中國的糧食到底是多了還是少了？一面是糧食產(chǎn)量連續(xù)多年增長，一面是糧食進口逐年增加，社會輿論對此評論不一，但確保谷物基本自給、口糧絕對安全是不變的主題。
在日前召開的全國永久基本農(nóng)田劃定工作現(xiàn)場交流會上，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦表示，同步推進建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)（以下簡稱“兩區(qū)”）。
據(jù)悉，記者了解到，這“兩區(qū)”建設(shè)是繼永久基本農(nóng)田劃定后，中央在保障糧食安全上的又一重大決策部署。并不是我國首次提出建設(shè)“兩區(qū)”。2015年、2016年中央一號文件以及“十三五”規(guī)劃都相繼提出“建立‘兩區(qū)’，確保稻谷、小麥等口糧種植面積基本穩(wěn)定”。
但“兩區(qū)”該如何建設(shè)，并沒有具體設(shè)計方案。2016年初，受國家發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部委托，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃所農(nóng)業(yè)布局與區(qū)域發(fā)展創(chuàng)新團隊開展了“兩區(qū)”劃定研究工作，并于近日結(jié)題。“這只是初步工作，具體方案還在協(xié)商中。”上述團隊首席科學(xué)家羅其友研究員告訴《中國科學(xué)報》記者。
糧食生產(chǎn)形勢深刻變化
眾所周知，我國糧食已經(jīng)“十二連增”，棉油糖、肉蛋奶、果菜茶、水產(chǎn)品等重要農(nóng)產(chǎn)品亦供應(yīng)充足，農(nóng)民收入突破萬元大關(guān)，連續(xù)第六年高于GDP和城鎮(zhèn)居民收入增幅。
與此同時，糧食生產(chǎn)矛盾問題也開始集中凸顯，如農(nóng)業(yè)科技含量不高、競爭力不強等短板日益突出，支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展的資源環(huán)境已逼近極限。專家表示，整個農(nóng)業(yè)的發(fā)展亟待“提質(zhì)增效”。
“十三五”時期，糧食生產(chǎn)的環(huán)境都在發(fā)生深刻變化，韓長賦認為，我們不追求糧食連續(xù)增產(chǎn)，但必須鞏固和提升產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧安全。
“戰(zhàn)略上要堅持藏糧于地、藏糧于技；戰(zhàn)術(shù)上要重點加強糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)建設(shè)，大規(guī)模推進農(nóng)田水利、土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標準農(nóng)田建設(shè)，把飯碗牢牢端在自己手上。”韓長賦說。
2015年一號文件提出，在確保谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下，基本形成與市場需求相適應(yīng)、與資源稟賦相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，其中一項就是制定劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油料、糖類等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)的指導(dǎo)意見。
在羅其友看來，“兩區(qū)”的提出是國家圍繞糧食安全，推動農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局的延續(xù)與深化，“除了強調(diào)重點關(guān)注產(chǎn)能而不是產(chǎn)量外，最明顯特征是與目標作物結(jié)合起來”。
據(jù)羅其友介紹，新劃定的“兩區(qū)”主要聚焦八大作物，即小麥、水稻、玉米、大豆、油菜、花生、棉花和甘蔗。
事實上，早在這之前，浙江省就率先嘗試建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)。2008年7月，杭州市提出進行糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，隨后寧波市、紹興市也進行了試點。2010年1月，在總結(jié)杭州、寧波和紹興三市成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，浙江省下發(fā)了《關(guān)于加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)與保護工作的意見》，正式啟動全省糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)。
中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃所助理研究員周振亞向《中國科學(xué)報》記者介紹，當時，浙江省啟動糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)背景是糧食生產(chǎn)發(fā)展存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、經(jīng)營規(guī)模小、技術(shù)到位率低、種糧比較收益低等問題。
“而目前整個國內(nèi)糧食生產(chǎn)受這些因素影響正越來越明顯。”周振亞表示，國家也是借鑒浙江省的經(jīng)驗提出“兩區(qū)”建設(shè)。
從保護好耕地資源出發(fā)
當前，我國耕地資源供需形勢極為嚴峻，耕地數(shù)量不斷減少，質(zhì)量不斷下降，人地矛盾尖銳，宜農(nóng)后備土地資源緊張，通過保障耕地安全的方式實現(xiàn)糧食安全面臨巨大挑戰(zhàn)。
有調(diào)查顯示，在全國2800多個縣級行政區(qū)中，除850多個城市的建成區(qū)外，有660多個縣的人均耕地面積不足0.5畝，低于國際公認的0.8畝警戒線。
羅其友介紹，劃定“兩區(qū)”需要聚焦目標地塊，這與基本農(nóng)田有了密切聯(lián)系。在2015年中央一號文件提出“兩區(qū)”建設(shè)后，社會便質(zhì)疑“這與基本農(nóng)田劃定一樣嗎？還是做些重復(fù)性的工作？”
“‘兩區(qū)’聚焦的目標地塊在數(shù)量上要小于基本農(nóng)田，在空間上又有重合。”羅其友告訴記者。
近日，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測與評價辦法》。農(nóng)業(yè)部種植業(yè)管理司司長曾衍德也介紹，我國耕地長期高強度、超負荷使用，退化、污染、基礎(chǔ)地力下降等問題突出，已成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和糧食綜合生產(chǎn)能力提升的關(guān)鍵因素。
“加強耕地質(zhì)量保護，首先需要通過建立耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測體系、開展耕地質(zhì)量評價，摸清我國耕地質(zhì)量底數(shù)。”曾衍德說。
在基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，永久基本農(nóng)田在十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出。此后，相關(guān)部委曾發(fā)布多個文件推進永久基本農(nóng)田的劃定。
2014年，國土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》，要求在已有劃定永久基本農(nóng)田工作的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，最大限度地保障糧食綜合生產(chǎn)能力，確保實有耕地面積基本穩(wěn)定和國家糧食安全。
糧食利益補償機制須完善
糧食是基礎(chǔ)性的準公共產(chǎn)品，是國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性物資，是涉及國計民生的關(guān)鍵商品。
目前，我國現(xiàn)行種糧直接補貼是“普惠性”的農(nóng)業(yè)補貼政策。實施初期，在提高農(nóng)民種糧積極性、增加農(nóng)民收入上發(fā)揮了重要作用，但近幾年種糧直接補貼政策產(chǎn)生的激勵作用并不明顯。
湖南省社科院對湖南糧農(nóng)的調(diào)查結(jié)果顯示，有近七成農(nóng)戶認為種糧直接補貼政策對糧食生產(chǎn)的積極性激勵作用不明顯。“一些產(chǎn)糧大縣慢慢變成窮縣，一些地方已改叫生態(tài)大縣，這樣可以有資金支持。”羅其友說。
“國家實施產(chǎn)糧大縣獎勵政策10年來，對產(chǎn)糧大縣給予了大力支持，在一定程度上緩解了產(chǎn)糧大縣財政困難，但實際情況仍不樂觀。”全國人大代表、吉林省財政廳廳長鄒繼宏表示。
以吉林省為例，2013年，33個產(chǎn)糧大縣人均可用財力為3457元，比13個非產(chǎn)糧大縣平均水平6585元低3128元，比全省平均水平5816元低2359元。33個產(chǎn)糧大縣地方財政收入占財政支出的平均比重僅為31.8%，其余68.2%仍需靠上級轉(zhuǎn)移支付解決。
此外，鄒繼宏認為，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食政策性財務(wù)掛賬負擔(dān)沉重。“近幾年在國家的大力支持和幫助下，雖然已消化部分糧食政策性財務(wù)掛賬，但目前掛賬余額依然很大，財政支付利息負擔(dān)沉重。”鄒繼宏說。
專家認為，這實質(zhì)上是因為國家糧食安全的區(qū)域功能定位沒有將糧食提供者和受益者范圍界定清楚，糧食生產(chǎn)責(zé)任主體與受益者之間沒有建立起匹配的利益互動關(guān)系。
“‘兩區(qū)’劃定的方案也考慮到這一點，要聚焦生產(chǎn)主體，健全利益均衡機制，充分調(diào)動農(nóng)戶和地方政府的積極性。”羅其友告訴記者。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國科學(xué)報》(2016-08-10 第5版農(nóng)業(yè)周刊)
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