加快農(nóng)村改革為全面小康提供戰(zhàn)略保障
——解讀《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》
陳文勝
在中國夢的大格局中，十三五時(shí)期全面建成小康社會(huì)是中國朝向第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)最后的決勝階段，而全面建成小康社會(huì)，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。”農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，農(nóng)民增收仍然困難，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式仍然落后，不做強(qiáng)三農(nóng)“短腿”，不補(bǔ)齊三農(nóng)“短板”，全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。因此，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》根本上就是圍繞中央關(guān)于如何來實(shí)現(xiàn)建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，從創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的原則出發(fā)，來進(jìn)行農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)，讓改革來推進(jìn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，分享土地增值的收益；讓改革來推進(jìn)資源要素優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型；讓改革來推進(jìn)城鄉(xiāng)二元的體制機(jī)制壁壘的不斷破除，確保農(nóng)民真正共享發(fā)展成果。
一、農(nóng)村土地制度改革：以經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為核心
眾所周知，農(nóng)民除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入和外出務(wù)工收入外，幾乎沒有財(cái)產(chǎn)性收入。土地和住房是農(nóng)村最有市場價(jià)值的資源要素，推進(jìn)市場流動(dòng)來釋放這個(gè)沉睡的產(chǎn)權(quán)能量，不僅可以為農(nóng)民增收開辟新渠道，而且可以為農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)增加投入和提供信用資產(chǎn)開辟新途徑。
在《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中明確提出，“深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。”這是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，進(jìn)一步加快承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，進(jìn)一步強(qiáng)化所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局，使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)更加清晰。這實(shí)質(zhì)上是把賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利作為根本出發(fā)點(diǎn)、落腳點(diǎn)，從成員權(quán)的視角明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項(xiàng)權(quán)能。
其中邁出了不少大跨越的改革步伐，如明確“開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)”，“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制”，“探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑”，“出臺(tái)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)指導(dǎo)意見”，“分類推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革”等等，賦予了農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能，將推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度與市場的銜接機(jī)制的建立，這對(duì)于加快農(nóng)村改革進(jìn)程，盤活農(nóng)民資產(chǎn)要素，形成增加農(nóng)民收入的長效機(jī)制，激活農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，具有十分深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。
二、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革：以培育新型經(jīng)營主體為關(guān)鍵
在《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中明確提出，賦予專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、土地股份合作社、農(nóng)村集體股份合作社等相應(yīng)的市場主體地位。在這個(gè)方案中明確指出賦予專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社等相應(yīng)的市場主體地位。
我在一篇關(guān)于糧食安全的文章中認(rèn)為，農(nóng)民處于原子化的狀態(tài)有幾個(gè)表現(xiàn)，其中的一個(gè)最突出的表現(xiàn)是就在公共權(quán)力、公共資源的分配過程中，農(nóng)民個(gè)體話語權(quán)的缺失。農(nóng)民人數(shù)是最多的，是一個(gè)非常大的群體，話語權(quán)應(yīng)該是很大的。但在農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品加工這些市場主體高度組織化、價(jià)格聯(lián)盟已經(jīng)形成并操縱市場價(jià)格的條件下，一家一戶原子化的農(nóng)民相互分離處于散漫的低組織狀態(tài)，人數(shù)越多就越難以組織化，反而在進(jìn)行內(nèi)部的惡性競爭，無法成為完全的市場主體參與市場的利益博弈。一旦市場失靈，如果沒有政府的強(qiáng)力介入，農(nóng)民在市場競爭中不平等的主體地位就無法改變，亦無法有效地保護(hù)農(nóng)民的利益。
這一次提出要賦予新型經(jīng)營主體的市場主體地位，就必須盡快使農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度與市場機(jī)制相適應(yīng)，包括現(xiàn)在農(nóng)村合作社具不具備市場主體所擁有的全部法律地位？還有一個(gè)就是合作社的進(jìn)入機(jī)制、退出機(jī)制也沒有形成，相關(guān)的權(quán)力也不是很清晰，造成了很多空頭合作社，除了一塊牌子、一個(gè)章子無任何實(shí)質(zhì)內(nèi)容。現(xiàn)在專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)村合作社，到底賦予什么樣的市場主體地位，需要法律明確界定。過去連續(xù)下了幾個(gè)一號(hào)文件，有些人說什么問題都沒有解決，我反對(duì)這種說法。在我們的調(diào)研中，確實(shí)解決了很多問題，就拿鄉(xiāng)村公路、義務(wù)教育著兩項(xiàng)，無論是投入規(guī)模還是國土的覆蓋面，都超越了中國歷史上任何政府的貢獻(xiàn)。只是有些一號(hào)文件的措施，沒有得到很好地落實(shí)。這個(gè)市場主體地位，如何進(jìn)一步落實(shí)，需要相關(guān)法律法規(guī)跟進(jìn)，否則，這些經(jīng)營主體就是虛的。如原來政策規(guī)定的農(nóng)地三權(quán)分立，怎么樣來實(shí)行三權(quán)分立只是寫在文件上而已，集體所有權(quán)是空的，承包權(quán)是空的，經(jīng)營權(quán)也是空的，都是空的，農(nóng)地就沒有辦法有效流轉(zhuǎn)起來。這一次的實(shí)施方案明確規(guī)定可以抵押、擔(dān)保、貸款，這就一下子變實(shí)的了。
三、農(nóng)業(yè)發(fā)展制度改革：以保護(hù)農(nóng)民利益為導(dǎo)向
要建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，以保障國家的糧食安全這樣一個(gè)重大的戰(zhàn)略，前提是要保證農(nóng)民能夠持續(xù)從農(nóng)業(yè)發(fā)展中得到比較收益，而確保農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展無非是靠農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格的激勵(lì)作用和政府財(cái)政投入的導(dǎo)向作用。近年來，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本隨著生產(chǎn)資料價(jià)格和農(nóng)村勞動(dòng)力價(jià)格的上漲而大幅上升，如農(nóng)村勞動(dòng)力價(jià)格比城市勞動(dòng)力價(jià)格還要高。我在鄉(xiāng)村調(diào)研時(shí)，農(nóng)民說一個(gè)人一天吃四頓飯，200塊錢加一包煙，成本太高了，根本請(qǐng)不起人來做事，種田的農(nóng)活要互相換工，才能降低成本。因此，無疑會(huì)使國家的財(cái)政政策效應(yīng)偏離政策預(yù)期。而同時(shí)，政府的農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼再高，也無法超越農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格的實(shí)質(zhì)效益。
在《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中明確提出，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，包括了財(cái)政投入、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村金融等全方位的制度體系建構(gòu)。一方面，政府財(cái)政投入的導(dǎo)向作用要通過農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格的原動(dòng)力起作用，另一方面，農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格的激勵(lì)作用需要政府財(cái)政投入的推動(dòng)力來激發(fā)。農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格的激勵(lì)作用需要政府的全方位制度體系建構(gòu)才能走得更遠(yuǎn)，而政府的制度體系建構(gòu)必須通過農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格的激勵(lì)作用才能可持續(xù)發(fā)展。
要么不搞市場經(jīng)濟(jì)，要么按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則行事，搞計(jì)劃和市場并行的雙軌制，所以，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格一旦上漲政府就強(qiáng)行打壓。因此，對(duì)這個(gè)問題的解決，我個(gè)人覺得這個(gè)在文件中沒有清晰的表達(dá)，與以往的文件差不多。如出現(xiàn)了什么“蒜你狠”、“豆你玩”“姜你軍”，國務(wù)院總理都要開會(huì)來研究。一旦豬肉上漲了政府就開會(huì)發(fā)布文件如何壓價(jià)，一旦豬肉下跌就發(fā)布文件全面扶持，甚至在農(nóng)民沒有保險(xiǎn)的情況下給母豬買了保險(xiǎn)，這些難道不是農(nóng)業(yè)政策的笑話嗎？把農(nóng)業(yè)的資源配置排除在市場之外，就必然引發(fā)很多問題。
四、城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制改革：以發(fā)展共享為目標(biāo)
城鄉(xiāng)一體化就是要求城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利的平等，給農(nóng)民一個(gè)平等的國民待遇。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，最重要的是城鄉(xiāng)平等交換的權(quán)利，比如土地就要禁止政府強(qiáng)行征訂，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)業(yè)資源要為市場所決定。另一個(gè)就是公共產(chǎn)品城鄉(xiāng)平等享受的權(quán)利，不分種族、不分性別、不分職業(yè)，城鄉(xiāng)每個(gè)人均有權(quán)利平等享受。
我這次去邵陽扶貧，那里農(nóng)村修路都是要農(nóng)民集資的，城里哪有集資修路的？電力是商品，那里的農(nóng)民就要集資辦電。我以前當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部時(shí)，根據(jù)當(dāng)時(shí)的政策也曾經(jīng)理直氣壯地做過這些事，什么“人民電力人民辦，辦好電力為人民”，什么“人民教育人民辦，辦好教育為人民”，連在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建派出所和法庭也是“人民公安人民建，建好公安為人民”，“人民法庭人民建，建好法庭為人民”。所以，那些惠民工程，都要鄉(xiāng)村配套，都要基層配套。最后誰來配套呢？鄉(xiāng)政府、村委會(huì)大多沒有財(cái)政能力，最后是農(nóng)民來配套，都是農(nóng)民來出錢。而同樣的建設(shè)在城市都是政府出錢，在長沙，我們作為市民，從來就不要我們集資搞這些事。
所以，農(nóng)民為什么是弱勢群體，不僅僅是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)比較效益低，而且農(nóng)民的養(yǎng)老等各種社會(huì)保障得不到公共財(cái)政的覆蓋，使農(nóng)村勞動(dòng)力在市場中遭受了不公平待遇。農(nóng)村勞動(dòng)力參與市場競爭沒有社會(huì)保障，什么都要自己負(fù)責(zé)，就沒有享受到國民待遇。如我們?cè)谏缈圃汗ぷ鳎裁幢Ｕ隙加辛耍r(nóng)民和農(nóng)民工跟我們比，是一個(gè)平等的國民待遇嗎？比如我們有醫(yī)保，每年可以免費(fèi)到醫(yī)院做一個(gè)體檢，農(nóng)民就要個(gè)人出錢，這明顯是不公平的。
在《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中明確提出，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。這不僅是落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的根本要求，更是全面建成小康社會(huì)的必然要求。為什么呢？只有破除這個(gè)城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，在推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置取得重大突破，才能讓農(nóng)民能夠共享發(fā)展成果。也只有共享發(fā)展才能充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用和首創(chuàng)精神，才能夠不斷激發(fā)農(nóng)村的發(fā)展活力。這個(gè)問題不解決，無疑會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、小康社會(huì)建設(shè)帶來巨大影響，光靠我們?nèi)シ鲐毥o幾百塊錢是不可能從根本上解決問題的，這是個(gè)機(jī)制體制的問題。
五、農(nóng)村社會(huì)治理改革：以村民自治創(chuàng)新為突破
當(dāng)前，不少人認(rèn)為，鄉(xiāng)村社會(huì)是一盤散沙，農(nóng)村基層組織沒有凝聚力。過去人民公社，還是有凝聚力的，這種體制在戰(zhàn)時(shí)、在解決重大建設(shè)問題時(shí)是非常有效的。但對(duì)于平常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村社會(huì)管理，這樣的體制存在的問題也很突出。我記得小時(shí)候總是吃飯不飽，除了過年，一年之中從來就沒有吃過一碗沒有紅薯的白米飯。父老鄉(xiāng)親盡管總是辛勤地勞動(dòng)，但辛勤的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)總是效率低下。現(xiàn)在的鄉(xiāng)村治理提出了“新鄉(xiāng)賢”概念，習(xí)近平、王岐山都說要發(fā)揚(yáng)優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，要從寶貴的民族文化中尋找武器。中國過去幾千年的社會(huì)都是鄉(xiāng)紳制度，這樣的鄉(xiāng)村治理使中華民族幾千年的文明沒有斷代。新的治理“武器”不夠使用的時(shí)候，可以從傳統(tǒng)的“武器”寶庫中去尋找。但那時(shí)是一個(gè)農(nóng)耕社會(huì)，處于封閉的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，而現(xiàn)在是一個(gè)全球化、信息化的時(shí)代。
可以說，我們處身的這個(gè)時(shí)代是三個(gè)時(shí)代的時(shí)空并存：不少落后地區(qū)處于農(nóng)耕時(shí)代，正處于為擺脫貧困而發(fā)展的進(jìn)程中；很多地方進(jìn)入了工業(yè)時(shí)代，正在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程；一些發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入了信息化時(shí)代，如北、上、廣地區(qū)絕對(duì)不落后于西方發(fā)達(dá)國家的城市。西方發(fā)達(dá)國家從農(nóng)耕時(shí)代進(jìn)入工業(yè)時(shí)代、再進(jìn)入信息化時(shí)代是逐漸演進(jìn)的，而我們有幸處于三個(gè)時(shí)代并存，是人類史上絕無僅有的發(fā)展史。作為全球的人口大國，大規(guī)模、快速度的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化，無疑會(huì)發(fā)生傳統(tǒng)與現(xiàn)代、制度與現(xiàn)實(shí)、城市與鄉(xiāng)村等方面的激烈碰撞。因此，有很多制度性的建構(gòu)不可能一刀切，所以，習(xí)近平最近提出要進(jìn)行差異性治理。那么，村民自治就是要體現(xiàn)差異性，因?yàn)槊總€(gè)村都是不一樣。這就迫切需要?jiǎng)?chuàng)新，你不可能把傳統(tǒng)的治理全都照搬過來，而且傳統(tǒng)的宗族制度基礎(chǔ)在今天城鎮(zhèn)化浪潮中都已蕩然無存。
怎么實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新？需要在政治文明建設(shè)的大格局中來推進(jìn)。西方一些學(xué)者認(rèn)為只有選舉權(quán)利才是政治文明，而我認(rèn)為，建立廉潔政府與廉價(jià)政府是政治文明建設(shè)的核心。現(xiàn)在政府的成本很高，我到鄉(xiāng)村調(diào)研時(shí)，一個(gè)村里的書記說待遇太低了，我說你的待遇還低啊，像在中國歷史上的鄉(xiāng)村社會(huì)，治理的鄉(xiāng)紳是不給待遇的，除了縣衙外，國家對(duì)基層治理不花一分錢，那些鄉(xiāng)紳不但沒有報(bào)酬，還要拿錢出來維持公益事業(yè)。大家都知道托克維爾的《論舊制度與大革命》，但他的成名作是《論美國的民主》，并以此在36歲當(dāng)選法蘭西院士。《論美國的民主》認(rèn)為，美國的民主是建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的基石之上。美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)跟中國一個(gè)村的規(guī)模差不多，現(xiàn)在中國不少地方大規(guī)模推進(jìn)合村并鄉(xiāng)，很多與歷史文化相聯(lián)系的地名都將隨之而消失，帶來不少新問題需要引起高度重視。我以前在衡陽縣三湖鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書記，最遠(yuǎn)的村坐車要3個(gè)小時(shí)，農(nóng)民哪有這個(gè)我這個(gè)黨委書記的條件？到鄉(xiāng)政府、村委會(huì)辦事的高成本，使最底層的基層政權(quán)、基層組織離農(nóng)民越來越遠(yuǎn)！現(xiàn)在有的地方要求村干部坐班，早在人民公社的時(shí)候村干部就不是脫產(chǎn)的，因?yàn)槌杀竞芨摺６绹l(xiāng)鎮(zhèn)治理也是沒有多少報(bào)酬的，因?yàn)樵诿绹@樣的商業(yè)社會(huì)，追求低成本的政府是政治民主的核心。我們要養(yǎng)活全國這么多的村干部，政府的財(cái)政成本有多高？！因此，村民自治需要很多的反思，如原來改革的時(shí)候，把人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)的一些合理的東西也一刀切掉，而新的社會(huì)結(jié)構(gòu)又未能建立起來，形成了歷史的斷層，造成鄉(xiāng)村社會(huì)成為很多學(xué)者所稱的“原子化”了。就像蘇東坡雖然反對(duì)王安石的改革，但在司馬光主政時(shí)又反對(duì)把王安石改革的合理地方也廢掉。我們要反思這種現(xiàn)象，今天的改革尤其要吸取歷史的教訓(xùn)，要特別認(rèn)識(shí)到社會(huì)發(fā)展的歷史繼承性。我認(rèn)為當(dāng)前的中央政府還是比較慎重的，沒有一刀切，在穩(wěn)步的推進(jìn)，因?yàn)檫@么大的一個(gè)中國社會(huì)一旦出現(xiàn)問題，帶來的災(zāi)難將是巨大的。
那么，政治文明建設(shè)亟待放開、放活的就鄉(xiāng)村基層民主，創(chuàng)新村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。不放開、放活，仍然是人民公社模式的行政控制體系，特別是現(xiàn)在的鄉(xiāng)政府，已經(jīng)沒有什么機(jī)制跟農(nóng)民有必然聯(lián)系了。當(dāng)然，這個(gè)控制體系也還是有作用，幾年前鄉(xiāng)村的垃圾很多，到處都是，現(xiàn)在基本上沒有了，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村都在做環(huán)境衛(wèi)生的工作。我的衡陽老家山村，以及這次到邵陽農(nóng)村，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生都搞得很好，比兩年前是一個(gè)非常大的變化，這是一個(gè)了不起的貢獻(xiàn)，所以這個(gè)控制體系你不能說是全部沒有用的。
但是，怎樣使鄉(xiāng)村社會(huì)管理做到控制與放活相結(jié)合，就需要探索建立這樣一個(gè)長效機(jī)制。我當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨書記的時(shí)候，要收農(nóng)業(yè)稅，就不敢得罪農(nóng)民的，要滿足農(nóng)民的一些意愿、提供一些公共服務(wù)，否則農(nóng)民就不交農(nóng)業(yè)稅。現(xiàn)在不再向農(nóng)民要錢，都是向農(nóng)民發(fā)錢，農(nóng)民憑什么要求鄉(xiāng)村組織為自己服務(wù)？這個(gè)機(jī)制是什么？在《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中明確提出，加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)政經(jīng)分開，實(shí)質(zhì)上就是要求在新的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，探索農(nóng)村改革從偏重于生產(chǎn)力發(fā)展到同時(shí)促進(jìn)上層建筑完善等方面實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變的有效途徑，使農(nóng)村基層組織在新一輪改革中順利實(shí)現(xiàn)變革和新生。
（作者系湖南省重大決策咨詢智囊團(tuán)專家、湖南省社科院科研處處長、農(nóng)村發(fā)展研究中心副主任、研究員）
注：本文系湖南智庫網(wǎng)根據(jù)錄音整理，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處
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