■ 在城市數(shù)量和城市面積擴張的同時,“鬼城”也呈現(xiàn)蔓延之勢
■ 新型城鎮(zhèn)化不能只是造城,要避免形成沒有產業(yè)支撐的“空城”,就必須通過集聚產業(yè)來集聚人口
■ 從農民工流向看,70%流向了地級以上城市,流入縣級以下小城鎮(zhèn)的不足10%
諾貝爾獎獲得者、美國經(jīng)濟學家克里斯說,21世紀將有兩件大事,那就是美國的高科技和中國的城鎮(zhèn)化。
據(jù)粗略統(tǒng)計,當前世界上人口超過50萬的城市,中國占了四分之一。2015年,中國城鎮(zhèn)化率已達56.1%,5年之后的2020年,中國城鎮(zhèn)化率將超過60%,城鎮(zhèn)常住人口將從目前的7.7億增至8.5億人以上。“十三五”剛剛開局,各地推進新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃藍圖鋪開,如何實現(xiàn)高質量的、人的城鎮(zhèn)化,將是未來發(fā)展的關鍵所在。
“鬼城”背后的產業(yè)空心化之困
來自國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)顯示:從1978年到2014年,我國城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到7.5億人,城鎮(zhèn)化率年均提高約1個百分點。城市數(shù)量由193個增加到653個。
在城市數(shù)量和城市面積迅猛擴張的同時,“鬼城”“空城”也在部分地方呈現(xiàn)蔓延之勢。有學者根據(jù)成因將“鬼城”分為衰落型“鬼城”、規(guī)劃型“鬼城”等類型。規(guī)劃型“鬼城”又分為規(guī)劃超前型“鬼城”、規(guī)劃滯后型“鬼城”和房地產型“鬼城”。這背后與過度追逐房地產利益,違背城市化規(guī)律有著密切聯(lián)系。
2015年,標準排名研究院第二次推出“鬼城”指數(shù)排行榜,往年榜位靠前的拉薩、三亞、鄂爾多斯等城市位次有所下降;而曾經(jīng)榜上的惠州、中山、義烏、寧波、合肥等城市因外來人口增多,則排除了“鬼城”的可能性。因為統(tǒng)計口徑擴大至所有縣級城市,新疆、內蒙古新增部分上榜城市。
據(jù)了解,評價標準通常以城區(qū)人口與建成區(qū)面積的占比來計算一個城市成為“鬼城”或“空城”的可能性。比如,一個城市的建成區(qū)面積為100平方公里,按照占用地標準,城區(qū)人口應該為100萬人,如果目前該城區(qū)低于50萬人,就可能淪為“鬼城”“空城”。
目前,各地陸續(xù)公布“十三五”城鎮(zhèn)化率的目標——江蘇73%,廣東60%,山東65%。然而,數(shù)字上的城鎮(zhèn)化率只是一個方面,如何加快“產城融合”步伐,真正用產業(yè)吸引人、留住人,才是新型城鎮(zhèn)化的關鍵。在實踐層面,國外發(fā)達國家提供了有益經(jīng)驗——德國魯爾區(qū)、法國洛林區(qū)等通過資源開發(fā)促進城市再繁榮;享有“會展之都”美譽的德國漢諾威在制定經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和城市戰(zhàn)略規(guī)劃時,依托自身和周邊城市的產業(yè)集群聯(lián)動;美國洛杉磯則是搭乘高科技產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè),實現(xiàn)彎道超車,僅僅利用十年時間便成功晉級為美國西部的高科技產業(yè)和研發(fā)中心。
“產城融合”亟待科學規(guī)劃的加快跟進
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,截至2014年底,上海陸域開發(fā)強度已達到46%,這遠遠超過了紐約、東京等國際大都市。“攤大餅”的發(fā)展模式已難以為繼,上海去年首次提出規(guī)劃建設用地總量要實現(xiàn)“負增長”,并打出一套土地新政“組合拳”,開啟城市“逆生長”階段。
據(jù)了解,2014年住建部和國土資源部確定北京、上海、廣州、沈陽等14個城市開展劃定城市開發(fā)邊界首批試點工作。國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼透露,在14個城市開發(fā)邊界劃定工作初步取得成效的情況下,爭取全國600多個城市都能劃定開發(fā)邊界。
世界上較早運用“開發(fā)邊界”進行城市管理的城市是美國俄勒岡州的波特蘭市。從1990年至今,通過劃定開發(fā)邊界,波特蘭市人口增長將近一半,而城市用地面積僅增長2%。
新型城鎮(zhèn)化,對于特大城市,需要改變過去“攤大餅”式的發(fā)展路徑,走出一條內涵式發(fā)展道路,破解日益凸顯的“城市病”;對于二、三線城市,則需要“產城融合”的加快發(fā)展,要用科學的用人機制吸引人、留住人。今后一個時期,中國將著力解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題——促進約1億農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn),改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村,引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。如何通過產業(yè)發(fā)展集聚人才,并形成城市持續(xù)發(fā)展的動力,需要進一步加快改革步伐。
在專家們看來,新型城鎮(zhèn)化不能只是“造城”,要避免形成沒有產業(yè)支撐的“空城”“睡城”,就必須用“產城融合”的理念引領新型城鎮(zhèn)化,只有產業(yè)先行,通過集聚產業(yè)來集聚人口,推動城市綜合功能提升,才能真正實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。首要的,就要體現(xiàn)在城市規(guī)劃上。尤其在新的區(qū)域發(fā)展中,城市里要有社區(qū),產業(yè)發(fā)展要有園區(qū),社區(qū)和園區(qū)要協(xié)調兼顧,同步建設。
目前,一些地方正在積極探索。比如蘇州工業(yè)園在規(guī)劃中引入白地、灰地和彈性綠地,形成以“生態(tài)圈”為內核,在合理路徑內分布居住圈、高科技工業(yè)圈和一般工業(yè)圈的四層結構;深圳華僑城在持續(xù)的建設中變成一座集旅游、居住、商務、工業(yè)等多功能于一體、環(huán)境優(yōu)美、配套齊全、特色鮮明的現(xiàn)代化海濱區(qū)。
弱化“虹吸效應”需要制度層面加快改革
根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》,2014年我國東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率為63.6%,東北地區(qū)為60.8%,中部地區(qū)為49.8%,西部地區(qū)為47.4%。
按省區(qū)市來看,2015年,上海的城鎮(zhèn)化率最高,為87.6%。北京、天津、廣東、遼寧、江蘇、浙江等省份位于全國前列,城鎮(zhèn)化率分別為86.5%、82.64%、68.71%、67.35%、66.52%和65.8%,而排在最后的貴州和西藏的城鎮(zhèn)化率僅為42.01%和27.74%。提高縣以下小城鎮(zhèn)的吸引力,是一道考題。
事實上,一個時期以來,北京、上海等一線城市各種資源匯集,人才流動的“虹吸效應”十分明顯。國家發(fā)改委最新公布的調查結果發(fā)現(xiàn),中國農民工流向,10%左右是在幾大直轄市,真正在縣城以下的這些小城鎮(zhèn)的比例不到10%,在地級市以上的比例超過70%。除了基礎設施和公共服務的差距,更重要的原因在于產業(yè)集聚度的差距。
值得關注的是,“十三五”期間,各地把提升產城融合度作為一個重點——
北京“十三五”規(guī)劃綱要提出“堅持產城融合、職住平衡,培育優(yōu)勢特色產業(yè),提升新城綜合服務功能,吸引高端要素聚集和中心城區(qū)人口遷住”。湖北“十三五”規(guī)劃提出“堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心,堅持產城融合、四化同步”。福建“十三五”規(guī)劃提出,“優(yōu)化中心城市的城市風貌、產業(yè)結構和城市空間布局,推動城市功能更新、精明增長”。
按照最新公布的《2016年推進新型城鎮(zhèn)化重點任務方案》,今年將積極推進農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn),建立健全人、地、錢“三掛鉤”機制,探索建立進城落戶農民農村“三權”維護和自愿有償退出機制,促進戶改成果和居住證制度“雙落地”。同時,加快培育新生中小城市,加快出臺設市標準,賦予特大鎮(zhèn)部分縣級管理權限。此外,將著力推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,探索“市民農莊”等新型模式,推動易地扶貧搬遷與新型城鎮(zhèn)化相結合。加快推進體制機制改革,加快人地錢房等重點領域改革,推動試點地區(qū)圍繞重點難點問題大膽探索、加快突破。
新型城鎮(zhèn)化不能只是簡單的“造城”,從體制機制著力,加快改革步伐,新型城鎮(zhèn)化正讓更多人收獲實惠。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《光明日報》 2016年05月05日
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