中國的糧食到底是多了還是少了？一面是糧食產量連續多年增長，一面是糧食進口逐年增加，社會輿論對此評論不一，但確保谷物基本自給、口糧絕對安全是不變的主題。
在日前召開的全國永久基本農田劃定工作現場交流會上，農業部部長韓長賦表示，同步推進建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區（以下簡稱“兩區”）。
據悉，記者了解到，這“兩區”建設是繼永久基本農田劃定后，中央在保障糧食安全上的又一重大決策部署。并不是我國首次提出建設“兩區”。2015年、2016年中央一號文件以及“十三五”規劃都相繼提出“建立‘兩區’，確保稻谷、小麥等口糧種植面積基本穩定”。
但“兩區”該如何建設，并沒有具體設計方案。2016年初，受國家發改委和農業部委托，中國農業科學院農業資源與農業區劃所農業布局與區域發展創新團隊開展了“兩區”劃定研究工作，并于近日結題。“這只是初步工作，具體方案還在協商中。”上述團隊首席科學家羅其友研究員告訴《中國科學報》記者。
糧食生產形勢深刻變化
眾所周知，我國糧食已經“十二連增”，棉油糖、肉蛋奶、果菜茶、水產品等重要農產品亦供應充足，農民收入突破萬元大關，連續第六年高于GDP和城鎮居民收入增幅。
與此同時，糧食生產矛盾問題也開始集中凸顯，如農業科技含量不高、競爭力不強等短板日益突出，支撐農業發展的資源環境已逼近極限。專家表示，整個農業的發展亟待“提質增效”。
“十三五”時期，糧食生產的環境都在發生深刻變化，韓長賦認為，我們不追求糧食連續增產，但必須鞏固和提升產能，確保谷物基本自給、口糧安全。
“戰略上要堅持藏糧于地、藏糧于技；戰術上要重點加強糧食主產區、糧食生產功能區和重要農產品生產保護區建設，大規模推進農田水利、土地整治、中低產田改造和高標準農田建設，把飯碗牢牢端在自己手上。”韓長賦說。
2015年一號文件提出，在確保谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下，基本形成與市場需求相適應、與資源稟賦相匹配的現代農業生產結構和區域布局，其中一項就是制定劃定糧食生產功能區和大豆、棉花、油料、糖類等重要農產品生產保護區的指導意見。
在羅其友看來，“兩區”的提出是國家圍繞糧食安全，推動農業區域化布局的延續與深化，“除了強調重點關注產能而不是產量外，最明顯特征是與目標作物結合起來”。
據羅其友介紹，新劃定的“兩區”主要聚焦八大作物，即小麥、水稻、玉米、大豆、油菜、花生、棉花和甘蔗。
事實上，早在這之前，浙江省就率先嘗試建設糧食生產功能區。2008年7月，杭州市提出進行糧食生產功能區建設，隨后寧波市、紹興市也進行了試點。2010年1月，在總結杭州、寧波和紹興三市成功經驗基礎上，浙江省下發了《關于加強糧食生產功能區建設與保護工作的意見》，正式啟動全省糧食生產功能區建設。
中國農科院農業資源與農業區劃所助理研究員周振亞向《中國科學報》記者介紹，當時，浙江省啟動糧食生產功能區建設背景是糧食生產發展存在基礎設施薄弱、經營規模小、技術到位率低、種糧比較收益低等問題。
“而目前整個國內糧食生產受這些因素影響正越來越明顯。”周振亞表示，國家也是借鑒浙江省的經驗提出“兩區”建設。
從保護好耕地資源出發
當前，我國耕地資源供需形勢極為嚴峻，耕地數量不斷減少，質量不斷下降，人地矛盾尖銳，宜農后備土地資源緊張，通過保障耕地安全的方式實現糧食安全面臨巨大挑戰。
有調查顯示，在全國2800多個縣級行政區中，除850多個城市的建成區外，有660多個縣的人均耕地面積不足0.5畝，低于國際公認的0.8畝警戒線。
羅其友介紹，劃定“兩區”需要聚焦目標地塊，這與基本農田有了密切聯系。在2015年中央一號文件提出“兩區”建設后，社會便質疑“這與基本農田劃定一樣嗎？還是做些重復性的工作？”
“‘兩區’聚焦的目標地塊在數量上要小于基本農田，在空間上又有重合。”羅其友告訴記者。
近日，農業部發布《耕地質量調查監測與評價辦法》。農業部種植業管理司司長曾衍德也介紹，我國耕地長期高強度、超負荷使用，退化、污染、基礎地力下降等問題突出，已成為制約農業可持續發展和糧食綜合生產能力提升的關鍵因素。
“加強耕地質量保護，首先需要通過建立耕地質量調查監測體系、開展耕地質量評價，摸清我國耕地質量底數。”曾衍德說。
在基本農田的基礎上，永久基本農田在十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出。此后，相關部委曾發布多個文件推進永久基本農田的劃定。
2014年，國土資源部、農業部聯合下發《關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》，要求在已有劃定永久基本農田工作的基礎上，將城鎮周邊、交通沿線現有易被占用的優質耕地優先劃為永久基本農田，最大限度地保障糧食綜合生產能力，確保實有耕地面積基本穩定和國家糧食安全。
糧食利益補償機制須完善
糧食是基礎性的準公共產品，是國民經濟的戰略性物資，是涉及國計民生的關鍵商品。
目前，我國現行種糧直接補貼是“普惠性”的農業補貼政策。實施初期，在提高農民種糧積極性、增加農民收入上發揮了重要作用，但近幾年種糧直接補貼政策產生的激勵作用并不明顯。
湖南省社科院對湖南糧農的調查結果顯示，有近七成農戶認為種糧直接補貼政策對糧食生產的積極性激勵作用不明顯。“一些產糧大縣慢慢變成窮縣，一些地方已改叫生態大縣，這樣可以有資金支持。”羅其友說。
“國家實施產糧大縣獎勵政策10年來，對產糧大縣給予了大力支持，在一定程度上緩解了產糧大縣財政困難，但實際情況仍不樂觀。”全國人大代表、吉林省財政廳廳長鄒繼宏表示。
以吉林省為例，2013年，33個產糧大縣人均可用財力為3457元，比13個非產糧大縣平均水平6585元低3128元，比全省平均水平5816元低2359元。33個產糧大縣地方財政收入占財政支出的平均比重僅為31.8%，其余68.2%仍需靠上級轉移支付解決。
此外，鄒繼宏認為，糧食主產區糧食政策性財務掛賬負擔沉重。“近幾年在國家的大力支持和幫助下，雖然已消化部分糧食政策性財務掛賬，但目前掛賬余額依然很大，財政支付利息負擔沉重。”鄒繼宏說。
專家認為，這實質上是因為國家糧食安全的區域功能定位沒有將糧食提供者和受益者范圍界定清楚，糧食生產責任主體與受益者之間沒有建立起匹配的利益互動關系。
“‘兩區’劃定的方案也考慮到這一點，要聚焦生產主體，健全利益均衡機制，充分調動農戶和地方政府的積極性。”羅其友告訴記者。
中國鄉村發現網轉自：《中國科學報》(2016-08-10 第5版農業周刊)
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