第18個(gè)聚焦“三農(nóng)”問(wèn)題的中央“一號(hào)文件”在1月27日晚發(fā)布。這也是中央“一號(hào)文件”自2004年起回歸“三農(nóng)”主題之后，連續(xù)第13年籌謀“農(nóng)”事。今年“一號(hào)文件”的主題是“落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)”。
所謂“落實(shí)發(fā)展新理念”，即落實(shí)中共在十八屆五中全會(huì)上提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”理念。按照五中全會(huì)精神布局“三農(nóng)”，是今年“一號(hào)文件”的基本要求。
這份“一號(hào)文件”是在2015年“三農(nóng)”領(lǐng)域矛盾顯化、一些“農(nóng)口”負(fù)責(zé)人稱(chēng)之為“前所未有之挑戰(zhàn)”的情況下出臺(tái)的。2013年以來(lái)，“一號(hào)文件”將視線(xiàn)重新聚焦于改革。經(jīng)過(guò)三年醞釀，在汲取過(guò)去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及現(xiàn)實(shí)矛盾倒逼的情勢(shì)下，決策層對(duì)于糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的形成機(jī)制、中國(guó)農(nóng)業(yè)在全球農(nóng)業(yè)中的定位、可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)更加深化清晰。通篇來(lái)看，市場(chǎng)理念、綠色發(fā)展理念作為基本精神，將總體得到貫徹。而一些重要改革，如糧食價(jià)格機(jī)制改革等，也有望邁出實(shí)際步伐。
融入全球市場(chǎng) 從被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)
在這份長(zhǎng)達(dá)六大部分、共分30點(diǎn)的“一號(hào)文件”〞中，第一部分即部署如何提升中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，足見(jiàn)其緊迫性。
2015年，國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)差進(jìn)一步擴(kuò)大。算上8000多萬(wàn)噸大豆，中國(guó)共進(jìn)口糧食12477萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)24.2%。隨著中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本抬升，不斷沖擊關(guān)稅保護(hù)“防線(xiàn)”，中國(guó)農(nóng)業(yè)無(wú)可避免地將越來(lái)越成為世界市場(chǎng)的一部分。
文件在前言部分指出，“在受?chē)?guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)影響加深背景下，如何統(tǒng)籌利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，提升我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，贏得參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)，是必須應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn)”。這顯示出中國(guó)有意從被動(dòng)承受?chē)?guó)際市場(chǎng)沖擊，轉(zhuǎn)向更積極地主動(dòng)參與全球市場(chǎng)建設(shè)。
在中國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)內(nèi)自身能力建設(shè)方面，文件提出的建設(shè)方針，涵蓋了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)機(jī)械、現(xiàn)代種業(yè)、培育新型經(jīng)營(yíng)主體、服務(wù)主體等關(guān)乎農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的幾乎所有關(guān)鍵領(lǐng)域。
糧食安全理念日顯更新
“增產(chǎn)糧食進(jìn)國(guó)庫(kù)、進(jìn)口糧進(jìn)市場(chǎng)”的現(xiàn)實(shí)，讓更多政策制定者和研究者認(rèn)識(shí)到，糧食并非越多越好。
尤為值得注意的是，文件將結(jié)構(gòu)調(diào)整、按照資源稟賦生產(chǎn)，視為提升中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。中央提出，調(diào)整國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，使之與市場(chǎng)需求、資源稟賦相適應(yīng)；并首次在“一號(hào)文件”中提出“大食物觀(guān)”，要求面向整個(gè)國(guó)土資源，全方位、多途徑開(kāi)發(fā)多元化食物。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)利用好國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，使對(duì)外貿(mào)易與國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展相互促進(jìn)，利用國(guó)際市場(chǎng)促進(jìn)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，緩解資源環(huán)境壓力。
這些思路，說(shuō)明了決策層進(jìn)一步更新了對(duì)糧食安全的理念。不過(guò)，中央強(qiáng)調(diào)的底線(xiàn)也仍然堅(jiān)守——即“口糧絕對(duì)安全、谷物基本自給”。但從文件精神中，仍能看到從追求糧食數(shù)量絕對(duì)增長(zhǎng)，向“藏糧于地”思維的轉(zhuǎn)變。
在當(dāng)前進(jìn)口糧沖擊市場(chǎng)嚴(yán)重的情況下，中央加強(qiáng)了對(duì)糧食進(jìn)口的控制。文件明確提出，利用關(guān)稅配額和國(guó)營(yíng)貿(mào)易調(diào)控好大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，增強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性和可控性。
主糧價(jià)格形成機(jī)制改革有望啟動(dòng)
農(nóng)業(yè)問(wèn)題是一個(gè)連環(huán)扣，想要調(diào)結(jié)構(gòu)、降價(jià)格、去庫(kù)存，則農(nóng)產(chǎn)品的托市收購(gòu)制度不得不改，甚至還是改革的牛鼻子。當(dāng)前生產(chǎn)和收儲(chǔ)結(jié)構(gòu)矛盾最突出的玉米，將率先進(jìn)行改革。
文件要求，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革取向和保護(hù)農(nóng)民利益并重，采取“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)”的辦法。2016年，小麥、稻谷的最低收購(gòu)價(jià)制度將繼續(xù)執(zhí)行；已經(jīng)試點(diǎn)兩年的新疆棉花、黑龍江大豆的目標(biāo)價(jià)格制度，將繼續(xù)深入推進(jìn)。對(duì)于玉米，則將按照市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離的原則，推進(jìn)臨時(shí)收儲(chǔ)制度改革。
改革的基本方向是，“使玉米價(jià)格在反映市場(chǎng)供求關(guān)系的同時(shí)，綜合考慮農(nóng)民合理收益、財(cái)政承受能力、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度”。
具體怎么改？這是真正的難題，但文件并未給出明確的措施。國(guó)務(wù)院參事、國(guó)家發(fā)改委原副主任杜鷹近期在清華大學(xué)舉辦的一場(chǎng)“三農(nóng)”論壇上透露原委，原來(lái)，“價(jià)格下調(diào)多少？補(bǔ)多少？怎么補(bǔ)，各部門(mén)有不同意見(jiàn)。”
杜鷹建議，中國(guó)可考慮邁過(guò)如價(jià)格補(bǔ)貼等，受WTO規(guī)則限制、對(duì)貿(mào)易有較大扭曲作用的黃箱補(bǔ)貼政策，直接向綠箱、藍(lán)箱政策邁進(jìn)。比如，可以考慮設(shè)定旱地綜合補(bǔ)貼，將對(duì)玉米和大豆的補(bǔ)貼統(tǒng)籌考慮。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、中農(nóng)辦主任陳錫文，近期也曾表達(dá)過(guò)將黃箱補(bǔ)貼改為綠箱補(bǔ)貼的思路。
所謂“黃箱補(bǔ)貼”，是指價(jià)格補(bǔ)貼和與農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)期產(chǎn)量、面積等掛鉤的直接補(bǔ)貼等對(duì)貿(mào)易有較大扭曲作用的補(bǔ)貼，是WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議規(guī)定不禁止但須承諾逐漸削減的補(bǔ)貼類(lèi)型。中國(guó)加入世貿(mào)組織時(shí)承諾，農(nóng)產(chǎn)品“黃箱補(bǔ)貼”不得超過(guò)產(chǎn)值的8.5%。
而“綠箱補(bǔ)貼”則是指無(wú)貿(mào)易扭曲作用或此類(lèi)作用非常小的國(guó)內(nèi)支持措施，包括一般服務(wù)、與生產(chǎn)不掛鉤的直接收入支持、環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼等，WTO對(duì)此無(wú)限制。
此外，在這份“一號(hào)文件”中，“加強(qiáng)資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”被放在相當(dāng)重要的第二部分，這也顯示了決策層在農(nóng)業(yè)發(fā)展理念上的切實(shí)轉(zhuǎn)變。
在政策界，“休耕”在2015年上半年，仍是一件極具爭(zhēng)議的事。但隨著庫(kù)存矛盾凸顯以及中央對(duì)綠色發(fā)展理念的強(qiáng)調(diào)，“休耕”在中共十八屆五中全會(huì)上，終于被正式提出。
今年的“一號(hào)文件”要求，通過(guò)輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式開(kāi)展試點(diǎn)，重點(diǎn)是地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)。退耕還林、退耕還草規(guī)模都將進(jìn)一步擴(kuò)大。
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革猶有遺珠
不過(guò)，雖然整份“一號(hào)文件”不乏亮點(diǎn)，但總體而言，卻仍未顯示出足夠的突破性。欲化解資源配置優(yōu)化障礙、促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升、推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城，和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的許多關(guān)鍵性障礙，并未在這份文件中看到破除的鎖鑰。
例如，欲實(shí)現(xiàn)“加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)”，繞不開(kāi)兩件事。一是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革；二是農(nóng)民進(jìn)城。
眾所周知，產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村最核心的問(wèn)題。不解決產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民就難以擺脫須等待“一號(hào)文件”一再“扶助”的弱勢(shì)地位，也難以釋放自身活力和能量。“還權(quán)賦能”當(dāng)是中央最應(yīng)許以農(nóng)民、農(nóng)村之事。
但農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革已是中國(guó)改革的深水區(qū)。從中共十八屆三中全會(huì)以來(lái)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革便囿于各種“框框”，缺乏有效推進(jìn)。一些改革試點(diǎn)，無(wú)論是經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)，還是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房抵押試點(diǎn)等，都繞開(kāi)了根本性的制度改革，只選擇在現(xiàn)有框架內(nèi)，釋放極其有限的空間。這勢(shì)必難以有效解放農(nóng)村生產(chǎn)力。
農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定不完整，嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)和土地投資，也必然制約農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升；宅基地、集體建設(shè)用地?zé)o法有效盤(pán)活，不僅農(nóng)民無(wú)法實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利，還影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金投入。
土地資源低效利用甚至無(wú)效利用，致使中國(guó)的土地供應(yīng)扭曲，甚至拖緩了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)變。一些政策研究者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，中國(guó)農(nóng)村改革推進(jìn)至今，如何處理集體產(chǎn)權(quán)、改革集體經(jīng)濟(jì)組織，勢(shì)必成為必須直面的問(wèn)題。更有不少人建議，必須讓農(nóng)民、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，能夠跳出“集體”，流動(dòng)起來(lái)。
而欲富裕農(nóng)民、提高中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，必須減少農(nóng)民，改變農(nóng)村人地關(guān)系比，這也是一些有識(shí)者早已清醒認(rèn)知的理念。但戶(hù)籍改革、促使進(jìn)城農(nóng)民能夠落戶(hù)，或至少在移入地能享有基本公共服務(wù)的配套措施，還須跟上腳步。此外，如何推進(jìn)已經(jīng)提上日程的糧食價(jià)格形成機(jī)制改革等，亦考驗(yàn)決策者的改革決心和執(zhí)行面的操作能力。
中國(guó)農(nóng)村改革經(jīng)過(guò)30多年起伏，一些已經(jīng)被實(shí)踐檢驗(yàn)過(guò)的“常識(shí)”基本應(yīng)該明確：對(duì)于市場(chǎng)，逆勢(shì)而為，難免終嘗苦果；對(duì)于農(nóng)民，放活權(quán)利并給予制度性保障，勝于在稅費(fèi)等方面多予、少取。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：財(cái)新網(wǎng)
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