改革開放之初，我國農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在保證農(nóng)村土地集體所有權(quán)的前提下，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及農(nóng)村人口的劇烈變動(dòng)，農(nóng)村土地承包權(quán)的固化逐步顯現(xiàn)出其弊端，如很多地區(qū)存在土地碎片化問題，不適應(yīng)土地規(guī)模經(jīng)營和有效流轉(zhuǎn)的要求；大量農(nóng)民進(jìn)城落戶使得承包地“撂荒”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)；等等。在此背景下，近年來我國一些地區(qū)，如重慶、陜西、廣東、浙江、四川等，在現(xiàn)有制度框架下開展了農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出的零星探索。2015年8月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》中明確提出“穩(wěn)妥開展農(nóng)戶承包地有償退出試點(diǎn)”，其后出臺(tái)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》、《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》、《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》都重申：要積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民土地承包權(quán)有償退出試點(diǎn)。農(nóng)村土地承包權(quán)退出獲得政策上的“合法性”，開始正式進(jìn)入政府的議事日程。
與土地流轉(zhuǎn)是對(duì)承包地經(jīng)營權(quán)的讓渡不同，土地退出是農(nóng)民對(duì)土地承包權(quán)的放棄。在城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系未完全對(duì)接的前提下，農(nóng)戶退出作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基礎(chǔ)的土地具有較大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，中央文件反復(fù)強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地退出要注意保護(hù)農(nóng)民利益、尊重農(nóng)民意愿。那么，目前農(nóng)民到底是否愿意退出土地承包權(quán)？農(nóng)民的退地意愿受到哪些因素的影響？農(nóng)民退出土地會(huì)出現(xiàn)什么后果，又需要采取什么應(yīng)對(duì)措施？這些問題亟待研究和解決。如何順應(yīng)時(shí)代趨勢(shì)和農(nóng)民愿望，確保現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，使農(nóng)地退出試點(diǎn)取得預(yù)期的效果，是我們面臨的重要課題。
一、數(shù)據(jù)來源與樣本統(tǒng)計(jì)
2016年10月17—24日，我們對(duì)湖北省3個(gè)縣市的農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿及其影響因素進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。我們從湖北省共計(jì)102個(gè)縣級(jí)單位中，按照縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平抽取了3個(gè)樣本縣市：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的仙桃市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等的監(jiān)利縣，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的竹溪縣。之后，我們將樣本縣市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按戶均農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金降序排列，隨機(jī)抽取4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，隨后在每個(gè)鄉(xiāng)隨機(jī)抽取2個(gè)村。最后，在每個(gè)樣本村，根據(jù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的土地面積大小，隨機(jī)抽取15—20個(gè)農(nóng)戶作為樣本農(nóng)戶。最終有效樣本包括3個(gè)縣、12個(gè)鄉(xiāng)、24個(gè)村的362個(gè)農(nóng)戶。
根據(jù)抽樣調(diào)查和深度訪談的情況，我們從戶主的年齡、健康狀況、文化程度、種地年數(shù)、政治面貌和家庭的人口數(shù)量、城鎮(zhèn)有無住房、經(jīng)營土地面積、年收入等方面對(duì)樣本的基本信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。
二、農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿分析
關(guān)于農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿，我們?cè)O(shè)計(jì)了這樣幾個(gè)問題：“如果政策允許，您是否愿意退出家庭承包的土地？”“如果將承包地退給本村村民，您希望以什么價(jià)格退出？”“如果是退給親戚，您希望以什么價(jià)格退出？”“如果村社集體永久性回收土地，您能接受什么補(bǔ)償方式？”“如果是每個(gè)月給養(yǎng)老金（或者工資），您能接受的最低數(shù)額是多少？”“如果是一次性買斷，您能接受的最低數(shù)額是多少？”根據(jù)對(duì)這些問題的回答，我們將農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿分列為如下幾個(gè)方面：
（一）總體意愿
調(diào)查顯示，愿意退出土地承包權(quán)的農(nóng)戶的比例為24.3%，不愿意退出的比例為75.7%。可見，有3/4以上的農(nóng)戶不愿意退出土地承包權(quán)。這跟之前學(xué)者們調(diào)查研究的結(jié)果基本一致。
（二）對(duì)象偏好
調(diào)查顯示，如果明確土地承包權(quán)的退出對(duì)象為村社集體，則有56.1%的農(nóng)戶表示愿意退出，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)戶在不明確退出對(duì)象情況下愿意退出的比例（24.3%）。可見，農(nóng)戶更愿意直接將土地承包權(quán)退給村社集體。
（三）價(jià)格期待
退給個(gè)人時(shí)，退給親戚與普通村民的價(jià)格期望值差別不大。農(nóng)民愿意將土地承包權(quán)退給親戚的平均價(jià)格期望為20693元/畝，退給普通村民的平均價(jià)格期望為21994元/畝，后者稍高于前者。
退給村社集體時(shí)，價(jià)格期望值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個(gè)人。農(nóng)民將土地承包權(quán)退給個(gè)人的均價(jià)期望略高于20000元/畝，而退給村社集體的均價(jià)期望為45853元/畝，后者遠(yuǎn)高于前者。
（四）補(bǔ)償方式傾向
在203個(gè)愿意將土地承包權(quán)退給村社集體的農(nóng)戶中，有60戶愿意一次性買斷，占29.6%，而有143戶愿意以每月領(lǐng)取補(bǔ)償（養(yǎng)老金或工資）的形式退出，占70.4%。相比于一次性退出，農(nóng)戶更愿意每月領(lǐng)取補(bǔ)償（養(yǎng)老金或工資）。
三、農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的影響因素分析
根據(jù)調(diào)查樣本的基礎(chǔ)信息和相關(guān)變量，我們將農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿可能的影響因素分為三類，一是家庭人口因素，包括家庭的人口數(shù)量、戶主的年齡、戶主的健康狀況、戶主的文化程度、戶主的種地年數(shù)等；二是家庭資產(chǎn)因素，包括家庭的年收入、經(jīng)營土地的面積、城鎮(zhèn)是否有住房等；三是社會(huì)資源因素，主要包括戶主是否是村干部、是否是黨員以及家庭經(jīng)常走動(dòng)的親戚數(shù)量、遇到經(jīng)濟(jì)困難時(shí)有多少親友幫助等。
（一）家庭人口因素
家庭人口數(shù)量對(duì)農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的影響。調(diào)查顯示，家庭人口為2人及以下、3—5人、6—8人、9人及以上的農(nóng)戶中，愿意退出土地的比例分別為31.7%、23.7%、26.1%、12.1%，不愿意退出的比例分別為68.3%、76.3%、73.9%、87.9%。可以看出，相較于平均水平，家庭人口為2人及以下的農(nóng)戶更愿意退出土地，家庭人口為9人及以上的農(nóng)戶選擇退出的意愿比較弱。這應(yīng)該與家庭退出土地到城市生活的成本大小有關(guān)。
戶主年齡對(duì)農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的影響。戶主年齡為30歲及以下、31—45歲、46—60歲、61歲及以上的農(nóng)戶中，愿意退出土地的比例分別為33.3%、25.6%、25.5%、22.8%，不愿意退出的比例分別為66.7%、74.4%、74.5%、77.2%。可見，戶主年齡對(duì)農(nóng)戶的土地退出意愿呈現(xiàn)有規(guī)律性的影響，即戶主年齡越大越不愿意退出，中青年戶主更愿意退出土地承包權(quán)。這可能與勞動(dòng)年齡人口對(duì)在城市生存的信心更大有關(guān)。
戶主健康狀況對(duì)土地承包權(quán)退出意愿的影響。戶主身體健康狀況不佳、健康狀態(tài)一般、體健康狀況良好的農(nóng)戶中，愿意退出土地的分別占26.8%、22.1%、24.5%，不愿意退出的分別占73.2%、77.9%、75.5%。可以發(fā)現(xiàn)，戶主健康狀況對(duì)土地承包權(quán)退出意愿的影響不大，相較而言，戶主健康狀況較差的農(nóng)戶選擇退出土地的意愿稍強(qiáng)。原因可能是身體健康狀況不佳的人無力繼續(xù)耕種土地，而更愿意選擇退出土地到城市謀生。
戶主文化程度對(duì)土地承包權(quán)退出意愿的影響。戶主文化程度為小學(xué)及以下、初中、高中或中專、大專及以上的農(nóng)戶中，愿意退出土地的分別占23.0%、27.4%、26.9%、8.3%，不愿意退出的分別占77.0%、72.6%、73.1%、91.7%。可以發(fā)現(xiàn)，戶主文化程度較低的農(nóng)戶更不愿意退出土地，這可能與其在城市工作和生活的適應(yīng)能力較差有關(guān)。比較意外的是，戶主受過大專及以上教育的農(nóng)戶（只占總樣本數(shù)的3.3%）退出土地的意愿遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均值，這應(yīng)該是因?yàn)槲幕礁叩霓r(nóng)民對(duì)退出土地的風(fēng)險(xiǎn)有更為理性的判斷。
戶主種地年數(shù)對(duì)土地承包權(quán)退出意愿的影響。戶主種地年數(shù)為10年及以下、11—25年、26—50年、51年及以上的農(nóng)戶中，愿意退出土地的分別占20.0%、31.5%、25.7%、11.9%，不愿意退出的分別占80.0%、68.5%、74.3%、88.1%。可以看出，戶主種地年數(shù)對(duì)土地承包權(quán)退出意愿的影響呈倒U型，其中種地年數(shù)為50年以上的農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的意愿遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均值，這可能與其鄉(xiāng)土觀念強(qiáng)烈和生存技能單一有關(guān)。
（二）家庭資產(chǎn)因素
城鎮(zhèn)是否有住房對(duì)土地承包權(quán)退出意愿的影響。在城鎮(zhèn)有住房和在城鎮(zhèn)無住房的農(nóng)戶中，愿意退出土地的分別占29.4%、23.1%，不愿意退出的分別占70.6%、76.9%。可見，城鎮(zhèn)是否有住房對(duì)農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿有明顯的正向影響，在城鎮(zhèn)有住房的那部分農(nóng)戶退出意愿更強(qiáng)烈。
經(jīng)營的土地面積對(duì)土地承包權(quán)退出意愿的影響。經(jīng)營的土地面積為5畝及以下、6—15畝、16—30畝、31畝及以上的農(nóng)戶中，愿意退出土地的分別占24.6%、25.7%、16.0%、57.1%，不愿意退出的分別占75.4%、74.3%、84.0%、42.9%。可以看出，經(jīng)營的土地面積為16—30畝的農(nóng)戶退出意愿較弱，這可能與其經(jīng)營土地面積的規(guī)模比較適度有關(guān)；經(jīng)營的土地面積大于30畝的農(nóng)戶退出意愿比較強(qiáng)烈，這可能與其預(yù)期的退地補(bǔ)償總額較大有關(guān)。
家庭收入對(duì)農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的影響。家庭年收入為1000元及以下、1001—5000元、5001—10000元、10001元及以上的農(nóng)戶中，愿意退出土地的比例分別為22.7%、25.2%、25.0%、23.5%，不愿意退出的比例分別為77.3%、74.8%、75.0%、76.5%。由此可以看出，不同收入水平的農(nóng)戶土地退出意愿比較均衡，收入水平最高和最低的兩檔退出意愿稍弱。
（三）社會(huì)資源因素
戶主是否是村干部對(duì)農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的影響。在戶主是村干部和不是村干部的農(nóng)戶中，愿意退出土地的比例分別為29.4%、23.1%，不愿意退出的比例分別為70.6%、76.9%。可以看出，戶主是否是村干部對(duì)農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿有顯著的正向影響，即戶主是村干部的農(nóng)戶退出土地的意愿比一般農(nóng)戶更強(qiáng)。戶主是村干部，一方面意味著其覺悟更高、能力更強(qiáng)，另一方面也意味著其較一般村民擁有更豐富的社會(huì)資源，其退出土地后的生計(jì)不確定性更為可控。
戶主是否是黨員對(duì)土地承包權(quán)退出意愿的影響。在戶主是黨員和不是黨員的農(nóng)戶中，愿意退出土地的比例分別為40.8%、21.7%，不愿意退出的比例分別為59.2%、78.3%。由此可以看出，戶主是否是黨員對(duì)土地承包權(quán)退出意愿有顯著的正向影響，戶主是黨員的農(nóng)戶退出土地的意愿比普通農(nóng)戶更高。其原因與戶主是否是村干部的情況類似。
家庭經(jīng)常走動(dòng)的親戚數(shù)量對(duì)土地承包權(quán)退出意愿的影響。經(jīng)常走動(dòng)的親戚數(shù)量為5戶及以下、6—9戶、10戶及以上的農(nóng)戶中，愿意退出土地的比例分別為25.4%、18.3%、28.2%，不愿意退出的比例分別為74.6%、81.7%、71.8%。由此可以看出，家庭經(jīng)常走動(dòng)的親戚數(shù)量較少或較多的農(nóng)戶愿意退出的比例更高。這可能是因?yàn)椋罢咴谵r(nóng)村的牽掛較少，而后者能夠得到的親戚的照應(yīng)更多。
遇到經(jīng)濟(jì)困難時(shí)有多少親友幫助對(duì)土地承包權(quán)退出意愿的影響。能夠得到幫助的親友為2戶及以下、3—9戶、10戶及以上的農(nóng)戶中，愿意退出土地的比例分別為20.2%、25.5%、26.4%，不愿意退出的比例分別為79.8%、74.5%、73.6%。由此可以看出，遇到經(jīng)濟(jì)困難時(shí)有多少親友幫助對(duì)土地承包權(quán)退出意愿有顯著的正向影響，愿意幫助的親友數(shù)量越多，退地的意愿就越強(qiáng)烈。
四、結(jié)論與政策建議
（一）結(jié)論
第一，農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的意愿總體看來不甚強(qiáng)烈，但有較大的潛在需求。調(diào)查顯示，只有大約1/4的農(nóng)戶明確表示愿意退出土地， 這說明當(dāng)前農(nóng)村土地仍然具有為農(nóng)民提供社會(huì)保障的功能，農(nóng)民不會(huì)也不應(yīng)該輕易放棄土地承包權(quán)。同時(shí)，調(diào)查也顯示，如果將土地直接退給村社集體，愿意退出的農(nóng)戶會(huì)達(dá)到5成以上，這在一定意義上表明農(nóng)戶具有一定的退出土地承包權(quán)的潛在需求。如果退地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格和方式合理，這種潛在需求就有可能轉(zhuǎn)化為有效需求。我們的調(diào)查結(jié)果也證明，近年來中央提出積極開展土地承包權(quán)有償退出試點(diǎn)的意見是合理的，政策創(chuàng)新和突破的時(shí)機(jī)已經(jīng)比較成熟。
第二，農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的影響因素是復(fù)雜多樣的，戶主能力較差、家庭負(fù)擔(dān)較重、社會(huì)支持較少的農(nóng)戶退出意愿更弱。調(diào)查表明，戶主的年齡、健康狀況、文化程度、種地年數(shù)和家庭的人口數(shù)量、土地面積、城鎮(zhèn)是否有住房以及社會(huì)資源狀況等都對(duì)土地承包權(quán)退出意愿有一定的影響，戶主年齡較大、身體健康狀況較差、文化程度較低、種地年數(shù)較長(zhǎng)，家庭人口數(shù)量偏多、城鎮(zhèn)無住房以及社會(huì)資源較為稀缺的農(nóng)戶，退出土地承包權(quán)的意愿要更弱一些。所有這些歸結(jié)到一點(diǎn)，就是土地承包權(quán)退出意愿與當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障水平下農(nóng)戶對(duì)退地后的生活壓力和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期有關(guān)。
（二）政策建議
第一，充分尊重農(nóng)民的意愿。調(diào)查表明，農(nóng)民對(duì)退出農(nóng)地承包權(quán)的有效需求還不充足。對(duì)于農(nóng)民退出土地承包權(quán)，必須在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理引導(dǎo)。要按照“自愿、有償、漸進(jìn)、分類”的原則，通過市場(chǎng)化機(jī)制引導(dǎo)有需求、有條件的農(nóng)民有序退出。當(dāng)前，農(nóng)村土地仍然充當(dāng)著社會(huì)保障的角色，仍然具有維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的“蓄水池”作用，如果不顧農(nóng)民意愿強(qiáng)制推行可能會(huì)釀成災(zāi)難。穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)，應(yīng)該是現(xiàn)階段農(nóng)村土地政策的基本取向。要按照“三權(quán)分置”意見的要求，穩(wěn)妥推進(jìn)承包權(quán)退出試點(diǎn)，在條件成熟的情況下逐步推開。有的學(xué)者提出，要給以農(nóng)民一定的猶豫期和緩沖期，這個(gè)意見具有一定的合理性。
第二，發(fā)揮集體的主導(dǎo)作用。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶在退出對(duì)象的選擇上更傾向于村社集體，這表明農(nóng)戶對(duì)村社集體有更高的信任，對(duì)退出的有序化、補(bǔ)償?shù)暮侠砘休^高的期待。因此，在引導(dǎo)農(nóng)民退出土地承包權(quán)的過程中，可以有效發(fā)揮村集體和經(jīng)濟(jì)合作社的作用。在這個(gè)問題上，一些地方的經(jīng)驗(yàn)值得汲取。如重慶梁平試點(diǎn)的退出方式中，主要的一類是農(nóng)民將承包地直接退給村社集體，而后由集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。這種方式更容易得到農(nóng)民的信任，也有利于后一步土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，還可以有效避免土地退出中的糾紛。
第三，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我們?cè)趩柧碚{(diào)查和訪談中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶對(duì)退地補(bǔ)償價(jià)格的預(yù)期差距甚大，這表明他們對(duì)退出價(jià)格也是“心里沒底”。實(shí)際上，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償價(jià)格混亂、補(bǔ)償方式單一等是農(nóng)村土地退出的主要障礙。政府在農(nóng)民退地補(bǔ)償方面應(yīng)該起指導(dǎo)作用，充分保障農(nóng)民的利益。由于各地情況殊異，因此難以在全國實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前可行的做法是在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，由政府規(guī)定土地價(jià)格評(píng)估的參考因素，確定本區(qū)域內(nèi)的基準(zhǔn)地價(jià)。同時(shí)，引導(dǎo)建立第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民退地提供服務(wù)。另外，還應(yīng)該建立區(qū)域地價(jià)信息聯(lián)動(dòng)和價(jià)格信息公布體系，頒布相應(yīng)的法律規(guī)范對(duì)土地價(jià)格評(píng)估過程及結(jié)果進(jìn)行有效監(jiān)督。
第四，構(gòu)建完善的支持體系。調(diào)查表明，農(nóng)戶的退地意愿受到諸多因素的影響，歸結(jié)起來就是：基于個(gè)人和家庭的實(shí)際情況，農(nóng)戶對(duì)退地后的生活有較多的擔(dān)憂。政府應(yīng)該在進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療等方面采取切實(shí)可行的措施。如，健全退地農(nóng)民的就業(yè)與培訓(xùn)服務(wù)體系，提高其轉(zhuǎn)移就業(yè)能力，拓寬其就業(yè)渠道；逐步弱化農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，完善針對(duì)退地農(nóng)民的社會(huì)保障制度；加快城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)，降低退地農(nóng)民申請(qǐng)保障性住房的門檻，或提高退地農(nóng)民的購房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，等等。總之，政府必須進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)、規(guī)劃和安排，根據(jù)農(nóng)戶的不同需求制定針對(duì)性的策略，真正解除農(nóng)民退地的“后顧之憂”。
作者單位：華中師范大學(xué)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：江漢論壇 2017年4期
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