——權威專家談三權分置改革
中辦、國辦前不久印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(以下簡稱《意見》)，對“三權分置”這一重大農村改革進行了部署。“三權分置”是指農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權三權分置并行。這將對農民和農業經營者帶來哪些影響?就此話題，半月談記者專訪了國務院發展研究中心農村部部長葉興慶。葉興慶認為，“三權分置”明確了所有權、承包權、經營權各自的權能和相互的關系，并提出平等保護經營權，對促進我國農業適度規模化經營、發展現代農業意義重大。
半月談記者：為什么要搞“三權分置”改革?
葉興慶：改革開放以后，農村實行家庭聯產承包責任制，逐漸形成所有權和承包經營權兩權分離的農地權屬分割關系。在這一過程中，中央出于保護農民利益的考慮，不斷強化承包經營權，農民的生產積極性得以調動。如今，拿到土地承包經營權的人分化加劇，相當一部分農民外出打工，進城落戶。這對行使土地承包經營權提出挑戰：拿到土地承包經營權的農戶不再經營土地，經營土地的人權利如何保障?這就有必要從原先農戶拿到的土地承包經營權中進一步分解出經營權。“三權分置”改革，是適應承包戶分化現實、順應新型城鎮化趨勢的需要，也是構建新型農業經營體系、發展多種形式適度規模經營、推動現代農業發展的需要。
半月談記者：“三權分置”事實上已經存在，這次文件起到什么作用?
葉興慶：是的，有土地流轉就有承包權和經營權的分離，這是早就出現的。此次《意見》是對老現象的新概括，主要對實踐中各種做法、各種權利的分布做一個系統的梳理，廓清“三權分置”過程中出現的模糊認識，并指出、糾正“三權分置”在實際操作中出現的偏差。如所有權到底有哪些權能，《意見》說得非常清楚，所有權具有發包、調整、監督、收回的權能。究竟在什么情況下能夠行使發包、調整、監督的權利，這次文件都做了規定。同樣，對承包權、經營權的具體權能，《意見》也進行了明確規定。
半月談記者：在您看來，《意見》最大的亮點在哪里?
葉興慶：我認為最大亮點是提出平等保護經營權。《意見》提出：在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。這樣的表述是首次出現在中央文件中，具有特別的意義。
實行“三權分置”改革，是基于現實矛盾的變化，以前矛盾的焦點是集體所有權侵犯農民的土地承包經營權，當時突出保護農民的土地承包經營權，具有很強的現實針對性，現在主要矛盾開始變為經營者流轉土地發展適度規模經營沒有保障，經營者的土地權益在利益博弈中缺乏法律和政策支持。出于發展適度規模經營、提高勞動生產率、推動農業現代化的考慮，有必要強調并采取措施平等保護經營權。
半月談記者：那么，平等保護經營權主要體現在哪些方面?
葉興慶：在當前現實中，土地流轉期限過短，往往導致土地實際經營者不敢進行農業長期投資，因為基礎設施建設、裝備投入等投資回報期長，但租地合同往往只簽3年、5年，有的地方甚至一年一簽，這樣租地經營者難以形成穩定預期。
《意見》提出了平等保護經營權的一些具體措施。如經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益，經承包農戶同意，可依法依規改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施，并依照流轉合同約定獲得合理補償;有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地。這些規定都會穩定經營主體的預期。此外，《意見》還對經營權抵押、流轉土地如被征收地上附著物及青苗補償費的歸屬等作了規定，這些都是平等保護經營權的重要體現。
半月談記者：有人擔心落實農民承包權長久不變會推高新型農業主體的生產成本，不利于適度規模經營和農業現代化。您怎么看?
葉興慶：考慮到現在農民進城并不穩定，進城農民未來的長遠生計尚需有力保護，穩定農民承包權還是需要的。即使農民落戶城市，也不要急著收回其承包權，否則，農民進城的意愿會大大降低。當然，你提到的這種擔心也有一定道理。如果承包權權能過大，確實將對未來的土地流轉和農業現代化帶來制度障礙。這是一個兩難問題。我認為對于承包權，一要尊重農民本人意愿，允許進城農民長期持有，要有足夠的歷史耐心;二要建立承包權退出通道，讓一部分人可以自愿退出。這種順暢退出的通道是完善土地制度的重要一環。
半月談記者：農業補貼調整的方向是增加對新型經營主體的支持力度，“三權分置”改革對此會產生什么影響?
葉興慶：以前按照承包關系而非按照實際經營狀況對農業進行補貼，往往是有承包權的人拿到補貼，沒有承包權但實際經營農業的人拿不到補貼，這不利于提高農業支持政策效率。這次《意見》提出平等保護經營權，對農業支持政策調整也是一種指引，今后補貼會更多地扶持實際務農的人，補貼的增量部分應投向新型經營主體。
半月談記者：《意見》還提出，鼓勵在理論上深入研究農民集體和承包農戶在承包土地上、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系等問題。那么，在這方面還有哪些需要厘清的關系?
葉興慶：權利的分割需要隨著經濟社會的發展而不斷變化，在當時的條件下某種合理的權利分割，到后來就未必是合理的。我國一直強調保護農民的土地承包經營權，尤其防止土地的集體所有權侵犯農民的土地承包經營權，在當時背景下是完全正確的，現在仍需堅持，但現在矛盾的焦點已經轉移。隨著城鎮化水平提高，很多進城農民的子女都是在城里出生、成長，幾乎不可能回到農村，大量的承包主體、經營主體已經分離。在此背景下，權利分割應該有一些新的變化，需要在理論上不斷研究、不斷完善。
半月談記者：現在推動落實“三權分置”，主要工作是什么?需要注意些什么?
葉興慶：現在主要的工作是土地承包經營權的確權登記頒證。我國農地所有權的確權登記頒證基本完成，距2018年完成承包經營權的確權登記頒證的目標，目前還剩40%的任務量，把這些任務完成以后，穩定承包權的工作就有依據了。同時，要建立健全土地流轉規范管理制度，規范土地經營權流轉交易，提高服務水平，為流轉雙方提供信息發布、法律咨詢、權益評估、抵押融資等服務。此外要注意完善工商資本租賃農地監管和風險防范機制，嚴格準入門檻，確保土地經營權規范有序流轉。
中國鄉村發現網轉自：半月談網 2016-11-30
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