原題：支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工解決農(nóng)民“增產(chǎn)不增收”難題
2012年，財政部和農(nóng)業(yè)部啟動實施了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補助政策，四年共安排中央轉(zhuǎn)移支付資金26億元，在20個省(區(qū)、市)463個縣(區(qū))開展試點，共計補助4.9萬農(nóng)戶和5200個農(nóng)民專業(yè)合作社建設8.4萬座初加工設施。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該項政策的實施能夠顯著帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進農(nóng)民增收，但卻存在補助額度偏低、覆蓋范圍有限以及配套的金融、用地、用電和服務支持不足的問題，制約了政策效力的發(fā)揮，亟需進一步加強政策支持。
一、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工頂目增強了農(nóng)戶參與市場的能力
農(nóng)產(chǎn)品需求價格彈性小，集中上市與消費的分散性存在矛盾，致使其價格波動大、市場風險高。小農(nóng)戶在面對大市場時，既沒有定價話語權，也缺乏主動應對市場變化的能力，容易出現(xiàn)增產(chǎn)不增收的問題。農(nóng)產(chǎn)品儲藏、保鮮、烘干等初加工設施的建設，能夠幫助農(nóng)戶降低產(chǎn)后損失、提高產(chǎn)品質(zhì)量、選擇最佳銷售時機、參與加工環(huán)節(jié)以及提升產(chǎn)后處理技能，進而提高其市場參與能力，促進實現(xiàn)產(chǎn)品銷售的價值增值。
(一)從采后的“無能為力”到積極的“應需調(diào)整”
農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工項目通過減損、提質(zhì)、增效，提高了農(nóng)戶應對市場的能力。產(chǎn)地初加工項目建設之前，面對短期內(nèi)無法銷售出去的農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)戶看著其腐爛、跌價而無能為力，產(chǎn)量的豐收不能形成有效的產(chǎn)值。補貼建設的標準化設施投入使用后，試點地區(qū)馬鈴薯、水果、蔬菜產(chǎn)后損失率從15%以上降低至6%以下。以甘肅省試點地區(qū)為例，2015年冷藏庫建成利用后馬鈴薯、果品、蔬菜減少損失2.17萬噸(馬鈴薯1.55萬噸，蘋果0.44萬噸，蔬菜0.18萬噸)，僅貯藏一個環(huán)節(jié)就減少損失5840萬元。同樣，烘干設施解決了自然晾曬和土法熏制時間長、效率低、衛(wèi)生差、陰雨天霉變、二次污染等問題，能夠以更高的質(zhì)量品質(zhì)實現(xiàn)更高的價值。比如，寧夏中寧縣自然晾曬枸杞7至9月份銷售價為21元/斤，經(jīng)過烘干房烘干的枸杞銷售價達到25元/斤，扣除每斤1元的烘干成本，農(nóng)戶每斤干枸杞可多獲利3元。
產(chǎn)地初加工項目延長了農(nóng)產(chǎn)品銷售時間，有利于保持價格穩(wěn)定，使農(nóng)民可以主動選擇銷售時機錯峰銷售。甘肅省隴西縣冷藏庫建成使用后，馬鈴薯的銷售期從9-11月延長到次年的4月份，錯峰銷售每噸可增加200-300元的利潤，4年實現(xiàn)增加值5125萬元，實現(xiàn)增收8615萬元。并且項目實施后馬鈴薯的價格波動幅度明顯縮小，平均價格則顯著提高。2015年馬鈴薯最高價格與最低價格的比值已從2011年的2下降到1.63；剔除不同銷售季差異的影響，價格方差與均值的比重也從0.20下降到0.15。市場價格穩(wěn)定不僅減少了農(nóng)戶因市場價格波動造成的收益損失，而且有助于農(nóng)戶形成穩(wěn)定的價格預期，使他們提前做好生產(chǎn)布局，緩解價格波動導致的供需失衡。
(二)帶動農(nóng)民增收的效果顯著
從對項目試點地區(qū)農(nóng)戶的面上抽樣調(diào)查看，全部的調(diào)查戶都肯定了項目對降低產(chǎn)后損耗的作用，降損比例的平均值為47%；95.0%的人認為設施建成后其銷售的農(nóng)產(chǎn)品價格提高了，價格提高比例的平均值為27.8%。具體來看設施建成后能夠幫助提高收入的原因，72.6%的受訪補助獲得者認為是“可以把握時機，提高售價”，68.5%認為原因在于“產(chǎn)品腐損率降低、品質(zhì)提高”，選擇“產(chǎn)銷直接對接，減少中間環(huán)節(jié)”的占24.7%，選擇“加工后產(chǎn)品附加值提高”的占23.1%。除了項目建設主體實現(xiàn)直接收益增加外，項目建成后因為產(chǎn)業(yè)效益好也帶動了鮮果收購價格的提高，使種植農(nóng)戶的收入也大大提高。
產(chǎn)地初加工項目對提升落后地區(qū)農(nóng)民收入的效果非常明顯。因為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補助政策重點向欠發(fā)達地區(qū)傾斜，試點縣(區(qū))農(nóng)民可支配收入平均水平低于非試點縣(區(qū))，但試點實施4年來對當?shù)剞r(nóng)民收入的提升卻是非常顯著的。甘肅省試點縣(區(qū))農(nóng)民人均可支配收入從2011年的3128元增加到了2015年的5722元，增幅達82.93%，較非試點縣(區(qū))高1.44個百分點，新疆試點縣(區(qū))農(nóng)民人均可支配收入從2011年的7123元增加到了2015年的11486元，增幅達61.26%，比非試點縣(區(qū))高7.65個百分點。
二、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工頂目莫定了一二三產(chǎn)業(yè)融合的基礎
一二三產(chǎn)業(yè)融合是促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級和提高農(nóng)民收入的重要途徑，但其發(fā)展最大的障礙是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的能力不足。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初級加工項目不僅支持農(nóng)民建立了設施設備，而且?guī)椭嵘浼夹g與經(jīng)營理念，促進產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、集聚化發(fā)展，催生交叉融合的產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。
(一)培育壯大全產(chǎn)業(yè)漣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系
農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工項目良好的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益，帶動了生產(chǎn)種植面積的擴大，培育了一批優(yōu)秀農(nóng)村職業(yè)經(jīng)紀人，壯大了一批農(nóng)民專業(yè)合作社，促進實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟，為農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展和區(qū)域市場形成莫定基礎。甘肅省隴西縣馬鈴薯專業(yè)合作社從2011年的97家發(fā)展到2015年的120家，增長23.7%，果蔬專業(yè)合作社從2011年的11家發(fā)展到2015年的80家，增長627.3%;專業(yè)大戶從2011年的800戶發(fā)展到2015年的1900多戶，增長137.5%。河南省西峽縣在項目支持下，建成香菇保鮮庫416個，總庫容達37700噸，帶動建立了104家合作社、100多家加工企業(yè)和1000多家香菇收購企業(yè)或門店，建成了標準化基地173處，使標準化生產(chǎn)率達到85%以上。
初加工補助政策對促進產(chǎn)地農(nóng)產(chǎn)品加工能力和冷漣物流發(fā)展創(chuàng)造基礎條件。甘肅省試點縣(區(qū))的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值從2011年的26616萬元上升到2015年的59057萬元，增幅達122%，較非試點縣(區(qū))高18個百分點。新疆試點縣(區(qū))冷漣物流從2011年的3.5萬噸增加到了11.98萬噸，增幅達到242%，而非試點縣沒有明顯變化。通過甘肅和新疆試點地區(qū)的分析發(fā)現(xiàn)，項目補助資金每增加1元，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值增加24.7元，其帶動效應非常顯著。同時，項目資金增加1%，農(nóng)產(chǎn)品總銷量與總產(chǎn)量的比值增加0.4個百分點，這意昧看項目的投入有助于形成產(chǎn)地交易市場，吸引其他地區(qū)產(chǎn)品向項目區(qū)集中交易。
(二)促進形成了特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群
產(chǎn)地初加工設施的集中連片發(fā)展，自發(fā)形成了一定規(guī)模的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)市場，帶動產(chǎn)地特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展。以甘肅省定西市為例，截至2015年底共建成產(chǎn)地初加工馬鈴薯貯藏庫庫群247處，貯藏能力達到15萬噸(次)，圍繞貯藏庫群形成馬鈴薯交易市場153處。以高聚集度的產(chǎn)業(yè)和多層級的專業(yè)市場為支撐，建成全國首個國家級馬鈴薯批發(fā)市場，全市馬鈴薯產(chǎn)品年交易量和外銷量分別達到100萬噸和60萬噸。以規(guī)模化的產(chǎn)業(yè)和集中交易為基礎，擴展和延伸產(chǎn)業(yè)漣，培育建成萬噸以上馬鈴薯加工企業(yè)27家，年加工轉(zhuǎn)化馬鈴薯80萬噸左右，產(chǎn)品種類也由精淀粉、變性淀粉、全粉等初級產(chǎn)品逐漸向無礬粉皮、粉絲、薯條、薯片和膨化食品等精深加工產(chǎn)品拓展，形成脫毒種薯生產(chǎn)能力和精淀粉加工能力均為全國最大的產(chǎn)業(yè)集群。
產(chǎn)地初加工設施是產(chǎn)業(yè)延伸、拓展和衍生新興產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的基礎支撐，推助了一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型。福建建寧縣引導合作社在農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)集中建設冷藏設施，在蓮產(chǎn)業(yè)集群基礎上衍生出蓮食品加工、蓮附屬物類黃酮和生物活性堿等提取以及荷花景觀和蓮飲食文化等產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)地初加工設施建成使用后，烘干、預冷以及初步的分級包裝等為接入電商物流系統(tǒng)創(chuàng)造了基本條件，吸引了大型電商平臺的進入發(fā)展。湖北仙桃市通過項目帶動發(fā)展的泡藕帶、脆皮黃瓜等初加工產(chǎn)品已在淘寶仙昧店4甫、京東仙桃特產(chǎn)館、蘇寧易購仙桃館等網(wǎng)上上架，2015年9月至2016年上半年農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡銷售額達620萬元。
三、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補助政策實施面臨的問題
(一)政策支持力度不足，不能滿足發(fā)展需求
2015年8月農(nóng)業(yè)部對各試點省(區(qū)、市)2016年政策需求摸底調(diào)查顯示，18省(區(qū)、市)對該項政策的資金需求規(guī)模達到18.95億元，而這些省(區(qū)、市)的實際資金安排規(guī)模為8.4億元，僅占需求量的44.33%。從實際的項目申報來看，有50%左右的申報農(nóng)戶和合作社因指標限制未能享受到政策。同時，初加工補助政策是按照不超過工程造價的30%給予支持，但在建設過程中還會存在合法取得用地、平整土地、供電基礎設施等成本，農(nóng)戶實際自籌資金比例較高。對試點地區(qū)農(nóng)戶抽樣調(diào)查結果顯示，29%的農(nóng)戶有申請初加工設施建設和政策補助的需求，但其中11.7%的人明確指出自己“想建，建不了”，45.0%的農(nóng)戶表示“自己出那部分錢拿不出來”，38.2%表示“要求先建后補，沒有資金墊付”。
目前補助政策主要是補助馬鈴薯儲藏窖、果蔬烘干和冷庫建設，而糧食等大宗作物的烘干、儲藏設施建設也有很大需求。2016年受雨水天氣的影響，安徽小麥受潮嚴重，以滁州為例，80%的新麥達不到國家標準而難以入庫；2015年江蘇規(guī)模經(jīng)營大戶因沒有晾曬、烘干能力，稻谷未能及時收割，遭遇大雪天氣出現(xiàn)了“雪壓稻”現(xiàn)象，導致黃粒米超標率高達90%。
(二)金融服務缺位，農(nóng)民建設和發(fā)展受到極大制約
當前農(nóng)民發(fā)展需求強烈與其投資建設能力不足，是該項政策推廣發(fā)展的現(xiàn)實矛盾。金融服務在此過程中的缺位，制約了農(nóng)戶從該項政策中的受益和政策效力的充分發(fā)揮。除了河北省、甘肅省隴西縣等地與金融部門合作以聯(lián)保貨款等形式幫助參與項目農(nóng)戶解決建設資金不足的問題外，絕大部分試點地區(qū)該項政策的實施沒有形成與金融部門的良好聯(lián)動。農(nóng)戶不能借入資金建設發(fā)展，無法享受到政策的支持，錯失了改進生產(chǎn)方式、實現(xiàn)增收的發(fā)展機會。而且項目建成后，農(nóng)戶和合作社也需要一定的資本投入保障其有效運營，但絕大部分試點地區(qū)尚未對初加工設施頒發(fā)產(chǎn)權證，不能通過抵押貸款有效盤活資產(chǎn)、解決經(jīng)營資金周轉(zhuǎn)問題。很多項目建設者缺少資金收購農(nóng)產(chǎn)品進行加工和儲藏，造成設施不能充分使用，生產(chǎn)盈利能力不能有效提高。
(三)土地政策執(zhí)行偏差導致部分新型經(jīng)營主體投資建設困難
以合作社為載體推動設施的集中連片發(fā)展普遍遭遇到用地難的問題。有合作社表示“政府對土地管控太嚴，不給批土地”。陜西省勉縣農(nóng)工委反映，農(nóng)產(chǎn)品初加工設施“建設場地審批難，需要國土部門積極支持”。甘肅省涇川縣委辦公室反映:“土地出讓手續(xù)繁雜，成本較高”。雖然《國務院辦公廳關于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導意見》允許一定比例的設施用地，但各地在執(zhí)行上述規(guī)定的過程中，把握的尺度不一，“依法辦理建設用地畝批手續(xù)”程序較為復雜，而且部分適合集中發(fā)展初加工設施地區(qū)被劃入基本農(nóng)田范圍內(nèi)，不允許發(fā)展任何建設項目。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地處理、貯藏、烘干等初加工設施建設經(jīng)常出現(xiàn)“拿不到土地”或不能取得合法產(chǎn)權證明的情況。
(四)用電優(yōu)惠政策難以落實，高電費加重農(nóng)民負擔
國家多項政策均明確規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品初加工執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電價，但由于對電力部門缺乏明確的政策規(guī)定和具體細化標準，且不同政策交叉下電力部門遵循的是就高不就低的原則，很多農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工項目很難享受農(nóng)業(yè)電價政策。2013年國務院辦公廳印發(fā)的《關于降低流通費用提高流通效率綜合工作方案的通知》規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品冷漣物流的冷庫用電與工業(yè)用電同價。依據(jù)此文件，大部分地區(qū)對產(chǎn)地初加工的保鮮庫、冷藏庫按照工業(yè)電價征收電費，且由于分離計價的困難，同批同地建設的烘干房等，也是按照相同的標準征收。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地電價執(zhí)行標準存在很大差異，甚至各鄉(xiāng)各戶各有不同，一些地區(qū)的初加工設施甚至按照商業(yè)電價標準收費。用電成本高是大量設施不能充分利用的原因之一。烘干房設計的是可對多種農(nóng)產(chǎn)品進行烘干，針對不同農(nóng)產(chǎn)品上市季節(jié)不同，可以在不同時期烘干不同產(chǎn)品。但由于部分農(nóng)產(chǎn)品干制品的利潤比較薄，高電費使農(nóng)戶回歸到傳統(tǒng)的自然晾曬方式。
(五)產(chǎn)業(yè)后續(xù)服務跟不上，農(nóng)民增收仍難根本解決
初加工建設設施補助政策只是幫助農(nóng)戶建立起產(chǎn)地簡單烘干和冷藏保鮮能力，減少了農(nóng)產(chǎn)品集中上市后短期內(nèi)無法實現(xiàn)銷售造成腐爛的直接損失，但農(nóng)民能否增收最終還取決于最終產(chǎn)品的市場銷路是否打開、價值增值能否實現(xiàn)。但從目前的情況看，由于采后處理、分級包裝、品牌建設、質(zhì)量檢測、交通物流等綜合服務能力不足，農(nóng)戶和合作社自身的經(jīng)營能力欠缺，農(nóng)戶與加工企業(yè)利益聯(lián)結不緊密，該項目實施對農(nóng)戶的收益帶動效應開始遞減。
四、完善農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補助政策的建議
(一)擴大試點范圍和資金支持規(guī)模
當前在我國農(nóng)業(yè)支持政策面臨調(diào)整的關口，應借鑒國際經(jīng)驗從保收入的生產(chǎn)者補貼支持向提能力的服務性支持轉(zhuǎn)變。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工補助政策正是服務性支持政策，屬于WTO綠箱政策范圍，應作為重點方向加大支持，盡快從目前20個試點省(區(qū)、市)全面推廣到全國，并根據(jù)現(xiàn)實需求增加補助政策的資金預算。應擴展初加工設施補助的范圍，從目前較為單一的馬鈴薯、果蔬烘干儲藏擴展到有相應需求的所有農(nóng)產(chǎn)品，從初級的烘干、冷藏延伸到產(chǎn)后凈化、去皮(殼/核）、切片、分等分級、預冷、包裝等多個環(huán)節(jié)，逐步提高加工的技術水平和產(chǎn)品的商品化程度，形成全產(chǎn)業(yè)鏈配套的初加工生產(chǎn)體系。在糧食主產(chǎn)區(qū)試點實施糧食初加工設施補助，支持農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種植大戶逐步建立烘干、儲藏、脫殼、分級、包裝等糧食初加工能力，引導建設服務一定區(qū)域的烘儲一體化綜合服務中心。
(二)加強財政金融聯(lián)動支持
以“補助+信貸”的方式強化對專業(yè)農(nóng)戶和合作社的支持力度，完善初加工設施不動產(chǎn)登記和抵押制度，為自籌資金不足者提供設施建設按揭貸款支持，并通過設施抵押貸款解決長期投入資金的周轉(zhuǎn)問題。以政策性信貸或擔保的方式支持上規(guī)模的合作社和企業(yè)建設加工、儲藏設施，將政策延伸至企業(yè)并擴展到高性能、大規(guī)模設施設備。針對經(jīng)銷、加工大戶購銷資金短缺的問題，應著力支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品倉儲抵押貸款、訂單質(zhì)押貸款以及以購銷、加工儲運信息監(jiān)控為風險控制基礎的購銷信用貸款等業(yè)務。
(三)強化用電、用地等配套政策的協(xié)同支持
引導各地加強對區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工設施建設的需求研究，制定農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工基礎設施建設發(fā)展規(guī)劃，對于集中連片的農(nóng)產(chǎn)品初加工基地應優(yōu)先納入農(nóng)村電網(wǎng)改造和設施農(nóng)業(yè)供地規(guī)劃，以解決當前實施過程中面臨的用地設施配套成本過高、合法用地存在障礙等問題。發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部、國家電網(wǎng)等相關部門應聯(lián)合出臺強化電力保障支持農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工基礎設施建設的意見，明確由農(nóng)村電網(wǎng)改造工程資金解決產(chǎn)地初加工項目用電基礎設施的投入，對納入產(chǎn)地初加工補助支持的項目按照農(nóng)業(yè)電價征收電費，切實保障農(nóng)產(chǎn)品初加工用電享受農(nóng)用電政策。
(四)完善配套市場服務體系
引導地方在初加工設施集中連片區(qū)域，規(guī)劃建設產(chǎn)地市場，完善農(nóng)產(chǎn)品分級包裝、競價交易、質(zhì)量檢測檢疫、市場信息、物流運銷、市場營銷、品牌培育等服務體系，促進形成產(chǎn)業(yè)市場集聚效應。優(yōu)先支持農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工集聚基地開展電子商務進農(nóng)村試點，引入大型電商平臺和培育區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品電商企業(yè)，打通農(nóng)產(chǎn)品進城物流通道，拓展初加工農(nóng)產(chǎn)品的銷售市場范圍。聯(lián)合工商、質(zhì)量監(jiān)督檢疫檢驗、食品藥品監(jiān)督管理部門，適度放寬對農(nóng)民專業(yè)合作社申請質(zhì)量安全認證的資產(chǎn)和產(chǎn)值規(guī)模等要求，支持農(nóng)民專業(yè)合作社提升產(chǎn)品質(zhì)量、提高商品化水平、創(chuàng)建自主品牌，通過做大做強、做精做優(yōu)將農(nóng)產(chǎn)品價值增值更多地保留在農(nóng)村內(nèi)部。
(作者：國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部程郁周群力；農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心彭超；農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設計研究院楊琴)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：國研網(wǎng)
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