——以崇州市垃圾分類探索為例
摘要：工業文明以來，人類對自然資源的利用已遠遠超出自然的再生能力，廢棄物的排放越來越多，很多物質無法被自然分解，城市垃圾泛濫成災，環境遭受嚴重污染。本文從城市管理的視角，從經濟學角度出發，結合崇州市垃圾處置的工作實際，在處置前端進行垃圾分類，在處置中端設置垃圾銀行，在處置后端選擇合理方式，試圖為政府決策提供科學參考，增強企業參與生活垃圾處置產業的信心，提高居民對生活垃圾處置工作的支持度，促進生活垃圾處置的產業化。
關鍵字：生活垃圾 處置路徑 垃圾分類 垃圾銀行
人類從自然環境中汲取生存發展所必須的各種物質，同時向自然環境排放出廢棄物，然后由自然界的物質循環過程進行處理和消解，這是自然環境進行新陳代謝的基本過程。在農業文明時期，由于生產和生活過程簡單，產生的廢棄物能夠被順利消解，能夠保持人與自然的相對平衡。但是進入工業文明以后，人類對自然資源的利用已遠遠超出自然的再生能力，廢棄物的排放越來越多，很多物質無法被自然分解，人們生活的城市垃圾越來越多，環境受到了嚴重的污染。目前我國每年垃圾產量高達 1.46 億噸，全國660多個大中型城市中約有1/3 的城市正在被垃圾所包圍[]，而垃圾處理率卻還不到 50%。
本文從城市管理的視角，從經濟學角度出發，結合崇州市垃圾處置的工作實際展開論述，對垃圾產生后，在處置前端進行垃圾分類，在處置中端設置垃圾銀行，在處置后端選擇合理方式進行分析思考，試圖為政府決策提供科學參考。需要說明的是，垃圾處置工作是一項復雜的系統工程，涉及政府多個職能部門，本文的研究是基于城市管理的視角，所指的前端處置是垃圾已經產生后，通過分類等手段回收利用部分垃圾而達到垃圾減量的目的，從而實現一定經濟價值，這里不討論垃圾產生前通過技術、經濟手段的減量處置；此外本文所指的后端處置指的是填埋、推肥、或者焚燒，通過比較得出經濟效益最好的后端處置方式。
一、生活垃圾處置的價值維度
綠色生活與綠色發展及其良性互動是當前社會經濟建設的新目標，而實現怎樣的發展，則是實踐過程中必須考慮的問題，發達國家的社會建設普遍秉承生態優先綠色發展原則，這一原則對我國同樣適用。綠色方式是一種生態文化，是持續發展、孕育生機的動態文化，它擺正人與環境的位置，培育全局觀念和整體意識，將社會綠色規劃和管理放在戰略的高度考慮，建立科學的符合當地實際、告別西方研究范式的綠色生態體系，探索和揭示綠色生產方式與生活方式的本質和規律，以“循環式發展”代替“單程式發展”，以“綠色生產”和“藍色發展”替代“灰色生產”和“黑色發展”，自覺遵循人與環境互動優化規律、適度和諧理念、良性循環原則。當前崇州市的垃圾處理和使用方式正在探尋綠色發展路徑，試圖堅持以“以人為本”為基點引領垃圾處置方向，以持續發展為關鍵指導垃圾處置路徑，以機制創新為契機推動垃圾處置發展，走出一條符合崇州特色的綠色生態型垃圾處理道路。
（一）以核心價值觀為基礎
中國自古以來就非常注重“天人合一”、“道法自然”，追求人與自然和諧共處的人居環境。在全面推進經濟社會建設的今天，我黨更是把綠色生態建設推上重要議程，大力推行綠色生產方式和綠色生活方式，以此構筑核心價值觀，全面貫徹落實科學發展觀。在垃圾處理過程中，核心價值觀通過對居民的世界觀、人生觀、價值觀和心理模式、行為方式的調控，深刻影響著垃圾的處置。綠色發展的目標和使命，決定了垃圾處置方式必須以社會主義核心價值觀作為思想基礎和行動指南，綠色不僅是指可見的景觀，更是新城鄉發展的一種潛移默化的理念，居民生活的一種約定俗成的方式。
（二）以改革創新觀為動力
實現垃圾的綠色處理，需要融入改革創新精神，“建設以資源環境承載力為基礎、以自然規律為準則、以可持續發展為目標的資源節約型、環境友好型社會”，這是“綠色”的內涵和本質。以往垃圾處理的優秀傳統需要繼承，但改革創新垃圾處理技術和理念也必須繼續，推動綠色生活與綠色發展，并非是要放棄對物質生活的追求，回到原始的生活方式，而是要跳出消費主義和資本邏輯的怪圈，尋找生產與生活的新的生長點，立足于人民各項真實需求，提升社會文明理念、居民思想素質，以可持續發展為導向，倡導自律自覺的生活生產方式，將居民的行為和政府企業對垃圾的處理行為控制在環境承載能力范圍之內，注重居民經濟福利的同時加強環境權益保護，構建起具有現代意義的綠色生態型垃圾處理模式。作為人與環境和諧的生態系統，綠色發展要求要保護生態、消除污染、合理利用資源，這需要我們在垃圾處理過程中不斷的改革創新，建立健全的生態保障體系，推動垃圾資源的低碳循環發展，實現資源、環境與經濟的齊頭并
（三）以多元價值觀為指引
費孝通先生曾經指出：“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”，在垃圾處理過程中實現綠色化生態化必須始終堅持馬克思主義的指導地位，同時也應求同存異。多元的社會思潮和一元的社會主義核心價值觀是對立統一的有機整體，既應堅持“一元統領”，在核心價值觀指導下發掘近些年來我國垃圾處理的模范企業與模范城市，實現“單一到整合、一維到多維”的科學發展，又應堅持“兼容共生”，理性分析應用多元的社會思潮，探尋發達國家和發達地區處理垃圾的先進理念和科學模式，發揮自身的后發優勢，釋放綠色生態的最大紅利，適應新型建設的新期待。
二、生活垃圾處置的經濟維度
（一）崇州市垃圾處置經濟效益分析
垃圾處置的經濟效益分析，主要是以垃圾處置過程的經濟成本效益計算進行定量分析，是對垃圾前端分類收運與垃圾前端混合收運的成本效益進行比較，以及對垃圾末端填埋處置與焚燒處置的成本效益進行比較。本文僅從垃圾填埋場的建設成本，以及垃圾焚燒廠的建設成本和發電收益對兩種垃圾處置方式的效益進行比較，兩種垃圾處置方式的其他成本影響，如填埋場和焚燒廠的日常運營費用、土地資源成本、環境影響成本等不做論述。
衛生填埋處置方式的效益分析：以成都市固體廢棄物衛生填埋場為例，該場地占地1500余畝，設計填埋庫容2000余萬立方米，總投資為5.8億元，設計日均處理生活垃圾3000噸，使用年限15年，照此計算，平均每噸垃圾衛生填埋設施的建設費用約為35.31元。
焚燒發電處置方式的效益分析：一方面是垃圾處理設施建設費用。以成都市某三爐兩機配置為例，總裝機2*12MW，日處理垃圾1200噸，年處理垃圾42萬噸，該項目總投資5.35億元，設計服務年限為25年，照此計算，平均每噸垃圾焚燒發電處理設施的建設費用約為48.84元；另一方面是垃圾焚燒發電廠發電收益。成都垃圾焚燒廠每年的發電收益約為5000萬元，照此計算，每噸垃圾產生的發電收益約為114.15元。
通過計算，衛生填埋法每噸垃圾處理費用為35.31元，而焚燒發電法每噸垃圾處理費用為48.85元，而每噸垃圾發電平均收入為114.15元，每噸垃圾處理費用為—65.3元。根據計算，僅從建設和發電收入比較來看，焚燒發電比衛生填埋經濟效益更好。
（二）崇州市垃圾處置的產業化難點
崇州市2015年垃圾量為229601.69噸，日產垃圾量為629噸，2016年的垃圾量為251298.57噸，日產垃圾量為689噸。從2007年開始，崇州市垃圾集中收運處置工作已覆蓋到全市25個鄉鎮街道，建有城區垃圾桶點位153個、1130個垃圾桶，工業區、住宅小區共444個點位，現有保潔人員846人，有垃圾運輸車輛36輛。 生活垃圾基本實現日產日清，生活垃圾統一運往成都市固體廢棄物衛生填埋場和威斯特環保發電廠兩座生活垃圾處置場進行集中填埋和焚燒處置。這種模式主要采用“戶集、村收、鎮運、市（區）處置”的四級管理機制，并采用市場化運作。生活垃圾處置體系的建立和完善，極大地改善了崇州市的環境面貌，過去那種垃圾亂扔、溝渠林盤到處積存垃圾的現象基本不在，居民逐步養成了將垃圾扔進垃圾桶的習慣。
傳統生活垃圾收運處置模式——生活垃圾收集清運處理系統圖
從上圖可以看出，傳統生活垃圾處置模式采用的是混合收集、混合運輸、混合處理的方式，各種垃圾沒有分類利用。這種方式在一定程度上解決了生活垃圾亂扔的現象，使得生活垃圾有了“歸宿”。但是隨著人民生活水平的提高、人口的增長，垃圾的產量與日俱增，垃圾清運工作的壓力也越來越大。此外，傳統的垃圾填埋方式將占用大量土地，而垃圾場容量終究有限，據統計，成都市固體廢棄物衛生填埋場至建立起已經幾次擴容。嚴峻的現實決定了生活垃圾“減量化、無害化、資源化”已經刻不容緩。
1、市場化水平低，投資主體單一
目前，崇州市生活垃圾處置仍是以政府行為為主，市場化程度較低。由于政府處置生活垃圾缺乏市場經營機制，部門內部缺乏動力，工程管理及技術創新等往往處于停滯不前狀態，而生活垃圾處置的分工責任不明等問題也嚴重影響了城市生活垃圾處置效率。長期處于政府的統一管理之下，生活垃圾處置行業缺乏競爭機制，沒有危機感和風險意識，投資主體單一，市場化水平低。此外要實現垃圾處理的高效化和產業化，需要以先進技術為依托進行大量投入，而由于投資主體的單一，垃圾處理產業總體面臨資金短缺，僅有政府投入顯得單薄有限。
2、循環利用度低，規模發展欠缺
隨著生活垃圾中有機成分的不斷增加，可循環利用的生活垃圾也越來越多，而技術力量的薄弱和處理工藝的滯后嚴重阻礙了垃圾的復雜高效處理。目前崇州市對生活垃圾的循環再利用程度低，生活垃圾處置產業還處于初步階段，沒有擺脫填埋、焚燒等傳統的生活垃圾處置方式，對于家庭產生的電子類垃圾一般只采取丟棄或賤賣等方式處理，餐廚垃圾中有用成分也沒有進行循環再利用。政府的工作重點只是研究如何進行生活垃圾收集，如何將生活垃圾運至垃圾場填埋場，卻沒有按照可持續發展觀處置生活垃圾，也沒有充分認識到生活垃圾循環再利用對培育新的經濟增長點、建立資源集約型環境友好型社會的意義。
3、產業集群率低，龍頭企業稀少
有學者指出：垃圾處理企業的數量與質量有待提高[]。從總體上看，我國垃圾處理的企業數量少、規模小、競爭力弱、缺乏完整系統的產業鏈。由于生活垃圾處置產業投資大、建設周期長，回報率低，加之政府對生活垃圾處置產業及經濟激勵政策少，國內外投資者難以進入該領域進行投資建設與經營管理，因此產業集群率低、龍頭企業稀少、跨區活動少、未形成有效競爭的格局。要實現生活垃圾處置產業的規模優勢，關鍵要有拉動能力強的生活垃圾處置龍頭企業。目前崇州市生活垃圾處置產業規模偏小，以政府投資為主，私營企業較少，缺乏規模效益，缺少生活垃圾處置的龍頭企業，因而企業承擔風險能力較弱，對小企業的引導能力不強，難以真正承擔起龍頭企業的引導作用和對產業發展的輻射帶動作用，達不到振興一批企業、富裕一方百姓、培育新的經濟增長點的目標。
三、生活垃圾處置的實踐維度——以崇州為例
生活垃圾處理是一項復雜的系統過程，從垃圾分類到垃圾處理各個環節環環相扣，任何環節出現問題，都會影響其它環節。如，只重視垃圾分類投放，忽視運輸處理分類問題。因此，優化生活垃圾的收運處理系統應遵循整體性原則，調整各環節，確保垃圾分類貫穿收集、運輸、中轉、處理始終。針對特定環節問題，應找到癥結，有的放矢。目前崇州正在構建完善生活垃圾收運處理系統，并取得了一定成效。
（一）垃圾分類實現源頭減量化
為促進城鄉生活垃圾源頭減量，提高資源化利用率和無公害化處理水平，崇州市城鄉管理局采取PPP模式，分階段有力推進生活垃圾分類工作。2016年已完成2萬戶生活垃圾分類目標任務，范圍為：小區院落121個，中小學3所，行政單位4個，鄉鎮4個，行政村5個，得到成都市考核組的充分肯定。具體步驟分為以下三步：
一是深入調研。堅持走出去引進來，赴京參與國有大型專業公司交流學習垃圾分類運營管理經驗，積極走訪周邊區市縣調研垃圾分類情況，獲得第一手參考資料，健全完善垃圾分類方案體系。按計劃編制了《崇州市深入推進城鄉生活垃圾分類工作實施方案》、《生活垃圾分類實施細則》和《垃圾分類可研性報告》，完成了垃圾分類分選場地建設項目的方案設計和規劃選址工作。
二是加強宣傳。堅持與城鄉環境“十進”宣傳活動相融合，充分利用電視、廣播、微博、微信等傳統和網絡新型媒體，以及社區院落的文化墻、宣傳展板、LED、大型單立柱廣告等載體，通過發放資料，開展小手拉大手、壩壩表演、知識競猜等活動，抓好相關政策和知識的宣傳。2016年，投入宣傳經費30余萬元，組織大型宣傳活動3次，發放宣傳資料4萬余份，充分激發了民眾的垃圾分類意識。
三是強力推進。以百村容貌整治試點為抓手，在29個試點村打捆推進農垃分類“1對1、三分類、兩不投”模式，將生活垃圾分類作為百村容貌整治的一項重要考核內容，從而實現試點村生活垃圾減量化、無害化、資源化處置，成效明顯。投入資金100余萬元，先行在城管局、榿泉鎮群安村等點位，安裝網絡平臺，二維碼掃描系統等垃圾分類設施設備。自實行生活垃圾分類以來，平均每天每個試點林盤減少垃圾20余斤。若在我市4000個林盤院落推廣運行，每天將減少生活垃圾40余噸，每年能為垃圾填埋場節約庫容5萬立方米，節約運輸、處理成本367余萬元，將大大延長填埋場使用時限，產生明顯的經濟、社會和環境效益。此外，積極創新模式攻堅克難。為解決生活垃圾分類資金量大、投資回報周期長的問題，先后與廢寶網、綠能公司、黃大姐保潔等公司磋商，計劃委托第三方公司墊資改造垃圾分類投放點2410個，購買分類投放箱4000個，建有害垃圾暫存點2000個，完成生活垃圾分類相關基礎設施設備的投資建設。
（二）設置銀行實現垃圾資源化
為營造良好的文明城市氛圍，提高文明服務質量，順應政府倡導，讓環保成為一種公共文明習慣，崇州市以全市古鎮景區為試點于2016年三月，啟動了“垃圾銀行”活動，推進垃圾資源化。
活動由崇州市古鎮景區管理局和市文明辦聯合主辦，廣大游客共同參與。通過環保志愿者向游客發放環保垃圾袋，讓游客在游玩的過程中，將自己的垃圾分類打包好，送到垃圾銀行中，便可以用兌換券領取相應禮品，獎勵每一位把垃圾分類的游客。活動全年開展，在五一、端午、國慶等節假日期間，有大量志愿者參與，共發放10000余個可回收垃圾袋，引導游客講文明、護旅游環境。此活動得到了來往游客的大力支持，在短時間內就回收了大量垃圾，形式新穎，影響力較大。
該活動一方面營造了景區環境人人共建的局面。另一方面減輕了節假日期間的環境衛生壓力。隨著古鎮景區知名度、美譽度的提高，越來越多的游客來古鎮游玩，該活動在給游客提供良好的旅游環境的同時，也能更好地引導游客愛護環境。
（三）推肥發電實現處理無害化
現代生活垃圾處置的最基本目的是無害化、資源化和減量化。焚燒法、堆肥法、衛生填埋法，該三種方法是國內外處理垃圾的主要方法[]。我市百分之七十以上的垃圾都采用衛生填埋法，相比之下處置方式比較單一。隨著城市規模的擴大，人口的增加，經濟的進一步發展，垃圾產生數量越來越多，所以只靠衛生填埋的方法來處置生活垃圾是行不通的。而該種方法對垃圾中有用物質的分類回收、垃圾的無害化處理和資源化利用水平均較低，不符合可持續發展戰略要求。垃圾填埋場填滿封場后二十年內，填埋后的垃圾產生的大量污水和沼氣仍會污染環境，需要及時處理。目前全國有超過5000座非正規的填埋場和衛生填埋場，已有大量的填埋場填滿封場，每個廠每年都需要安排大量的人力物力進行維護，這對我國的能源環境產生巨大的負擔。事實上，垃圾中隱藏著大量可循環利用的資源，因此許多國家將垃圾稱為“礦山”，實現垃圾處理的產業化，提高垃圾的回收利用效率，能夠為城市經濟發展提供資源，緩解資源短缺壓力。
因此，崇州秉承“創新、協調、綠色、開放與共享”發展理念，將循環發展植入垃圾處理全過程，以農村垃圾處置為例：在崇州的主要鄉鎮均建立了循環養殖場，養殖產生的排泄物和生產生活產生的有機垃圾均被送入沼氣池，用產生的沼氣進行發電，化學反應產生的渣子部分可作肥料作用于土地，實現資源價值最大化回收。此外，為了避免枯木麥稈等可燃垃圾對農村環境的污染破壞，崇州設立了專門機構將其加工成燃料供各個烘儲中心使用，據統計，6公斤的該燃料可以替代1公斤的煤油等燃料，既減少了環境污染，又實現了垃圾的循環使用節約了能源成本。
四、生活垃圾處置的目標維度
（一）意識層面上，加強思想宣傳教育
居民是生活垃圾處理系統的最終用戶，因此生活垃圾處理系統的順利建立除了依賴政府的不懈努力，更需要廣大居民的關心和參與。居民的積極參與，一能減少生活垃圾的來源和數量；二能增強居民的垃圾分類意識，便于生活垃圾的處理；三能培育居民的環保意識和合作意識；四能實現人們的自我監督和彼此監督，提高生活垃圾處理的效率。
要推動居民積極參與到生活垃圾處理中來，必須提高居民的環境保護意識，要通過各種渠道、各種方式對居民進行法制宣傳和環保教育，讓居民充分意識到生活垃圾給自己、給他人、給整個環境帶來的危害，從而提高他們的環境保護意識。
宣傳教育工作可以從以下幾方面來開展：一方面，向居民發放宣傳冊，在宣傳冊中向居民宣傳推廣有關環境科學方面的知識，介紹我國在環境方面的有關政策，普及有關環境保護方面的法律法規。讓居民充分認識到環境保護與經濟社會發展之間是緊密聯系的，樹立科學的發展觀念，提高自身生活質量。另一方面，可以充分利用居民能夠接觸到的各種媒體，如報紙、廣播、電視等傳統媒體和互聯網等其他新興媒體，向居民宣傳環境保護意識。在全社會愛環境、重環境的氛圍下，逐步引導居民養成良好的符合健康和環保要求的生活習慣，接受并習慣生活垃圾收集處理的方式，積極配合生活垃圾集中處理工作，從而保護好環境。
（二）制度層面上，創新補貼獎勵機制
從法律層面上明確垃圾產生者應當承擔的責任與義務，配合必要行政手段約束居民處理生活垃圾的方式方法，形成明晰的管理制度，并嚴格按照指定的法律法規實施。垃圾分類的開展，尤其在初期階段，必須有專項資金進行必要的經濟補貼，保證打通回收渠道，從而促進垃圾分類和回收工作的展開。同時，可以根據分類的正確性給予一定的獎勵或者垃圾處理費補貼，以確保垃圾分類的公平性，如：對違反相關法律法規隨意傾倒垃圾造成生態環境污染的，根據其情節輕重給予一定數額的懲罰；對積極遵守垃圾處理的居民予以表彰和獎勵。針對垃圾回收處理酌情收取一定費用，這樣既可以提高居民合理處置生活垃圾，減少垃圾產生的積極性，又能為生活垃圾處理工作提供一定的資金支持，促使商品生產簡化沒必要的外包裝。
崇州市政府在進行生活垃圾處置產業化的進程中要成為變革的支持者，要明確生活垃圾處置產業化的方向，堅定非國有資本投入信心，下定決心對現有管理體制中不適應、有缺陷的地方進行改造和完善，對有抵制情緒的人員進行教育和引導，積極地掃清產業化障礙、轉變思想觀念。同時，政府也應建立有效的生活垃圾監督管理體系，改革原有的監督條例條款。
（三）市場層面上，推進產業集群發展
在生活垃圾處置產業化的過程中，要注重龍頭企業的帶動作用。生活垃圾處置行業屬于微利行業，有些環節甚至還是無利的，所以需要政府出臺補貼或經濟激勵政策予以扶持，盡快培育出有競爭力的城市生活垃圾資源化利用企業。對產業已有的龍頭企業進行扶持，引入市場化機制，引導具有潛力的企業投入到生活垃圾處置產業中來。通過宣傳、推廣、交流等方式提高生活垃圾處置企業的知名度；通過招標等方式鼓勵從事其他行業的具有一定資金實力的企業加入到生活垃圾處置產業中來。
（四）規劃層面上，合理布局環衛設施
各級政府應該根據居住人口密集度、流動人口數量及公共場合的需要，有計劃的分期實施生活垃圾分類收集及袋裝化分類處理，及時合理規劃封閉式垃圾傾倒點以及其他環衛設施等等，一經規劃布點，不得占用，避免隨著城市的發展，難以找到修建垃圾設施的適當場所的尷尬。
在選擇垃圾處理方式上，應緊密結合本地生活垃圾成分以及城市經濟發展規模。崇州市有部分山區鄉鎮，水果蔬菜產量較大，應該因地制宜就近對這部分地區的垃圾進行推肥處置，另外，根據對生活垃圾處理的經濟效益分析，我們得出結論：垃圾焚燒發電為主要垃圾處置方式是解決生活垃圾最為有效的方案，因此，加快和擴大生活垃圾焚燒發電項目建設速度和規模，既可節約垃圾處理經費，又可避免不斷建設大型垃圾填埋處理設施的惡性循環，使城市生活垃圾處理走上健康發展的良性軌道。
參考文獻：略
作者單位：唐輝 孟繁蕓 中共崇州市委黨校 唐云 中共四川省委黨校
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