第18個聚焦“三農”問題的中央“一號文件”在1月27日晚發布。這也是中央“一號文件”自2004年起回歸“三農”主題之后，連續第13年籌謀“農”事。今年“一號文件”的主題是“落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標”。
所謂“落實發展新理念”，即落實中共在十八屆五中全會上提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”理念。按照五中全會精神布局“三農”，是今年“一號文件”的基本要求。
這份“一號文件”是在2015年“三農”領域矛盾顯化、一些“農口”負責人稱之為“前所未有之挑戰”的情況下出臺的。2013年以來，“一號文件”將視線重新聚焦于改革。經過三年醞釀，在汲取過去經驗教訓及現實矛盾倒逼的情勢下，決策層對于糧食安全、農產品價格的形成機制、中國農業在全球農業中的定位、可持續發展等問題的認識更加深化清晰。通篇來看，市場理念、綠色發展理念作為基本精神，將總體得到貫徹。而一些重要改革，如糧食價格機制改革等，也有望邁出實際步伐。
融入全球市場 從被動轉向主動
在這份長達六大部分、共分30點的“一號文件”〞中，第一部分即部署如何提升中國農業競爭力，足見其緊迫性。
2015年，國內外糧食價差進一步擴大。算上8000多萬噸大豆，中國共進口糧食12477萬噸，同比增長24.2%。隨著中國農產品成本抬升，不斷沖擊關稅保護“防線”，中國農業無可避免地將越來越成為世界市場的一部分。
文件在前言部分指出，“在受國際農產品市場影響加深背景下，如何統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源，提升我國農業競爭力，贏得參與國際市場競爭的主動權，是必須應對的重大挑戰”。這顯示出中國有意從被動承受國際市場沖擊，轉向更積極地主動參與全球市場建設。
在中國農業的國內自身能力建設方面，文件提出的建設方針，涵蓋了高標準農田、農田水利、農業科技、農業機械、現代種業、培育新型經營主體、服務主體等關乎農業競爭力的幾乎所有關鍵領域。
糧食安全理念日顯更新
“增產糧食進國庫、進口糧進市場”的現實，讓更多政策制定者和研究者認識到，糧食并非越多越好。
尤為值得注意的是，文件將結構調整、按照資源稟賦生產，視為提升中國農業競爭力的重要因素。中央提出，調整國內農業生產結構和區域布局，使之與市場需求、資源稟賦相適應；并首次在“一號文件”中提出“大食物觀”，要求面向整個國土資源，全方位、多途徑開發多元化食物。同時，強調利用好國際國內兩個市場，使對外貿易與國內農業發展相互促進，利用國際市場促進國內農業的結構優化，緩解資源環境壓力。
這些思路，說明了決策層進一步更新了對糧食安全的理念。不過，中央強調的底線也仍然堅守——即“口糧絕對安全、谷物基本自給”。但從文件精神中，仍能看到從追求糧食數量絕對增長，向“藏糧于地”思維的轉變。
在當前進口糧沖擊市場嚴重的情況下，中央加強了對糧食進口的控制。文件明確提出，利用關稅配額和國營貿易調控好大宗農產品進口，增強預見性和可控性。
主糧價格形成機制改革有望啟動
農業問題是一個連環扣，想要調結構、降價格、去庫存，則農產品的托市收購制度不得不改，甚至還是改革的牛鼻子。當前生產和收儲結構矛盾最突出的玉米，將率先進行改革。
文件要求，堅持市場化改革取向和保護農民利益并重，采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法。2016年，小麥、稻谷的最低收購價制度將繼續執行；已經試點兩年的新疆棉花、黑龍江大豆的目標價格制度，將繼續深入推進。對于玉米，則將按照市場定價、價補分離的原則，推進臨時收儲制度改革。
改革的基本方向是，“使玉米價格在反映市場供求關系的同時，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素，建立玉米生產者補貼制度”。
具體怎么改？這是真正的難題，但文件并未給出明確的措施。國務院參事、國家發改委原副主任杜鷹近期在清華大學舉辦的一場“三農”論壇上透露原委，原來，“價格下調多少？補多少？怎么補，各部門有不同意見。”
杜鷹建議，中國可考慮邁過如價格補貼等，受WTO規則限制、對貿易有較大扭曲作用的黃箱補貼政策，直接向綠箱、藍箱政策邁進。比如，可以考慮設定旱地綜合補貼，將對玉米和大豆的補貼統籌考慮。中央農村工作領導小組副組長、中農辦主任陳錫文，近期也曾表達過將黃箱補貼改為綠箱補貼的思路。
所謂“黃箱補貼”，是指價格補貼和與農產品現期產量、面積等掛鉤的直接補貼等對貿易有較大扭曲作用的補貼，是WTO農業協議規定不禁止但須承諾逐漸削減的補貼類型。中國加入世貿組織時承諾，農產品“黃箱補貼”不得超過產值的8.5%。
而“綠箱補貼”則是指無貿易扭曲作用或此類作用非常小的國內支持措施，包括一般服務、與生產不掛鉤的直接收入支持、環境保護補貼等，WTO對此無限制。
此外，在這份“一號文件”中，“加強資源保護和生態修復，推動農業綠色發展”被放在相當重要的第二部分，這也顯示了決策層在農業發展理念上的切實轉變。
在政策界，“休耕”在2015年上半年，仍是一件極具爭議的事。但隨著庫存矛盾凸顯以及中央對綠色發展理念的強調，“休耕”在中共十八屆五中全會上，終于被正式提出。
今年的“一號文件”要求，通過輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式開展試點，重點是地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區。退耕還林、退耕還草規模都將進一步擴大。
農村產權改革猶有遺珠
不過，雖然整份“一號文件”不乏亮點，但總體而言，卻仍未顯示出足夠的突破性。欲化解資源配置優化障礙、促進中國農業競爭力提升、推動農民進城，和實現農民財產權利的許多關鍵性障礙，并未在這份文件中看到破除的鎖鑰。
例如，欲實現“加快農業現代化實現全面小康目標”，繞不開兩件事。一是農村產權改革；二是農民進城。
眾所周知，產權是農村最核心的問題。不解決產權問題，農業、農村、農民就難以擺脫須等待“一號文件”一再“扶助”的弱勢地位，也難以釋放自身活力和能量。“還權賦能”當是中央最應許以農民、農村之事。
但農村產權制度改革已是中國改革的深水區。從中共十八屆三中全會以來，農村產權改革便囿于各種“框框”，缺乏有效推進。一些改革試點，無論是經營性集體建設用地入市試點，還是農地經營權、農民住房抵押試點等，都繞開了根本性的制度改革，只選擇在現有框架內，釋放極其有限的空間。這勢必難以有效解放農村生產力。
農地產權不穩定不完整，嚴重影響了土地流轉和土地投資，也必然制約農業競爭力的提升；宅基地、集體建設用地無法有效盤活，不僅農民無法實現其財產權利，還影響現代農業資金投入。
土地資源低效利用甚至無效利用，致使中國的土地供應扭曲，甚至拖緩了中國經濟增長模式的轉變。一些政策研究者已經認識到，中國農村改革推進至今，如何處理集體產權、改革集體經濟組織，勢必成為必須直面的問題。更有不少人建議，必須讓農民、農民財產，能夠跳出“集體”，流動起來。
而欲富裕農民、提高中國農業競爭力，必須減少農民，改變農村人地關系比，這也是一些有識者早已清醒認知的理念。但戶籍改革、促使進城農民能夠落戶，或至少在移入地能享有基本公共服務的配套措施，還須跟上腳步。此外，如何推進已經提上日程的糧食價格形成機制改革等，亦考驗決策者的改革決心和執行面的操作能力。
中國農村改革經過30多年起伏，一些已經被實踐檢驗過的“常識”基本應該明確：對于市場，逆勢而為，難免終嘗苦果；對于農民，放活權利并給予制度性保障，勝于在稅費等方面多予、少取。
中國鄉村發現網轉自：財新網
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