重慶“地票”制度、巴南農村“四權”自愿有償退出、湄潭集體經營性建設用地入市、紅河低丘緩坡開發,這些差別化改革探索發揮著示范帶頭作用。
“有個地方叫湄潭,美得像天然小江南。”調研組一行從重慶出發,一路山清水秀,滿眼郁郁蔥蔥,中巴在高速公路上奔馳4個小時,快到貴州省遵義市湄潭縣時,車上響起了優美歡快的音樂,讓調研組對目的地充滿了期待。
湄潭縣是中國土地制度改革先鋒地區。2015年8月27日,全國首宗農村集體經營性建設用地使用權入市在湄潭縣敲響了“第一槌”,拍賣宗地面積3332平方米,規劃用途為商業和服務業,最終以80萬元成交,為國家33個試點縣農村土地制度改革拉開序幕。
5月22日~28日,本報記者參加國家發改委新型城鎮化調研組奔赴國家新型城鎮化綜合試點地區重慶、貴州湄潭、云南紅河進行調研采訪,重慶“地票”制度、巴南農村“四權”自愿有償退出、湄潭集體經營性建設用地入市、紅河低丘緩坡開發等做法思路新、成效好,讓人印象深刻。
因地制宜 突出特色
5月22日傍晚,調研組乘飛機到達重慶。雨后重慶,四周青山,更顯嫵媚。重慶是中西部地區唯一的直轄市,大城市、大農村、大庫區、大山區并存。
“地票”一詞是重慶市市長黃奇帆的發明,是指土地權利人自愿將其建設用地按規定復墾為合格的耕地等農用地后,減少建設用地形成的在重慶農村土地交易的建設用地指標。
在一次國際研討會上,黃奇帆講了5個精彩故事,揭示重慶這座內陸城市如何通過創新獲取改革紅利,廣為流傳,其中第四個故事就是重慶“地票”制度。黃奇帆說,諾貝爾經濟學獎得主科斯有一個定理,凡是政府管理的、有總量管制的公共資源,都可以進行市場化交易,而且一定能夠實現更好的資源優化配置,產生更好的效果。這個原理的一個應用就是全球的碳匯交易所,根據這個原理,重慶實施了“地票”制度。到2020年,重慶3300萬畝耕地不僅不會減少,還會增加。黃奇帆表示,這項制度有利于實現宏觀長遠的城鄉建設用地綜合平衡,既能保障城市供地,同時又可以讓農村耕地得到保護。
5月23日上午,調研組來到位于渝中區解放碑的重慶農村土地交易所,長期在市發改委工作的副總裁王曉芹女士在交易所大廳作了詳細講解。記者理解,地票指標就像碳匯指標,實質上就是通過市場手段實現城鄉建設用地增減掛鉤,保持耕地占補平衡,同時實現農村土地財產價值,在一定程度上推動解決了城鎮化進程中“人到哪去、錢從哪來、地怎么管”這三個核心問題。
下午,調研組趕赴重慶市涪陵區,涪陵區位于長江和烏江匯合處,江魚鮮美,遠望城區,高樓林立,有“小重慶”之感。沿長江北岸東行一段,開始上山,一小時后調研組來到了涪陵區珍溪鎮洪湖村新建的集中居民點。居民點有幾棟居民樓,整齊干凈,中間有一廣場,前面還有很大一片荷塘。調研組在廣場上和村民進行了座談,可愛的小鳥在一旁自在地覓食飛翔。珍溪鎮是住建部、國家發改委等7部委公布的3675個全國重點鎮之一,洪湖村以養蠶、養豬、種菜聞名。
61歲農民郭中興告訴記者,2011年他們申請參加了農村建設用地復墾,并申報戶籍制度改革農轉非進城,獲得地票款14萬元。村民鄒友誼一家三口共獲得地票款8萬多元,他們用這些錢在居民點建了新房。目前,重慶市累計有9.7萬個進城落戶家庭通過地票把農村土地房屋財產變現。
村里有急事自己拔掉輸液針頭就走的村支書郭中禮,曾在重慶向汪洋副總理匯報復墾情況。洪湖村從2010年11月開始參與農村建設用地復墾,到目前共復墾土地116畝,165戶參與復墾的村民共得到1493.79萬元的地票價款。其中大約三分之一的村民選擇了進城安家,還有部分村民進入了集中居民點生活。
記者了解到,2007年,國家批準重慶為全國城鄉配套改革試驗區。2008年12月4日,重慶農村土地交易所掛牌成立,第一張地票成功拍賣。2009年,《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》明確:“設立重慶農村土地交易所,開展土地實物交易和指標交易試驗”。2014年重慶主城九區被列為國家新型城鎮化綜合試點地區,《試點工作方案要點》提出,重慶率先推進戶籍、地票、農村產權制度等系列改革。今年1月1日,《重慶市地票管理辦法》施行。
經過7年多實踐探索,重慶市逐步形成了“自愿復墾、公開交易、收益歸農、價款直撥、依規使用”的地票制度體系。經濟學家周其仁在多次調研后稱贊重慶地票是一個了不起的創造。
據統計,到2015年年底,重慶累計交易地票17.29萬畝345.66億元,累計使用地票11.75萬畝,實際占用耕地7.32萬畝,實現了耕地占補平衡有余。地票指標70%以上來源于渝東北生態涵養區、渝東南生態保護區,95%以上落在承擔人口、產業集聚功能的都市功能區及城市發展新區。
5月24日,調研組來到巴南區。巴南區是重慶主城九區之一,3000年巴縣、800年重慶,由巴縣更名的巴南區有著重慶“母城”之稱,屬重慶都市功能拓展區,是發展都市型效益農業、鄉村休閑旅游業和養生養心養老業的理想區域。
身材高大的巴南區委書記李建春,是十二屆全國人大代表,曾擔任重慶外經委主任10年,思路清晰,有國際視野。他在座談會上指出,絕大多數農民不可能再走回鄉種田的老路了,但在以農田來解決進城農民后顧之憂這種思路下,農村大量承包地撂荒,宅基地空置率較高,農民進城生活缺乏資金,城市資本下鄉找不到資產匹配,“三農”得不到城市資本投入。
怎么辦?李建春的理想農村就是三句話:“農業產業化、農民職業化、農村社區化。”如果這輪農村土地制度改革成功進行,城市資本盤活農村閑置資源,將給經濟社會發展提供巨大空間。“中國經濟還可以高速增長30年。”李建春語調有力、充滿信心,讓記者深受感染。記者注意到,黨的十八屆三中全會《決定》指出:“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體。”巴南的改革,正是《決定》精神在基層的生動實踐。
今年3月8日,李克強總理參加十二屆全國人大四次會議重慶代表團全體會議時,全國人大代表李建春就農戶“四權”退出作了發言,獲得了總理的回應。3月17日,國家發改委發展規劃司副司長陳亞軍帶隊赴巴南進行了調研。5月22日開啟的此次調研,則由國家發改委規劃司城鎮化推進協調處調研員王俊灃帶隊,這是他第二次來巴南。長期擔任城市和小城鎮改革發展中心改革試點處處長的他,非常熟悉基層情況,一路上交流,讓同行的記者大有收獲。
據天星寺鎮黨委書記郭猛方介紹,巴南區天星寺鎮芙蓉村學堂堡社共有農戶254戶725人,人均耕地面積僅有1.8畝,其中231戶523個勞動力長期在外務工經商,198戶已長期在城鎮工作生活并擁有穩定住所,該社土地撂荒比例較高,占30%~40%。
2015年,巴南區將芙蓉村學堂堡社作為農戶“四權”自愿有償退出試點。農戶在農轉城過程中,自愿放棄土地承包經營權、林權、宅基地使用權、集體經濟組織成員受益分配權。如何退出?巴南探索了“八步工作法”。
調研組一行赴學堂堡社調研時,只見山路彎彎,滿眼翠綠。綠滿家公司董事長毛良模帶我們參觀了正在建設的芙蓉溪谷,成片的樹林、草坪、水面,藍天白云,特色民居,好一派田園風光。毛良模還有一個身份是牧牛源股份董事長。以后奶牛放養林中,市民可以自己體驗擠奶。這里的市民農莊將成為城里人休閑的好去處。在一處四樓敞開的平臺,調研組和學堂堡社社長鄧德權與“四權”退出農戶進行了座談。樓上涼風習習,樓下綠樹成蔭,白鵝灰鴨三五成群地在池塘徜徉,時而撲打著水面嘎嘎叫著快速滑行。一位村民告訴記者,這些鵝鴨晚上在外面過夜,村民經常在野外撿到鵝蛋鴨蛋。近處是田,遠處是山,田園牧歌,讓人心醉。對返鄉創業的毛良模來說,真是“望得見山,看得見水,記得住鄉愁”。
毛良模是芙蓉村人,重慶市政協委員,18歲以前未下過山。他在外拼搏多年,因心疼農田撂荒返鄉。一開始,他通過土地流轉種糧5000畝,收益不佳,后來轉而發展鄉村休閑旅游。目前,在他的資助下,已整治土地1000余畝,修建農村便道15公里。學堂堡社7戶農戶自愿退出“四權”,獲得直接財產性收入375萬元,農村閑置資產也得到了盤活利用。
改革試點 示范帶頭
2015年1月,中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》,標志著我國農村土地制度改革進入試點階段。考慮到農村土地制度改革試點與國家新型城鎮化綜合試點聯系密切,湄潭等33個農村土地制度改革試點地區已全部確定為國家新型城鎮化綜合試點地區,因地制宜地開展國家新型城鎮化綜合試點任務。
湄潭縣有60萬畝生態茶園,是貴州第一茶縣,1987年就成為全國農村改革試驗區。湄潭文廟是貴州三大文廟之一,抗戰時浙大西遷曾在此辦公七年,52位兩院院士在此教學生活,被李約瑟譽為“東方劍橋”。貴州省城鎮化發展中心副主任袁遠剛告訴記者,貴州省山地系數92.5%,曾經“地無三尺平”的貴州88個縣如今已縣縣通高速,高速公路超過5000公里,里程數居全國第八位。
2015年10月16日,國家發改委同意設立貴州山地特色新型城鎮化示范區。2016年6月,建設實施方案印發,提出推進湄潭等縣設立縣級市。湄潭縣興隆鎮鎮長陳力告訴記者,自2012年10月紅坪創業園區創建以來,開展了就地入市,利用建設用地復墾,調整建設用地指標到紅坪創業園區。目前園區入駐企業已達28家,其中投產企業16家,在建企業12家,2015年創產值達2.5億元。“全村總人口2800多人,在2012年時有1600人在外打工,現在只有30人在外打工。”
“去年收入為6000萬元,年利潤達到1000萬元。”拿到地8個月的遵義天懿新型建材有限公司董事長彭德是紅坪村人,對家鄉充滿感情。“紅坪村這個地方交通便利,距離高速只有兩公里,最重要的是,從申請到報批用時不到兩個月。”彭德說。
湄潭縣集體經營性建設土地實現了與國有經營性土地同權、同價、同等入市。試點以來,湄潭縣已出讓集體經營性建設用地9宗、面積21.32畝,出讓價款392.5萬元。
記者了解到,在集體經營性建設用地入市收益分配中,有12%的土地出讓金作為財政征收。凈收益的40%用于村集體基礎設施建設和公益事業,60%按集體經濟組織成員股份留村集體,待發展壯大后,按股份在個人之間分配。集體經營性建設用地入市的收益分配要經過村民代表大會討論決定,而且需要三分之二以上的村民同意才能通過。
湄潭縣常務副縣長楊啟梅和縣發改局局長魏曉強一路上介紹了農村就地城鎮化的情況。記者放眼望去,茶園青青,山清水秀,道路平整,黔北民居白墻青瓦散落其間,如在畫中。
湄江鎮鎮長蘇興勇告訴記者,金花村是全國農村集體產權制度改革試點村,以推動“資源變資本、資金變股金、農民變股民”為目標,采取“公司+合作社+農戶”的合作經營模式,按照“51%+39%+10%”的股份比例,引進貴州天下茶園旅游文化發展公司組建貴州七彩部落鄉村旅游開發有限公司。
據蘇興勇介紹,合作社將大清溝組568畝茶園、80畝水田、712畝山林、120畝旱地、71棟七彩民居,還有85.5萬元現金入股,壯大了生產經營資本,盤活了農村沉睡資源和閑散資金。2015年,金花村農民人均收入達13,460元;“七彩部落”旅游綜合收入達1050萬元,占大清溝組村民總收入85%。
5月26日,調研組從遵義到昆明,飛機一小時航程。從舷窗下望,白云朵朵,梯田層層,青山蔥蘢,水如明鏡,高速公路、鐵路如條條巨龍,山間公路如條條飄帶,民居點點散落其間。記者不禁感嘆,“從多彩貴州到七彩云南”,一派大好風光。
調研組到達昆明當天,全省城市工作會議正在云南省紅河州召開。紅河哈尼族彝族自治州有“千年哈尼梯田”“百年滇越鐵路”,財政收入指標在全國30個少數民族自治州中居首位。
2012年,國土資源部開展低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點工作,紅河成為“低丘緩坡試點綜合開發”國家級試點地區。2016年2月,《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》指出,“因地制宜推進低丘緩坡地開發”。
紅河州彌勒市以溫泉聞名。5月27日,調研組參觀了彌勒工業園區云南生物谷藥業項目基地,一期項目利用低丘緩坡建成,以燈盞花為原料,成為繼云南白藥之后第二大天然藥物提取廠。在瀘西縣參觀新建小區,還看到了低丘緩坡利用的另一大示范——瀘西高原足球訓練基地。藍天白云下,綠草如茵上,比賽正在進行。眺望四周,高原風光盡收眼底。當天正是中超精英梯隊抵達瀘西。據了解,訓練基地現在有12塊標準足球場,都是2014年建成使用,未來還將拿出400畝地再建18塊訓練場。
紅河州山區、半山區占全州總面積85%,壩子(盆地、河谷)僅占15%。據統計,在紅河州山區面積中,低丘緩坡地和林地達108萬公頃,其中可以利用低丘緩坡地43萬公頃、林地32萬公頃,給城鎮化和工業發展提供了廣闊的用地空間。
紅河州發改委副主任金江告訴記者,在“保護壩區農田、建設山地城鎮”思路指導下,紅河州探索“向山要地、項目上山”發展模式。目前,紅河州有12個項目區列為國家級試點,項目區總規模831.5公頃,新增建設用地規模831.5公頃。2個項目區列為省級試點,項目區總規模961公頃。
面臨難題 期待指導
《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》明確指出:“鼓勵試點地區有序建立進城落戶農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權依法自愿有償退出機制。有可能突破現行法規和政策的改革探索,在履行必要程序后賦予試點地區相應權限。”
李建春在座談會上表示,探索“四權”有償退出,因無上位法支撐,也未納入國家相關試點,導致探索工作存在政策障礙,呼吁將巴南區納入國家“四權”退出試點范圍。
李建春建議,修改現行《土地承包法》相關表述,允許農戶自愿退出并取得補償。修改完善農村集體產權制度改革的指導意見,加快推進集體資產股份權能改革試點。通過立法,明確農村集體經濟組織法人地位。要讓“四權”退出農戶在就業、教育、醫療、住房、社保等方面與城鎮居民享受同等待遇。
5月25日,在貴陽參加了大數據產業峰會后,湄潭縣長李勰當晚趕回縣城。李勰告訴記者,對湄潭改革的一個重要體會就是,歷屆黨委政府同心同向,久久為功。國家發改委主任徐紹史2009年在任國土資源部部長時就來過湄潭。2015年6月,貴州在省級層面上成立湄潭農村集體經營性建設用地入市改革試點工作領導小組。
在座談會上,李勰談到了改革進程中面臨的問題。李勰說,在實踐中發現土地實際現狀與2012年土地第二次調查結果不符的現象較為突出。主要表現在:現狀是存量建設用地的,二調圖上是農用地;還有面積與坐落不吻合的情況等,導致部分集體經營性建設用地不能入市,影響了改革進程。此外,他還說,由于土地利用總體規劃與村莊規劃不同步,導致農家樂、加工企業等具有經營性用途的集體建設用地不能入市,制約了改革成效,需進一步修編完善規劃體系。
李勰表示,頂層設計明確了改革的目標、原則和路徑,但由于土地制度改革牽一發而動全身,各種關系錯綜復雜,沒有現成的方法和路徑可借鑒,既要在蹄疾中穩步推進,又要在穩妥中大膽創新。李勰殷切期盼,上級相關部門繼續加大指導力度,適時研究和解決改革中出現的困難和問題,加強提煉與總結改革經驗,盡早形成可復制可推廣的實踐成果。
紅河州副州長鞠云昆曾長期在云南省發改委工作。在和調研組座談時他坦率地表示,由于山地城鎮建設還處于起步和探索階段,仍然面臨許多困難和問題。
讓紅河州發愁的是,試點區規劃新增建設用地規模大幅度縮減,導致大部分項目無法進入項目區。紅河州12個國家級試點項目區,新增建設用地規模由原來的4216.6公頃核減為829.8公頃。核減備案后的面積只能用于道路、場地平整等基礎設施建設,而地方政府對低丘緩坡項目區前期工作已投入了大量的資金進行土地平整和道路建設,由于規模核減,項目無法實施,造成前期工作經費的浪費。
與會人士認為,試點期限太短,難以形成規模。該州10個縣市開展低丘緩坡專項規劃的編制工作,劃定了29個低丘緩坡區塊,總面積1.26萬公頃,規劃新增建設用地面積4082.7公頃,安排規劃指標2672.2公頃,低丘緩坡試點期限只到2016年,規劃的低丘緩坡區塊實施比例只有20%。有的規劃四期完成的,現一期就已全部完成,由于時間短,難以形成規模。
紅河州國土資源局副局長董慶東說,低丘緩坡范圍內的新增建設用地大部分不符合土地利用總體規劃,而規劃建設用地指標緊缺,調規程序復雜,不能及時提供土地,影響項目業主的積極性。
瀘西縣縣長莫偉曾擔任紅河州商務局局長。座談會上他表示,期盼國家給紅河州從相鄰的越南進口100萬噸糧食的配額,這樣可以增加建設用地。
上下聯動 協同推進
2016年4月25日,習近平總書記在安徽省鳳陽縣小崗村主持召開農村改革座談會指出,深化農村改革,主線仍然是處理好農民和土地關系。小崗村是農村改革主要發源地,此次農村改革座談會的召開具有特殊意義。2014年12月2日,習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第七次會議上強調,改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發展,無不來自人民群眾的實踐和智慧。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索,鼓勵不同區域進行差別化試點,推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。
今年5月16日,國家發改委在京召開城鄉要素高效配置交流座談會,重慶、深圳等10個地區和國開金融公司,從不同的視角分別介紹了“地票”制度、城鎮低效用地再開發利用、城鄉建設用地增減掛鉤、低丘緩坡開發、宅基地使用權流轉、集體經營性建設用地入市、農村“四權”自愿有償退出、民宿經濟發展、農村“三區同建”、新型城鎮化基金、市民農莊等盤活城鄉要素資源的實踐和探索。
各地的實踐和改革探索主要有三個特點:圍繞提高城鄉要素配置大膽探索,取得了積極成效;注重因地制宜,突出特色,進行了差別化改革探索;注重體制機制創新,堅持問題導向,勇于實踐。
國家發改委副主任胡祖才指出,試點是改革的重要任務,更是改革的重要方法。試點能否邁開步子,趟出路子,直接關系改革成效。各地介紹的做法,有的已基本成型,有的需要在實踐中進一步完善。對成型的經驗,要及時總結推廣;需要完善的,應繼續探索和進一步完善,但勇于創新的精神值得鼓勵。
胡祖才在會上要求各地區各部門加強上下聯動,協同推進新型城鎮化建設,在新起點上取得新進展。特別是新型城鎮化試點地區,要按照“一年打基礎、二年見成效、三年能推開”的工作要求,加快改革創新,盡快實現突破。
早在2015年11月19日~21日,國土資源部副部長王世元在江西省余江縣就農村宅基地制度改革試點工作開展集中調研,全國15個試點縣分別介紹了試點工作開展情況。
王世元強調,要按照國土資源部部長姜大明的要求,克服試點工作中存在的慎重有余、大膽不足、步子不快等問題,堅定信心,大膽探索,確保農村土地制度改革試點工作取得實效。要始終堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線。要大膽探索、勇于創新。相關法律已經調整授權,要充分發揮基層首創精神,提升破解難題的政策水平。創新一定要立足本地特點和實際,在改革實質內容上,不要照抄照搬。國土資源部各相關司局、各派駐地方的國家土地督察局要加大指導和支持力度。
5月28日,調研組回到北京。5月30日~31日,由中國發展研究基金會主辦的“中國農村土地制度改革國際研討會”在湄潭縣召開。清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明呼吁,農村“三塊地”改革(即農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革)中目前相互割裂的各類試點,應調整為三位一體、城鄉互動的改革試點。把縮小征地范圍與集體土地入市結合起來,并賦予城鄉土地同等權能。這與記者在湄潭采訪時多位人士的觀點一致。
蔡繼明,2013年當選十二屆全國人大代表,此前連任三屆全國政協委員。蔡繼明在研討會上表示,征地制度改革的核心應該是縮小征地范圍。公益性用地之外的城市建設所需用地,都不應該走征收途徑,而是該讓農村的集體土地直接入市。
據了解,2015年,國家正式啟動“三塊地”改革試點,有關部門選擇了33個縣先行探路,并要求每個試點只能選擇“一塊地”。目前,33個試點中,15個是宅基地改革試點,15個是經營性集體建設用地入市試點,3個是征地制度改革試點。
國務院發展研究中心原副主任陸百甫在會上也認為,土地試點“單兵推進”“封閉運行”,試點分布“分散、分割”等安排,減弱了改革成效,減弱了城鄉要素整合的可能性。
2013年11月12日,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立城鄉統一的建設用地市場”“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍,規范征地程序”。蔡繼明說:“現在根本不存在突破‘三條底線’的問題,而是距離黨的十八屆三中全會提出的深化土地制度改革目標太遠。呼吁切實加大土地改革的力度。”
2016年6月3日,中國銀監會、國土資源部聯合印發《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)。《辦法》僅適用于國家確定的湄潭等15個改革試點縣,有效期至2017年12月31日,與農村集體經營性建設用地入市試點時限保持一致。
中國銀監會相關負責人在答記者問時強調,《辦法》的出臺,是適應農村集體經營性建設用地與國有建設用地“同權同價”改革要求,積極提供惠農利民服務做出的重要制度安排,將對建立健全同權同價、流轉順暢、收益共享的農村集體經營性建設用地入市制度和形成可復制、可推廣、利修法的改革成果,提供新的強大動力。
中國鄉村發現網轉自：《中國改革報》2016-06-15
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