一點，其他零敲碎打的改革“試點”對龍港未來的可持續(xù)發(fā)展來說都是意義不大的。
因為在朱康對看來，當前從龍港自身來看，“設市”的目的是突破行政體制對其發(fā)展的阻礙；但從區(qū)域長遠發(fā)展來看，龍港“設市”應該下一盤更大的“棋”。
朱康對說，要盡可能在龍港改革試點后，為進一步推進龍港鰲江合并建市、調整鰲江流域行政區(qū)劃創(chuàng)造便利條件。龍港設市的主要目標是加快推進鰲江流域的城市化進程。
據(jù)了解，目前兩鎮(zhèn)居民對合并建市的要求都很迫切，兩鎮(zhèn)居民來往向來密切，尤其在甌南大橋修通后，事實上兩鎮(zhèn)早已經融為一體，合并建市可謂“萬事俱備只欠東風”。但鑒于目前國家批復的是龍港設市試點，龍港鰲江合并建市的終極目標或者可采取“分步實施”的應對策略：先通過龍港試點實現(xiàn)建制上的突破，即在“龍港設市”；今后再謀求龍港與鰲江合并建市，并按照城市化規(guī)律和當?shù)亟洕鐣l(fā)展要求，對現(xiàn)在包括蒼南縣、平陽縣在內的整個鰲江流域的行政區(qū)劃科學合理地予以調整，給合并建設后的城市——鰲江流域的中心城市，整個溫州市域的次中心城市——留有比較廣闊的經濟腹地。
朱康對說，鰲江流域的城市化是事關溫州南翼發(fā)展的長遠戰(zhàn)略。龍港試點恰逢制定“十三五”規(guī)劃的關鍵時期，很有必要預先在組織體制、行政體制上給以后的調整預留接口。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：中國經濟時報數(shù)字報
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