義烏的做法是：在城鎮規劃紅線范圍內，推行城鄉新社區集聚建設，允許農民以合法宅基地置換國有出讓土地高層公寓和產業用房；在城鎮規劃紅線范圍外的農村，開展控制宅基地總量為前提的“空心村”改造等，鼓勵建設突出地域特征、時代特色、鄉土風情、文化傳承的美麗鄉村；在自然條件較差的山區村，實施“異地奔小康”工程，引導地處邊緣山區、自然承載能力較差的農村農民下山脫貧，用產權置換或貨幣置換方式，集中安置到建制鎮規劃紅線范圍內。
浙江省義烏市是國務院批準的綜合改革試驗區，也是國務院確定的農村宅基地制度改革試點市。按照國務院批復的試點方案，義烏市將通過實施農村宅基地制度改革，逐步建立“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出、權利權能完整”的宅基地制度，為浙江省乃至全國推進農村宅基地管理制度改革積累經驗、提供示范。
試點以來，義烏農村宅基地制度改革進展如何？新制度有何特點？國慶節前夕及10月下旬，中國經濟時報記者先后兩次赴義烏市進行了調查走訪。
在城鎮推行城鄉新社區集聚建設
“義烏是國務院批準的綜合改革試驗區，也是國務院確定的農村宅基地制度改革試點市。按照國務院批復的試點方案，結合義烏自身特點，我們因地制宜探索推行了分區域保障農民住房的模式。”9月30日，在接受中國經濟時報記者采訪時，義烏市委書記李一飛如是表示。
所謂分區域保障農民住房的模式，用李一飛的話說，就是在城鎮規劃紅線范圍內，推行城鄉新社區集聚建設，允許農民以合法宅基地置換國有出讓土地高層公寓和產業用房，高層公寓保障“戶有所居”，產業用房增加農民財產性收入，推動農村向社區轉變、農民向市民轉變。而在城鎮規劃紅線范圍外的農村，則開展控制宅基地總量為前提的“空心村”改造，鼓勵建設突出地域特征、時代特色、鄉土風情、文化傳承的美麗鄉村。在自然條件較差的山區村，則實施“異地奔小康”工程，引導地處邊緣山區、自然承載能力較差的農村農民下山脫貧，用產權置換或貨幣置換方式，集中安置到建制鎮規劃紅線范圍內。
據李一飛介紹，城鄉新社區集聚建設政策的核心內容是在滿足農民基本居住需求前提下，允許農民以合法宅基地置換高層公寓、標準廠房、倉儲物流、商業用房、商務樓宇或者貨幣補償，實行多村集中聯建，推動農村向社區轉變、農民向市民轉變。
以本報記者走訪的佛堂鎮湖濱村為例。湖濱村委書記何智明告訴記者，湖濱村是個農業村，全村現有133戶309人，隨著義烏經濟社會發展，湖濱村已列入義烏城鎮規劃紅線范圍內，需要整體搬遷異地安置。目前，90％以上的村民已經簽訂了異地安置協議，符合義烏市城鄉集聚建設領導小組辦公室確定的80％以上村民同意的要求，明年6月份簽訂了異地安置協議的村民即可搬進離義烏城區更近、交通條件更加便利、小區環境更好的佛堂蟠龍花園新社區，過上跟城里人一樣的生活。
何智明說，按照義烏市城鄉新社區集聚建設管理辦法，湖濱村村民可以選擇人均35平方米為基數，按1:5的比例即175平方米建筑面積來確定置換權益面積，其中105平方米為住宅房，70平方米為標準廠房或倉儲物流等產業用房。此外，還可以選擇貨幣補償。
以何智明家為例。他們夫婦加上兩個孩子，共有4人，再算上他母親，就是5口人。按人均105平方米的住宅房和70平方米的產業用房計算，他家可置換525平方米的住宅房和350平方米的產業用房。
“除此之外，由于我女兒已經年滿20周歲，還可以增計1人，實際上，我家可以得到630平方米的住宅房和420平方米的產業用房。”何智明對記者補充說。
另據陪同記者采訪的義烏市城鄉集聚建設領導小組辦公室主任王介紹，對于人口較少、原宅基地面積較大的家庭，村民還可以選擇以合法宅基地（每戶最高不超過140平方米）為基數，按1:5的比例，來置換新的住宅房和產業用房。
仍以湖濱村為例。該村有一位老人，老房子較多，老伴已過世，3個女兒也已出嫁。根據上述政策，他最多能以140平方米的合法宅基地為基數，得到700平方米的置換權益面積，其中住宅房420平方米，產業用房280平方米。對于原先沒有宅基地的農民，其宅基地權益政府也給予充分保障，以人均35平方米為基數，給予105平方米的住宅房和70平方米的產業用房。
對于在城鎮推行城鄉新社區集聚建設，李一飛評價說，首先是四個轉變：一是土地利用由粗放型向節約、集約利用轉變。義烏早期“四層半”改造模式用地面積達到145平方米／人，2006年調整為高低結合模式用地面積為123平方米／人，現在新社區集聚建設模式人均用地面積只為70平方米／人。從數值上可以看出大大節約出農村建房用地面積。二是由單個村分散安置向多村集中安置轉變。在主城區范圍內集聚159個村、鎮范圍內集聚122個村，規劃安置到55個集聚區。三是由多層為主向高層置換轉變。在主城區和鎮規劃區內，全部實行城鄉新社區集聚建設，不再實行垂直房安置。四是由純住宅安置向多種形式組合安置轉變。采用高層公寓加產業用房、商業用房、商務樓宇、貨幣等多種方式安置。突破了原來農房改造路徑，打破“四層半”老觀念的框框。
其次是有五大亮點：一是政府主導建設。設立城鄉新社區投資建設集團有限公司，承擔城鄉新社區建設項目融資、工程管理、開發建設等工作。二是靈活多樣置換。集聚建設對象根據自身情況，可以以合法住宅建筑占地面積為基數，按1:5確定置換權益面積，其中3／5為高層公寓面積，2／5為產業用房面積；也可選擇按每人175平方米建筑面積確定置換權益面積。在選擇高層公寓的同時，剩余可置換權益面積還可以在相應地段繼續選擇產業用房、商業用房、商務樓宇、貨幣等一種或多種方式置換。高層公寓、產業用房、商業用房、商務樓宇之間可以按一定的比例置換。三是國有出讓土地。參加城鄉新社區集聚建設的對象按規定置換取得的高層公寓、產業用房、商業用房和商務樓宇，可以辦理不動產權證。其房屋具有完全產權，土地性質為國有出讓，可以直接入市交易。四是品牌企業代建。積極引進具有綜合甲級資質、信譽好、責任心強、經驗豐富的品牌房地產開發企業或知名代建公司參與城鄉新社區建設項目代建。五是惠民力度更大。規劃選址：市委、市政府把地理位置好、交通便利的地塊規劃為集聚小區。財政補助：集聚建設項目的設計費、代建費全部由市財政承擔，人均30平方米高層公寓面積按優惠價置換，以及拆除舊房的獎勵資金、農戶過渡補助費、物業費補助、各項規費減免等。權益保障：參加集聚建設的農戶可享受城鎮居民養老、醫療、就業、就學等同等權利，并繼續享有原村級集體經濟組織除宅基地以外的其他權益。
最后是兩個創新：一是農民的置換權益面積可上市交易。出臺了《義烏市城鄉新社區集聚建設置換權益交易辦法（試行）》，交易平臺設置在市產權交易所，農民可以將相關交易信息發布在交易平臺上。目前，有102戶、134宗、合計19712平方米的置換權益面積在產權交易所掛牌交易，目前已達成交易69宗，其中高層公寓67宗，產業用房2宗。二是推進“以人為核心的全面城市化”。高層公寓解決百姓的居住問題，產業用房解決財產性收入，同時出臺《義烏市城鄉新社區集聚建設居民職工基本養老保險若干意見》，規定參加集聚對象享受城鎮職工基本養老保險、基本醫療保險等，解決百姓后顧之憂。另外，項目開發一定數量的商品房出售，吸引城市居民購買居住，使市民和農民生活交融，加速農民的生活習性市民化進程。
據義烏市國土資源部門提供的數據，截至2015年6月，該市共有在建高層公寓集聚項目7個，分別是稠江“香溪印象”、佛堂“蟠龍花園”、城西“香溪裕園”、廿三里“金麟花園”、蘇溪“十和里”、北苑“和聚沁園”、上溪“和苑”等，總建筑面積228萬平方米，總投資87億元，其中住宅面積151．8萬平方米，共計11885套。在建配套產業用房5個，總建筑面積71萬平方米，其中廠房35．7萬平方米，商業綜合體35．3萬平方米，總投資20億元。
案例：佛堂“新社區·蟠龍花園”
該項目位于義烏市佛堂鎮，古鎮風貌保護區的東北側。地塊北至規劃中的蟠龍路，西至規劃二號路，東至規劃四號路，南至規劃三號路。交通便利，地理位置優越。住宅整體以中式建筑意向作為建筑風格的出發點。通過墻面的涂料分割和面磚拼貼組合，金屬型材壓頂、百葉和深淺涂料的搭配，以及青磚基座的設計，使得建筑整體呈現出典雅、內斂、現代又不失中式韻味的形象效果。
項目共安排16幢高層住宅樓和配套商業服務用房，總用地面積為88455．5平方米，地上總建筑面積為287294平方米，地下建筑面積64945．5平方米。
在城鎮規劃區范圍外的農村實施“空心村”改造
據了解，義烏市從2006年開始在部分農村著手探索實施“空心村”改造，隨著工作的推進，政策也逐步調整。2010年，義烏出臺了《關于開展農村“空心村”改造的實施意見》，旨在以拆除村內連片危舊房為抓手，暢通村內道路，消除安全隱患，改善村居環境。2013年，結合《義烏市城鄉新社區集聚建設實施辦法（試行）》的精神，又出臺了《義烏市農村“空心村”改造實施辦法（試行）》，規定“空心村”改造必須實行“零增地”，并對“空心村”改造中安置基數重新進行了明確。
按照《義烏市農村“空心村”改造實施辦法（試行）》，城鎮規劃區范圍外除“宅基地換住房、異地奔小康”工程以外的村莊，都可以實施“空心村”改造。
據義烏市國土資源局局長虞秀軍介紹，“空心村”改造以“因地制宜、集約用地、群眾自愿”為原則，拆除村內危舊房，盤活閑置宅基地，暢通村內道路，消除安全隱患，改善人居環境為目的，實行“零增地”改造，原則上不得實施全拆全建。在符合城鄉總體規劃的前提下，規劃由所在鎮街負責審批。
他告訴本報記者，安置方式主要有四種：一是有條件建新房的村，實施就地安置；二是對沒條件安置村的住房困難戶、D級危房戶，可以到本鎮街集聚區實施異地安置；三是對質量較好的合法房屋，由村集體收回進行統一調劑安置；四是對拆除合法危舊房且自愿放棄安置的農戶，可給予一定的貨幣安置。
在資金補助方面，虞秀軍表示，根據義政辦發〔2015〕4號《關于解決城鎮規劃區范圍外農村住房特困戶等群體住房問題的實施意見》，拆除合法危舊房且自愿放棄宅基地安置的農戶，可按建筑占地面積予以1000元／平方米的資金補助。對累計拆除合法危舊房占地面積600平方米以上的村級組織，可按拆除合法危舊房占地面積予以200元／平方米的資金補助，補助資金用于村內公共設施建設。
“目前，義烏全市城鎮規劃區外共有291個行政村。近年來，有49個村已開展‘空心村’改造，其中有33個村已部分安排了用地指標，16個村未安排用地指標；累計拆除舊房1737戶、建筑占地面積113151平方米，建新房1201戶，建筑占地面積123553平方米。其中2010年之后，累計7個鎮街31個村拆除危舊房面積5．6萬平方米，其中放棄安置3．3萬平方米，發放未安置證明2．3萬平方米，補助資金4316．8萬元。”虞秀軍說。
典型案例：赤岸灣塘村
灣塘村共有農戶196戶、401人。2012年左右開始啟動“空心村”改造工作，2012年、2013年灣塘村共計拆除危舊房80余宗、7720平方米。2013年1月，灣塘“空心村”改造實施細則經赤岸鎮人民政府批復同意實施；2013年7月完成第一批37戶農戶的分戶報批工作，截至目前24戶已結頂，其余農戶都正在施工當中。現準備啟動第二批分戶報批工作，目前已有31戶農戶報名，國土所、鎮工作片正在資料收集、資格審核中。
在山區村實施異地奔小康工程
對于在自然條件較差的山區村，義烏市的做法是,根據群眾意愿，實施“異地奔小康”工程。
“異地奔小康工程分為集中安置、貨幣補償安置、就近行政村安置三種類型。”據虞秀軍介紹，一是集中安置：在山區村比較集中的鎮街單獨選址，規劃“異地奔小康”安居社區。村級集體組織成員的審批面積，以每戶100平方米建筑面積為基數,按戶內可審批人數,人均增計40平方米。非村級組織成員原有舊房建筑占地面積大于（或等于）24平方米，可置換一套不超過140平方米的套房；占地面積小于24平方米,予以經濟補償。二是貨幣補償安置：村級組織成員或配偶在本市其他區域有合法房產的（需提供房地產證明），可放棄水平套房安置。拆除山區房屋后，享受貨幣補償安置補助及舊房殘值補償。按實有在冊人口，可享受每人6萬元的貨幣補償安置補助，整體搬遷村可享受每人8萬元的貨幣補償政策，立戶子女須與父母同一批次申請補助。拆除舊房殘值補償，對磚木、磚混、磚混框架（鋁合金門窗結構）結構的房子，按建筑面積分別給予每平方米30－40元、60－80元、90－120元的補償，違法建筑不予補償。三是就近行政村安置：主要采取整村拆建。本集體經濟組織成員土地補償：1－3人的小戶安排108平方米以內，其中，子女單獨立戶的父母一人安排36平方米以內，二人安排54平方米以內；符合立戶條件且未婚的子女安排90平方米以內，已婚的子女安排108平方米以內；4－5人的中戶安排126平方米以內；6人以上的大戶不超過140平方米
來自義烏市國土資源部門提供的數據顯示，目前，該市共有5個異地奔小康工程在建項目，兩個項目計劃年底前后交付使用；其余3個項目處于土石方、基礎施工階段?？偨ㄖ娣e85．97萬平方米，總投資24．36億元，可安置下山脫貧對象1．1萬人。
典型案例：上溪鎮異地奔小康項目（“西苑”小區）
上溪鎮異地奔小康項目一期位于上溪鎮塘西村南側，用地面積47．2畝，2013年7月動工建設，用于安置上溪鎮馬嶺、上山、樓角、石鼓后、里美山、五坪山、冷塢坪7個行政村的群眾異地奔小康，目前已經全面結頂，已于2015年10月交付使用。
上溪鎮異地奔小康項目一期項目由8幢18層高層公寓組成，規劃建筑面積11．7萬平方米，其中地上9．7萬平方米，地下3萬平方米，共738套水平房，總投資2．7億元。目前已審批農戶305戶、1007人，安置674套，占7個村總人口的59％，各村下山脫貧比例從40％至89％不等。
“下一步，我們將在認真學習其他試點地區先進做法的基礎上，通過試點探索農村宅基地‘取得固定化、價值市場化、權益多樣化、配置有償化、管理科學化’的新機制，對農村建設用地實行總量控制，努力維護好宅基地的基本保障功能，實現好宅基地的完整物權功能，發展好宅基地的價值增值功能，逐步建立‘依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出、權利權能完整’的宅基地制度，為國家破解農民建房難問題積累經驗。”虞秀軍表示。
地制度改革促義烏改革轉型
——訪義烏市委書記李一飛
我國原有農村宅基地制度設計，一方面因擔心耕地安全引發糧食安全，而要求農民建房少占用耕地，更不得違法占用；另一方面又對土地資源實行無償提供。由于宅基地使用的無償性造成稀缺資源使用的不經濟性，一定程度上形成目前農村宅基地超標準占用、少批多建、未批先建等現象，導致宅基地分配不公、利用粗放、退出不暢等問題。對此，義烏市委書記李一飛在接受中國經濟時報記者采訪時表示，從義烏的實踐來看，實施農村宅基地制度改革，建立宅基地有償使用和有償退出機制，有利于推動農民宅基地依法公平取得，進一步挖掘存量市場供應潛力，緩解土地供需緊張的矛盾。
改革為農民實現“戶有所居”提供了政策依據
據李一飛介紹，自1996年起，義烏一直在探索新農村建設改造模式，但因人均宅基地面積不足110平方米，在改造過程中無法避免地要增加農村宅基地總量，導致陷入城市與農村兩頭增地、兩頭搶地的怪圈。為此，自2013年起，義烏主動探索分區域保障農民住房的模式。在城鎮規劃紅線范圍內，推行城鄉新社區集聚建設，允許農民以合法宅基地置換國有出讓土地高層公寓和產業用房，高層公寓保障“戶有所居”，產業用房增加農民財產性收入，推動農村向社區轉變、農民向市民轉變。在城鎮規劃紅線范圍外的農村，開展控制宅基地總量為前提的“空心村”改造，鼓勵建設突出地域特征、時代特色、鄉土風情、文化傳承的美麗鄉村。在自然條件較差的山區村，實施“異地奔小康”工程，引導地處邊緣山區、自然承載能力極差的農村農民下山脫貧，用產權置換或貨幣置換方式，集中安置到建制鎮規劃紅線范圍內。
“從目前的情況來看，實施農村宅基地制度改革，為義烏前期在不同區域以多種形式開展農民住房保障提供了政策依據，有利于節約集約用地，拓展發展空間。”李一飛說。
改革為完善宅基地用益物權預留了政策空間
李一飛告訴記者，義烏“大眾創業、萬眾創新”氛圍濃厚，農民脫離農業生產、經商辦廠的現象比較普遍。其中，較多農民希望將空置農房盤活，給予變現處置或者進行抵押融資；部分農民則希望能跨區域、跨城鄉購買宅基地，便于生活居住和生產經營。實施農村宅基地制度改革，允許在不改變宅基地集體所有制性質的前提下流轉，并適時開展農民住房財產權抵押擔保試點，能有效盤活農民資產，使得農民宅基地使用權不再游離于土地市場之外，用益物權得到進一步保障。
在李一飛看來，我國原有農村宅基地制度設計，一方面因擔心耕地安全引發糧食安全，而要求農民建房少占用耕地，更不得違法占用；另一方面又對土地資源實行無償提供。由于宅基地使用的無償性造成稀缺資源使用的不經濟性，一定程度上形成目前農村宅基地超標準占用、少批多建、未批先建等現象，導致宅基地分配不公、利用粗放、退出不暢等問題。實施農村宅基地制度改革，建立宅基地有償使用和有償退出機制，有利于推動農民宅基地依法公平取得，進一步挖掘存量市場供應潛力，緩解土地供需緊張的矛盾。
改革為建立宅基地有償使用和有償退出機制奠定了政策基礎
李一飛說，目前義烏正在實施的《義烏市土地利用總體規劃（2006—2020年）》，到2020年年底城鄉建設用地控制規模為162．78平方公里，但到2013年年底，義烏城鄉建設用地規模實際已達175．33平方公里。特別是目前在義烏實施的國家級改革就有7項，習近平總書記、李克強總理等領導同志對義烏非常重視，積極支持義烏先行先試，大量的改革項目正在積極推進。最近，浙江省正在完善土地利用總體規劃，將義烏城鄉建設用地控制指標調整為169平方公里，仍比實際用地規模倒掛了6．33平方公里。因義烏人均宅基地面積低于浙江省人均125平方米的標準，更遠低于嘉興市人均170平方米、重慶市人均200平方米的標準，宅基地退出復墾難度較大。實施農村宅基地制度改革，允許試點地區根據人口和發展需求，組織編制村級土地利用規劃，合理確定農村居民點布局，確保宅基地用地規模，保障符合申請條件農戶的宅基地和發展用地需求，這為城鄉建設用地倒掛的試點地區打開了政策之門。
改革為破解農村建房難題提供了政策支持
除此之外，李一飛還告訴記者，2012年至2014年，義烏用于保障農民住房的新增建設用地指標年均為109公頃，約占每年新增建設用地指標的20％，遠高于浙江省不少于10％的原則性規定。但即便如此，落實的農村建房指標仍遠不能滿足農民建房的剛性需求。
據初步統計，義烏人均建筑面積少于15平方米的住房困難戶仍有4831戶、經鑒定D級危房戶有5891戶?！皩嵤┺r村宅基地制度改革，將農村建房所需新增建設用地指標全部在國家下達的省級指標規模內年終一次性核銷，農村建房指標不受下達計劃性指標制約，不再擠占地方有限的建設用地指標，能夠使得改革成果將更充分惠及廣大百姓?！崩钜伙w表示。
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報
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