加快農村改革為全面小康提供戰略保障
——解讀《深化農村改革綜合性實施方案》
陳文勝
在中國夢的大格局中，十三五時期全面建成小康社會是中國朝向第一個百年奮斗目標最后的決勝階段，而全面建成小康社會，“小康不小康，關鍵看老鄉。”農業基礎仍然薄弱，農村發展仍然滯后，農民增收仍然困難，農業發展方式仍然落后，不做強三農“短腿”，不補齊三農“短板”，全面建成小康社會的戰略目標就難以實現。因此，《深化農村改革綜合性實施方案》根本上就是圍繞中央關于如何來實現建成小康社會的戰略目標，從創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的原則出發，來進行農村改革的頂層設計，讓改革來推進農民的財產權利的保護，分享土地增值的收益；讓改革來推進資源要素優化配置，實現傳統農業現代化轉型；讓改革來推進城鄉二元的體制機制壁壘的不斷破除，確保農民真正共享發展成果。
一、農村土地制度改革：以經營權流轉為核心
眾所周知，農民除了農業生產經營收入和外出務工收入外，幾乎沒有財產性收入。土地和住房是農村最有市場價值的資源要素，推進市場流動來釋放這個沉睡的產權能量，不僅可以為農民增收開辟新渠道，而且可以為農民擴大生產增加投入和提供信用資產開辟新途徑。
在《深化農村改革綜合性實施方案》中明確提出，“深化農村土地制度改革的基本方向是：落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。”這是在堅持農村土地集體所有的前提下，進一步加快承包權和經營權分離，進一步強化所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局，使農村集體產權更加清晰。這實質上是把賦予農民更多財產權利作為根本出發點、落腳點，從成員權的視角明晰產權歸屬，完善各項權能。
其中邁出了不少大跨越的改革步伐，如明確“開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點”，“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”，“探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑”，“出臺農村承包土地經營權抵押、擔保試點指導意見”，“分類推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革”等等，賦予了農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等各項權能，將推動農村集體產權制度與市場的銜接機制的建立，這對于加快農村改革進程，盤活農民資產要素，形成增加農民收入的長效機制，激活農村發展的內生動力，具有十分深遠的戰略意義。
二、農業經營制度改革：以培育新型經營主體為關鍵
在《深化農村改革綜合性實施方案》中明確提出，賦予專業大戶、家庭農場、土地股份合作社、農村集體股份合作社等相應的市場主體地位。在這個方案中明確指出賦予專業大戶、家庭農場、合作社等相應的市場主體地位。
我在一篇關于糧食安全的文章中認為，農民處于原子化的狀態有幾個表現，其中的一個最突出的表現是就在公共權力、公共資源的分配過程中，農民個體話語權的缺失。農民人數是最多的，是一個非常大的群體，話語權應該是很大的。但在農資、農產品加工這些市場主體高度組織化、價格聯盟已經形成并操縱市場價格的條件下，一家一戶原子化的農民相互分離處于散漫的低組織狀態，人數越多就越難以組織化，反而在進行內部的惡性競爭，無法成為完全的市場主體參與市場的利益博弈。一旦市場失靈，如果沒有政府的強力介入，農民在市場競爭中不平等的主體地位就無法改變，亦無法有效地保護農民的利益。
這一次提出要賦予新型經營主體的市場主體地位，就必須盡快使農業經營制度與市場機制相適應，包括現在農村合作社具不具備市場主體所擁有的全部法律地位？還有一個就是合作社的進入機制、退出機制也沒有形成，相關的權力也不是很清晰，造成了很多空頭合作社，除了一塊牌子、一個章子無任何實質內容。現在專業大戶、家庭農場、農村合作社，到底賦予什么樣的市場主體地位，需要法律明確界定。過去連續下了幾個一號文件，有些人說什么問題都沒有解決，我反對這種說法。在我們的調研中，確實解決了很多問題，就拿鄉村公路、義務教育著兩項，無論是投入規模還是國土的覆蓋面，都超越了中國歷史上任何政府的貢獻。只是有些一號文件的措施，沒有得到很好地落實。這個市場主體地位，如何進一步落實，需要相關法律法規跟進，否則，這些經營主體就是虛的。如原來政策規定的農地三權分立，怎么樣來實行三權分立只是寫在文件上而已，集體所有權是空的，承包權是空的，經營權也是空的，都是空的，農地就沒有辦法有效流轉起來。這一次的實施方案明確規定可以抵押、擔保、貸款，這就一下子變實的了。
三、農業發展制度改革：以保護農民利益為導向
要建立農業可持續發展機制，以保障國家的糧食安全這樣一個重大的戰略，前提是要保證農民能夠持續從農業發展中得到比較收益，而確保農業持續發展無非是靠農產品市場價格的激勵作用和政府財政投入的導向作用。近年來，由于農業生產的成本隨著生產資料價格和農村勞動力價格的上漲而大幅上升，如農村勞動力價格比城市勞動力價格還要高。我在鄉村調研時，農民說一個人一天吃四頓飯，200塊錢加一包煙，成本太高了，根本請不起人來做事，種田的農活要互相換工，才能降低成本。因此，無疑會使國家的財政政策效應偏離政策預期。而同時，政府的農業財政補貼再高，也無法超越農產品市場價格的實質效益。
在《深化農村改革綜合性實施方案》中明確提出，健全農業支持保護制度，包括了財政投入、農產品價格、農田水利、農業科技、農村金融等全方位的制度體系建構。一方面，政府財政投入的導向作用要通過農產品市場價格的原動力起作用，另一方面，農產品市場價格的激勵作用需要政府財政投入的推動力來激發。農產品市場價格的激勵作用需要政府的全方位制度體系建構才能走得更遠，而政府的制度體系建構必須通過農產品市場價格的激勵作用才能可持續發展。
要么不搞市場經濟，要么按市場經濟規則行事，搞計劃和市場并行的雙軌制，所以，農產品價格一旦上漲政府就強行打壓。因此，對這個問題的解決，我個人覺得這個在文件中沒有清晰的表達，與以往的文件差不多。如出現了什么“蒜你狠”、“豆你玩”“姜你軍”，國務院總理都要開會來研究。一旦豬肉上漲了政府就開會發布文件如何壓價，一旦豬肉下跌就發布文件全面扶持，甚至在農民沒有保險的情況下給母豬買了保險，這些難道不是農業政策的笑話嗎？把農業的資源配置排除在市場之外，就必然引發很多問題。
四、城鄉一體化體制機制改革：以發展共享為目標
城鄉一體化就是要求城鄉經濟權利、政治權利的平等，給農民一個平等的國民待遇。在經濟發展方面，最重要的是城鄉平等交換的權利，比如土地就要禁止政府強行征訂，農產品價格和農業資源要為市場所決定。另一個就是公共產品城鄉平等享受的權利，不分種族、不分性別、不分職業，城鄉每個人均有權利平等享受。
我這次去邵陽扶貧，那里農村修路都是要農民集資的，城里哪有集資修路的？電力是商品，那里的農民就要集資辦電。我以前當鄉鎮干部時，根據當時的政策也曾經理直氣壯地做過這些事，什么“人民電力人民辦，辦好電力為人民”，什么“人民教育人民辦，辦好教育為人民”，連在鄉鎮建派出所和法庭也是“人民公安人民建，建好公安為人民”，“人民法庭人民建，建好法庭為人民”。所以，那些惠民工程，都要鄉村配套，都要基層配套。最后誰來配套呢？鄉政府、村委會大多沒有財政能力，最后是農民來配套，都是農民來出錢。而同樣的建設在城市都是政府出錢，在長沙，我們作為市民，從來就不要我們集資搞這些事。
所以，農民為什么是弱勢群體，不僅僅是因為農業比較效益低，而且農民的養老等各種社會保障得不到公共財政的覆蓋，使農村勞動力在市場中遭受了不公平待遇。農村勞動力參與市場競爭沒有社會保障，什么都要自己負責，就沒有享受到國民待遇。如我們在社科院工作，什么保障都有了，農民和農民工跟我們比，是一個平等的國民待遇嗎？比如我們有醫保，每年可以免費到醫院做一個體檢，農民就要個人出錢，這明顯是不公平的。
在《深化農村改革綜合性實施方案》中明確提出，健全城鄉發展一體化體制機制。這不僅是落實“四個全面”戰略布局的根本要求，更是全面建成小康社會的必然要求。為什么呢？只有破除這個城鄉二元體制機制，在推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置取得重大突破，才能讓農民能夠共享發展成果。也只有共享發展才能充分發揮農民的主體作用和首創精神，才能夠不斷激發農村的發展活力。這個問題不解決，無疑會對經濟發展、小康社會建設帶來巨大影響，光靠我們去扶貧給幾百塊錢是不可能從根本上解決問題的，這是個機制體制的問題。
五、農村社會治理改革：以村民自治創新為突破
當前，不少人認為，鄉村社會是一盤散沙，農村基層組織沒有凝聚力。過去人民公社，還是有凝聚力的，這種體制在戰時、在解決重大建設問題時是非常有效的。但對于平常的農業生產、農村社會管理，這樣的體制存在的問題也很突出。我記得小時候總是吃飯不飽，除了過年，一年之中從來就沒有吃過一碗沒有紅薯的白米飯。父老鄉親盡管總是辛勤地勞動，但辛勤的農業勞動總是效率低下。現在的鄉村治理提出了“新鄉賢”概念，習近平、王岐山都說要發揚優秀的傳統文化，要從寶貴的民族文化中尋找武器。中國過去幾千年的社會都是鄉紳制度，這樣的鄉村治理使中華民族幾千年的文明沒有斷代。新的治理“武器”不夠使用的時候，可以從傳統的“武器”寶庫中去尋找。但那時是一個農耕社會，處于封閉的自然經濟狀態，而現在是一個全球化、信息化的時代。
可以說，我們處身的這個時代是三個時代的時空并存：不少落后地區處于農耕時代，正處于為擺脫貧困而發展的進程中；很多地方進入了工業時代，正在加快推進城鎮化進程；一些發達地區已經進入了信息化時代，如北、上、廣地區絕對不落后于西方發達國家的城市。西方發達國家從農耕時代進入工業時代、再進入信息化時代是逐漸演進的，而我們有幸處于三個時代并存，是人類史上絕無僅有的發展史。作為全球的人口大國，大規模、快速度的城鎮化、現代化，無疑會發生傳統與現代、制度與現實、城市與鄉村等方面的激烈碰撞。因此，有很多制度性的建構不可能一刀切，所以，習近平最近提出要進行差異性治理。那么，村民自治就是要體現差異性，因為每個村都是不一樣。這就迫切需要創新，你不可能把傳統的治理全都照搬過來，而且傳統的宗族制度基礎在今天城鎮化浪潮中都已蕩然無存。
怎么實現鄉村治理的創新？需要在政治文明建設的大格局中來推進。西方一些學者認為只有選舉權利才是政治文明，而我認為，建立廉潔政府與廉價政府是政治文明建設的核心。現在政府的成本很高，我到鄉村調研時，一個村里的書記說待遇太低了，我說你的待遇還低啊，像在中國歷史上的鄉村社會，治理的鄉紳是不給待遇的，除了縣衙外，國家對基層治理不花一分錢，那些鄉紳不但沒有報酬，還要拿錢出來維持公益事業。大家都知道托克維爾的《論舊制度與大革命》，但他的成名作是《論美國的民主》，并以此在36歲當選法蘭西院士。《論美國的民主》認為，美國的民主是建立在鄉鎮自治的基石之上。美國的鄉鎮跟中國一個村的規模差不多，現在中國不少地方大規模推進合村并鄉，很多與歷史文化相聯系的地名都將隨之而消失，帶來不少新問題需要引起高度重視。我以前在衡陽縣三湖鎮擔任黨委書記，最遠的村坐車要3個小時，農民哪有這個我這個黨委書記的條件？到鄉政府、村委會辦事的高成本，使最底層的基層政權、基層組織離農民越來越遠！現在有的地方要求村干部坐班，早在人民公社的時候村干部就不是脫產的，因為成本很高。而美國鄉鎮治理也是沒有多少報酬的，因為在美國這樣的商業社會，追求低成本的政府是政治民主的核心。我們要養活全國這么多的村干部，政府的財政成本有多高？！因此，村民自治需要很多的反思，如原來改革的時候，把人民公社、生產大隊的一些合理的東西也一刀切掉，而新的社會結構又未能建立起來，形成了歷史的斷層，造成鄉村社會成為很多學者所稱的“原子化”了。就像蘇東坡雖然反對王安石的改革，但在司馬光主政時又反對把王安石改革的合理地方也廢掉。我們要反思這種現象，今天的改革尤其要吸取歷史的教訓，要特別認識到社會發展的歷史繼承性。我認為當前的中央政府還是比較慎重的，沒有一刀切，在穩步的推進，因為這么大的一個中國社會一旦出現問題，帶來的災難將是巨大的。
那么，政治文明建設亟待放開、放活的就鄉村基層民主，創新村民自治的有效實現形式。不放開、放活，仍然是人民公社模式的行政控制體系，特別是現在的鄉政府，已經沒有什么機制跟農民有必然聯系了。當然，這個控制體系也還是有作用，幾年前鄉村的垃圾很多，到處都是，現在基本上沒有了，各個鄉鎮、村都在做環境衛生的工作。我的衡陽老家山村，以及這次到邵陽農村，農村環境衛生都搞得很好，比兩年前是一個非常大的變化，這是一個了不起的貢獻，所以這個控制體系你不能說是全部沒有用的。
但是，怎樣使鄉村社會管理做到控制與放活相結合，就需要探索建立這樣一個長效機制。我當鄉鎮黨書記的時候，要收農業稅，就不敢得罪農民的，要滿足農民的一些意愿、提供一些公共服務，否則農民就不交農業稅。現在不再向農民要錢，都是向農民發錢，農民憑什么要求鄉村組織為自己服務？這個機制是什么？在《深化農村改革綜合性實施方案》中明確提出，加強和創新農村社會治理，實現政經分開，實質上就是要求在新的歷史轉折點上，探索農村改革從偏重于生產力發展到同時促進上層建筑完善等方面實現根本性轉變的有效途徑，使農村基層組織在新一輪改革中順利實現變革和新生。
（作者系湖南省重大決策咨詢智囊團專家、湖南省社科院科研處處長、農村發展研究中心副主任、研究員）
注：本文系湖南智庫網根據錄音整理，轉載請注明出處
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