——以雙軌政治為分析框架
摘要：當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定問題的幾種研究視角要么強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民上訪的政治性，要么突出了人的能動(dòng)性，而忽視了導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性條件，帶有很強(qiáng)的唯意志論和目的論色彩，不能很好的解釋當(dāng)下的農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定問題。而費(fèi)孝通多年前曾經(jīng)使用過的“雙軌政治”視角有助于我們更好地透視當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定因素存在的客觀原因及作為改進(jìn)的基本參考依據(jù)。在這一分析框架下，要構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定系統(tǒng)，可以從以下幾個(gè)方面著手：擴(kuò)大基層民主，實(shí)行地方自治；減少地方政府層級(jí)；加強(qiáng)新聞和輿論監(jiān)督；強(qiáng)化基層人大代表的職責(zé)。
關(guān)鍵詞：雙軌政治；農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；淤塞；暢通
對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)趕超型國(guó)家而言，穩(wěn)定問題至關(guān)重要。鄧小平曾深刻指出：“中國(guó)的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會(huì)失掉。”[1]而穩(wěn)定的重中之重則在農(nóng)村，因?yàn)椤爸袊?guó)有百分之八十的人口住在農(nóng)村，中國(guó)穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的。”[“2]農(nóng)村不穩(wěn)定，整個(gè)政治局勢(shì)就不穩(wěn)定。”[3]美國(guó)著名政治學(xué)家亨廷頓在尋找現(xiàn)代化中的國(guó)家如何盡可能平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的道路時(shí)，充分關(guān)注到了農(nóng)村的作用，認(rèn)為“農(nóng)村的作用是個(gè)變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源。”[4]。因此，在我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化道路進(jìn)程中，如何盡可能爭(zhēng)取和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，避免出現(xiàn)動(dòng)蕩局面，就異常值得研究。然而，近年來隨著各項(xiàng)改革的推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)活力在被激發(fā)的同時(shí)，由農(nóng)地糾紛、農(nóng)民上訪、農(nóng)村群體性事件等引發(fā)的社會(huì)矛盾也隨之凸顯，使農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定遭遇到了較大挑戰(zhàn)。迄今這一挑戰(zhàn)不僅在實(shí)踐層面未能得到有效解決，就是在研究層面的諸多成果也未能令人滿意。因而本文認(rèn)為有進(jìn)一步探索的必要。
一、當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的幾種理論視角
（一）肖唐鏢、胡榮的農(nóng)民行動(dòng)視角
肖唐鏢和胡榮兩人各自在獨(dú)立研究的基礎(chǔ)上，從農(nóng)民行動(dòng)的視角分析了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定問題。
肖唐鏢依據(jù)“農(nóng)民行動(dòng)的信念基礎(chǔ)”這一理解框架，從農(nóng)村社會(huì)心態(tài)與行動(dòng)的視角觀測(cè)和分析了農(nóng)村政治穩(wěn)定形勢(shì)。他認(rèn)為在當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村，政治穩(wěn)定的核心與根本是黨和政府的統(tǒng)治基礎(chǔ)問題。對(duì)這一統(tǒng)治基礎(chǔ)，既可從社區(qū)內(nèi)部，對(duì)社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理秩序進(jìn)行分析；也可上下結(jié)合，對(duì)自上而下的政治權(quán)力在農(nóng)村的合法性基礎(chǔ)以及農(nóng)村社會(huì)本身的心態(tài)與行動(dòng)狀況同時(shí)進(jìn)行分析。而相比較而言，后一視野要更寬闊一些，更有利于對(duì)農(nóng)村穩(wěn)定的研究。鑒于此，肖唐鏢主張從后一視角人手，分析黨和政府在農(nóng)村的統(tǒng)治基礎(chǔ)。肖唐鏢以為，“心態(tài)”與“行動(dòng)”是測(cè)量認(rèn)同基礎(chǔ)與績(jī)效基礎(chǔ)、從而統(tǒng)治基礎(chǔ)的兩個(gè)有效尺度。前者反映了人們的價(jià)值評(píng)判與選擇取向，后者反映了人們的實(shí)際作為狀況；前者反映的是人們的主觀愿望，后者反映的是人們的客觀行動(dòng)。通過對(duì)“心態(tài)”與“行動(dòng)”的勾連性研究，即能對(duì)農(nóng)村政治穩(wěn)定狀況做出較為準(zhǔn)確的把握與預(yù)測(cè)。[5]
胡榮則從農(nóng)民上訪這一行為來研究農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。他主要從兩個(gè)角度來研究農(nóng)民上訪，一是從政府信任流失的角度，二是從基層政權(quán)退化的角度。首先，胡榮將農(nóng)民對(duì)不同層次政府的信任分為兩個(gè)因子：即農(nóng)民對(duì)黨中央國(guó)務(wù)院和省委省政府信任的“高層政府信任因子”和對(duì)市委市政府、縣委縣政府以及鄉(xiāng)黨委鄉(xiāng)政府信任的“基層政府信任因子”。胡榮認(rèn)為農(nóng)民對(duì)高層政府的信任度較高，但對(duì)基層政府的信任度卻偏低。”他通過多元回歸分析表明，除性別、年齡等因素對(duì)政治信任的影響顯著外，農(nóng)民上訪與政治信任的流失有很大關(guān)系：上訪者到達(dá)政府層次每提高一級(jí)，其對(duì)政府的信任就減少一個(gè)檔次。其次，胡榮借鑒了杜贊奇關(guān)于國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化的理論來分析基層政權(quán)退化與農(nóng)民上訪之間的關(guān)系。胡榮認(rèn)為，農(nóng)村基層政權(quán)的退化直接導(dǎo)致了農(nóng)民上訪，導(dǎo)致農(nóng)村基層退化的根本原因是民權(quán)式微，要有效地避免政權(quán)退化就要進(jìn)行相應(yīng)的政治體制改革，擴(kuò)大農(nóng)民的政治參與渠道。[6]
（二）于建嶸的農(nóng)民維權(quán)“以法抗?fàn)帯蹦Ｊ?/span>
這一模式是于建嶸在借鑒李連江等人研究成果的基礎(chǔ)上，總結(jié)出來的當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的解釋框架。
李連江與歐博文二人在合寫的論文《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的依法抗?fàn)帯分校状斡谩耙婪範(fàn)帯边@一概念來概括當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的維權(quán)活動(dòng)特征。[7]于建嶸在此基礎(chǔ)上，提出了農(nóng)民維權(quán)“以法抗?fàn)帯钡慕忉尶蚣堋ＫJ(rèn)為，農(nóng)民的抗?fàn)幓顒?dòng)從時(shí)間上可以劃分為三個(gè)階段，在“以法抗?fàn)帯敝埃恰叭粘５挚埂彪A段和“依法抗?fàn)帯彪A段。在1992年以前，農(nóng)民的多數(shù)反抗可以大體歸結(jié)為“弱者的武器”的日常抵抗形式，這種抵抗的重要特點(diǎn)是幾乎不需要事先的協(xié)調(diào)或計(jì)劃，它們利用心照不宣的理解和非正式的網(wǎng)絡(luò)，通常表現(xiàn)為一種個(gè)體的自助形式；避免直接地、象征性地對(duì)抗權(quán)威。自1992年到1998年，農(nóng)民的反抗可以歸結(jié)為“依法抗?fàn)帯边@類形式。“依法抗?fàn)帯奔础耙哉邽橐罁?jù)的抗?fàn)帯保r(nóng)民是利用中央政府的政策來對(duì)抗基層政府的土政策，以上級(jí)為訴求對(duì)象，抗?fàn)幷哒J(rèn)定解決問題的主體是上級(jí)，抗?fàn)幷卟恢苯訉?duì)抗他們控訴的對(duì)象。這種反抗形式是一種公開的、準(zhǔn)制度化或半制度化的形式，采用的方式主要是上訪，以訴求上級(jí)政府的權(quán)威來對(duì)抗基層干部的“枉法”行為。在新的時(shí)期，中國(guó)農(nóng)民的抗?fàn)幏绞胶蛢?nèi)容表現(xiàn)出了新的特征，以往的概括已顯示出了局限性，由此于建嶸使用了“以法抗?fàn)帯边@一概念來重新概括之。[8]這一概括在學(xué)界引起了巨大反響，隨之成為了學(xué)界用于解釋農(nóng)民抗?fàn)幀F(xiàn)象的主流范式。[9]而關(guān)于農(nóng)村群體性事件的主要原因，于建嶸歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)、政治和文化使然。[10]
（三）尹利民、陳國(guó)勝的結(jié)構(gòu)分析視角
兩位作者從國(guó)家的政治結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)及在歷史上形成的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)這三個(gè)方面，通過比較稅費(fèi)改革前后的農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定狀況的變化來對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行動(dòng)態(tài)的研究。他們認(rèn)為稅費(fèi)改革后，尤其是
2006年全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民從過去沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)中解脫出來，基層政府與干部之間的矛盾關(guān)系也得到一定程度的緩解，他們之間的直接對(duì)抗幾乎消失。但是，因農(nóng)民維權(quán)而引發(fā)糾紛的重心，開始由稅費(fèi)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)向土地糾紛，進(jìn)而又?jǐn)U展為林權(quán)糾紛。從而土地糾紛、林權(quán)糾紛成為農(nóng)民維權(quán)的焦點(diǎn)。但為什么在國(guó)家減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，在一定程度上緩解了社會(huì)矛盾之后，已有的問題還沒有根本解決，新的問題又出現(xiàn)？作者認(rèn)為首先是國(guó)家宏觀的政治結(jié)構(gòu)，即中央與地方形成的政治上集權(quán)、行政上分權(quán)這一權(quán)力分配格局，容易出現(xiàn)權(quán)力濫用的行為和滋生地方機(jī)會(huì)主義。不管是稅費(fèi)改革前的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，還是稅費(fèi)改革后的土地糾紛等，都是與這一政治結(jié)構(gòu)安排有莫大的關(guān)系。其次是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)。中國(guó)仍然是一個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，在經(jīng)濟(jì)模式上表現(xiàn)為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。在社會(huì)化小農(nóng)階段，農(nóng)業(yè)的分割性很強(qiáng)。即便在進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，作為一個(gè)整體的農(nóng)業(yè)，中國(guó)也還基本上沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)關(guān)系。這意味著農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易仍然主要在社會(huì)的底層進(jìn)行，并以一種分散狀態(tài)形成千千萬萬的地方性市場(chǎng)。這種以地方性市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)為中心而相互牽連的村莊組成的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，缺陷之一在于市場(chǎng)的狹小與分割，資源配置不能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化，進(jìn)而阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的商業(yè)化程度，使得農(nóng)村貿(mào)易經(jīng)常處在一個(gè)缺乏公平的平臺(tái)環(huán)境下進(jìn)行。作為弱勢(shì)一方的農(nóng)民，在交易中很難改變其弱勢(shì)地位。此外，土地糾紛頻繁還源于當(dāng)前產(chǎn)權(quán)制度安排存在的漏洞，即使用權(quán)與所有權(quán)分離的制度安排本身存在制度性的缺陷。第三是農(nóng)村社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)。改革開放以來，中國(guó)傳統(tǒng)的以村落和血緣為基礎(chǔ)的社會(huì)中層組織被打破了，結(jié)構(gòu)松散的民間組織開始興起，但是能填補(bǔ)其功能的現(xiàn)代型社會(huì)中層組織尚未發(fā)展起來。因此，當(dāng)前的中國(guó)農(nóng)村，從總體上而言仍然屬于大眾社會(huì)。大眾社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)大體包括三層：精英——民間組織——普通民眾。我國(guó)當(dāng)前的民間組織是改革開放以后，在農(nóng)村逐漸興起的一種組織類型，它是一種新型的、成員關(guān)系松散的、非等級(jí)機(jī)構(gòu)的、沒有明確目標(biāo)的組織形式，其功能非常有限。因此，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的局勢(shì)雖然還在國(guó)家的掌控之中，但是由于受制于當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及國(guó)家政治結(jié)構(gòu)的限制，使得國(guó)家在面對(duì)社會(huì)矛盾時(shí)，不能有效地動(dòng)用相關(guān)資源來貫徹自己的意志，從而很難從根本上解決問題。[11]
從上述三種解釋農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定理論的簡(jiǎn)要概述中，我們可以發(fā)現(xiàn)盡管它們的分歧較大，但對(duì)于影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根源的探討上，則基本都?xì)w結(jié)為當(dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治與文化（或社會(huì)）使然。其中的農(nóng)民行動(dòng)視角與“以法抗?fàn)帯蹦Ｊ礁前艳r(nóng)民過重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)看作是引發(fā)農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的“罪魁禍?zhǔn)住薄５@兩種視角均強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民上訪的政治性，尤其是于建嶸的“以法抗?fàn)帯蹦Ｊ礁窃獾搅藨?yīng)星和吳毅的批評(píng)。[12]而且在分析的視角上，這兩種視角均突出了人的能動(dòng)性，而忽視了導(dǎo)致農(nóng)村政治不穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性條件，帶有很強(qiáng)的唯意志論和目的論的色彩。[13]另一方面，結(jié)構(gòu)性的分析視角雖著眼于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)制度性弊端，但難以進(jìn)一步的回答：在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政治制度仍需堅(jiān)持和鞏固的當(dāng)前和今后，農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定問題是否是難解的？我們以為，討論農(nóng)民的上訪和群體性事件問題，進(jìn)而解決中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定問題，應(yīng)放到現(xiàn)實(shí)制度的語境和環(huán)境下，才是建設(shè)性的和有益的，否則只能得出悲觀性的結(jié)論。基于此，我們將目光投放到費(fèi)孝通多年前曾經(jīng)使用過的“雙軌政治”視角，以此來分析和解答當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定問題。
二、費(fèi)孝通關(guān)于“雙軌政治”的分析視角與現(xiàn)實(shí)啟示
20世紀(jì)30、40年代，費(fèi)孝通在他的《基層行政的僵化》和《再論“雙軌政治”》這兩篇經(jīng)典著作中正式提出并詳細(xì)論述了“雙軌政治”這一概念和理論來概括傳統(tǒng)中國(guó)政治的基本特征。[14]
“雙軌政治”的提出，是費(fèi)孝通進(jìn)行了長(zhǎng)期深入的歷史研究和對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的深刻體察的結(jié)果。費(fèi)孝通首先注意到幅員遼闊的古代中國(guó)，雖然沒有比羅馬帝國(guó)強(qiáng)很多的軍隊(duì)和交通體系，但卻長(zhǎng)期存在著一個(gè)中央集權(quán)的行政制度。為什么這種統(tǒng)治能夠長(zhǎng)期有效地維系下去？費(fèi)孝通認(rèn)為根本原因就在于政治上有上通下達(dá)、來往自如的兩條平行的軌道：一條是自上而下的體現(xiàn)為中央專制體制的軌道，這條軌道以皇帝（君主）為中心，外層為中央到地方的官僚系統(tǒng)，具體治理上由官員和具有“準(zhǔn)官員”身份的知識(shí)分子來共同完成，中央派遣的官吏只到縣一級(jí)為止，皇權(quán)不下縣；另一條是自下而上的體現(xiàn)為基層自治的民主體制的軌道，這條軌道由地方士紳等精英進(jìn)行治理，士紳階層是基層社會(huì)的實(shí)際“統(tǒng)治階級(jí)”，而宗族等是士紳進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)。[15]
費(fèi)孝通認(rèn)為，任何政治決不能只在自上而下的這一條單軌上運(yùn)行。他指出，“在一個(gè)健全的，能持久的政治必須是上通下達(dá)，來往自如的雙軌形式。這在現(xiàn)代民主政治中看得很清楚，即使在所謂專制政治的實(shí)際運(yùn)行中也是如此的。如果這兩軌中有一道淤塞了，就會(huì)發(fā)生桀紂之類的暴君。專制政治容易發(fā)生桀紂，那是因?yàn)樽韵露系能壍朗侨菀子偃木壒省！?/span>[16]這句話可從兩個(gè)方面來理解：首先“，雙軌政治”可以用于解釋各種不同類型社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，因而具有較強(qiáng)的適用性（當(dāng)然，不同的形態(tài)社會(huì)“雙軌”的內(nèi)涵有所不同）；其次，“雙軌政治”的“兩軌”必須同時(shí)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，治理危機(jī)才不會(huì)發(fā)生。[17]表面上，中央的政令只是在自上而下的這一條軌道上運(yùn)行并且君權(quán)無限：郡縣長(zhǎng)官由中央任命和派遣，對(duì)中央的命令他們只能忠實(shí)地執(zhí)行，否則便是犯下欺君之罪，輕則流放，重則斬首。但為什么中國(guó)以往的專制政治中可能成為暴君的皇帝又不致成為暴君呢？這是因?yàn)榇嬖谥鴥傻缹?duì)中央皇權(quán)的防線。第一道防線是政治哲學(xué)中的的“無為主義”。因?yàn)樵诜煞秶懿蛔』实鄣膶Ｖ平y(tǒng)治下，政府的有為實(shí)際上是在自上而下的單軌上開快車，所做的事得不到民意的擁護(hù)而大多失敗。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴皇權(quán)只能以政治的“無為主義”代替憲法，才能“有為”。第二道防線是“紳?rùn)?quán)緩沖”，即紳?rùn)?quán)成為自下而上的政治軌道。由于地方紳士不屬于正式的官僚系統(tǒng)，他們難以被懲罰，從而有可能抵制來自政府正式的政令。他們可能通過一切社會(huì)關(guān)系影響官方的政策，直至皇帝本人。這條自下而上的軌道享有地方人民所授予的權(quán)力，不受中央干涉，可以防止無限制的中央權(quán)力的肆虐，從而在政治穩(wěn)定中起到十分重要的作用。費(fèi)孝通據(jù)此指出，“無論任何統(tǒng)治如果要加以維持，即使得不到人民積極的擁護(hù)，也必須得到人民消極的容忍。換句話說，政治絕不能只在自上而下的單軌上運(yùn)行。人民的意見是不論任何性質(zhì)的政治所不能不加以考慮的，這是自下而上的軌道。”[18]
通過上述言簡(jiǎn)意賅的分析，費(fèi)孝通深刻地揭示了中國(guó)歷史上封建集權(quán)體制長(zhǎng)期存在的根本原因。但他的最終目的并不在于此，而是在于研究現(xiàn)代社會(huì)。他觀察到在現(xiàn)代社會(huì)，由于地方性公務(wù)日漸復(fù)雜，要維持原來那種有權(quán)無能的的中央集權(quán)是不可能的了，因而防止權(quán)力被濫用的第一道防線崩潰了。并且更要緊的是，第二道防線也由于國(guó)民政府在基層社會(huì)中推行保甲制度而被沖破了。在費(fèi)孝通看來，保甲制實(shí)際上是要把自上而下的政治軌道延長(zhǎng)到每家門口，在自上而下的單軌上開快車，傳送中央的政令。但這個(gè)制度的推行破壞了民間的自治領(lǐng)域，使許多民生所關(guān)的事無法進(jìn)行，淤塞了自下而上的軌道，形成一個(gè)下情不能上達(dá)的政治死角，破壞了傳統(tǒng)政治制度的安全閥。如何解決這一困境？費(fèi)孝通在當(dāng)時(shí)也沒有提出具體的辦法，只是籠統(tǒng)地認(rèn)為“必須加強(qiáng)軌道中自下而上的那一道。”而加強(qiáng)的辦法，就是“民主和憲法”[19]、“學(xué)習(xí)英美的代議制”[20]。
從雙軌政治的內(nèi)容來看，這一理論雖然簡(jiǎn)單明了、通俗易懂，但卻堪稱重要。其重要性不僅體現(xiàn)為其內(nèi)容本身所具有的解釋力，更在于其整個(gè)分析過程。首先，它提出了當(dāng)代中國(guó)的政治與社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)系。費(fèi)孝通明確指出，如果一個(gè)政權(quán)要想持久，就必須保證雙軌通暢，否則就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果。這一點(diǎn)即便在當(dāng)代中國(guó)也同樣容易證明。如新中國(guó)成立后開始消滅地主階層，鏟除“紳?rùn)?quán)”，在政治輿論上則實(shí)施嚴(yán)密控制，強(qiáng)調(diào)中央一統(tǒng)天下，自下而上的軌道被拆除，民間真實(shí)的聲音難以上達(dá)，由此導(dǎo)致“浮夸風(fēng)”盛行和“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，并最終導(dǎo)致社會(huì)幾近失控，出現(xiàn)了“文革”這樣的混亂局面。[21]由此可見，政治雙軌在社會(huì)穩(wěn)定中占有重要地位，其是否暢通，可以成為當(dāng)下中國(guó)社會(huì)是否穩(wěn)定和如何改善的重要觀察工具。
其次，“雙軌政治”理論更為重要的方面是其中暗含了這樣一個(gè)論斷：一個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定必須以一定的政治經(jīng)濟(jì)條件為基本出發(fā)點(diǎn)。“雙軌政治”理論的核心是雙軌并行、上下通達(dá)，但實(shí)現(xiàn)這一路徑卻可能不是單一的，而是因時(shí)因地而異。盡管傳統(tǒng)中國(guó)的政治體制中皇權(quán)無限，但民情上達(dá)的機(jī)制依然存在。政治雙軌民情上達(dá)通道暢通是根本的目的，但達(dá)到這個(gè)目的的形式和手段卻可以有所不同。[22]在中國(guó)歷史上，紳士可以從諸如親戚、同鄉(xiāng)、同年等等社會(huì)關(guān)系，與官方形成一個(gè)溝通的渠道，在一定程度上將下面的民意表達(dá)出來。由于紳士在地方上的重要影響并且同地方官僚存在著千絲萬縷的關(guān)系，使得奉行“無為而治”的皇權(quán)必須依賴他們對(duì)自治團(tuán)體實(shí)施治理，因而對(duì)他們有所顧忌，這就對(duì)皇權(quán)形成了一定的制約。在當(dāng)時(shí)的歷史社會(huì)條件下，由于這種溝通和制約的機(jī)制是有效的，于是皇權(quán)得以維持，政權(quán)能夠持久。而人民對(duì)于“天高皇帝遠(yuǎn)”的中央權(quán)力極少接觸，履行完有限的義務(wù)（主要是交糧納稅）后就可以鼓腹而歌，不用去理會(huì)什么皇權(quán)。這跟現(xiàn)代西方國(guó)家以民主來表達(dá)人民意見和和代表民意，以憲法來限制政府權(quán)力的機(jī)制是不同的。[23]費(fèi)孝通意識(shí)到現(xiàn)代中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件發(fā)生了巨變，不可能回到原來的狀態(tài)，中央的權(quán)力不可避免地會(huì)加大，“今后無論那一黨所組成的政府必然得做比以往的政府更多的事，傳統(tǒng)的無為主義已經(jīng)失其意義。”[24]從“無為”轉(zhuǎn)向“有為”的過程和結(jié)果，就是必然要加強(qiáng)自上而下的這一軌，當(dāng)其權(quán)力發(fā)展到憲法也無法制約時(shí)，就只能把自下而上的那一軌同時(shí)加強(qiáng)。
重溫上述費(fèi)孝通關(guān)于“雙軌政治”的重要論述，我們可以得到兩個(gè)方面的重要啟示：其一，傳統(tǒng)中國(guó)通過中央集權(quán)實(shí)行的自上而下的專制軌道實(shí)際上屬于“精英治理”，它主要依靠國(guó)家的正式制度和“有形政府”；而以地方鄉(xiāng)紳為基礎(chǔ)的自下而上的軌道是一種民間社會(huì)的自治形態(tài)，它依靠的是非正式制度和“無形政府”。傳統(tǒng)中國(guó)的政制體系之所以能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定并有效治理，很大程度上正是“精英治理”和“社會(huì)自治”這兩條平行的政治軌道共同作用的結(jié)果。因此，國(guó)家的政事治理中要保證兩條軌道的暢通。其二，要實(shí)現(xiàn)這兩條軌道上下貫通的手段和方式又不是唯一的，而是多樣化的。因而，當(dāng)我們研究中國(guó)當(dāng)下的農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定問題時(shí)，也需要認(rèn)真分析當(dāng)前它所面臨的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)條件，這是研判政治雙軌是否淤塞、問題的癥結(jié)是什么以及如何設(shè)計(jì)改革方案的前提。受此啟示，本文的研究就力圖從中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)階段的政治雙軌是否貫通來展開分析。這一理論工具將有助于我們更好地透視當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定因素存在的客觀原因及進(jìn)一步改進(jìn)的基本參考依據(jù)。
三、政治雙軌的淤塞與農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定
透過上述費(fèi)孝通的雙軌政治理論，我們可以看到，傳統(tǒng)中國(guó)由于有上下貫通的兩條平行軌道，使得上情能夠下達(dá)，下情也能夠上達(dá)，由此國(guó)家與社會(huì)能夠經(jīng)常互動(dòng)，社會(huì)也因此得以持久穩(wěn)定。但進(jìn)入20世紀(jì)初始，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)開始解體，同時(shí)國(guó)民黨政府開啟的現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)也面臨諸多困境。這一切都是源于“雙軌政治”在這一進(jìn)程中發(fā)生了蛻變并終結(jié)。而發(fā)生蛻變的主要原因在于1905年科舉制的廢除，使紳?rùn)?quán)和民間精英均遭到了沉重打擊，士紳徹底走向了衰落。與此同時(shí)，國(guó)民黨政府在現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)中實(shí)施的保甲制度加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透和控制，將自上而下的軌道筑到了每家門前，嚴(yán)重破壞了地方自治。另一
方面，一些劣質(zhì)化的士紳和鄉(xiāng)村地痞在基層社會(huì)充當(dāng)起了國(guó)家政權(quán)的代理人，導(dǎo)致“保護(hù)性經(jīng)紀(jì)”被“贏利性經(jīng)紀(jì)”取代。這最終造成了中華帝國(guó)政治的雙軌同時(shí)淤塞，國(guó)家治理危機(jī)的加劇和鄉(xiāng)村社會(huì)的不斷衰敗并存也就在所難免[25]，穩(wěn)定性大大降低。此時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨人領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)動(dòng)了以鄉(xiāng)村為中心、走農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的農(nóng)民革命，完成了對(duì)國(guó)民黨政權(quán)的致命一擊。
而新中國(guó)成立后建立的治理機(jī)構(gòu)與前相比雖已頗具現(xiàn)代特征，但政治的雙軌仍然難以較好貫通，甚至發(fā)生了淤塞。而淤塞點(diǎn)就在于作為連接“上下”的中間點(diǎn)的“地方”。這里的“地方”既包括地方政府機(jī)構(gòu)，也包括地方官員。從上傳下達(dá)的軌道來看，中國(guó)政府在建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的過程中，在中央權(quán)力不斷得到加強(qiáng)的同時(shí)，國(guó)家政權(quán)也不斷向基層推進(jìn)。從1950年代末推行的人民公社制度和1970代末全國(guó)推行建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實(shí)踐來看，這種努力是相當(dāng)成功的。至此也形成了省——地區(qū)署——縣——鄉(xiāng)的四級(jí)國(guó)家地方政權(quán)機(jī)構(gòu)。這種膨脹了的地方行政機(jī)構(gòu)對(duì)中央政令的下達(dá)有很大影響：中央的任何政令只有暢通無阻地逐次經(jīng)過這四級(jí)，才能最后到達(dá)基層社會(huì)。但地方政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中，逐步形成和強(qiáng)化了自身的利益，它們不一定會(huì)忠實(shí)地執(zhí)行來自中央的政策。雖然從正式的制度和規(guī)則來說，單一制國(guó)家的地方政府是中央政府的一部分，地方政府要無條件服從中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但事實(shí)上由于各地情況的差別，各地、各級(jí)地方政府扮演的角色也大不相同，既有掠奪型的，也有發(fā)展型的，還有代理型的。各地、各級(jí)地方政府都有它們自身的利益，不一定與中央和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的利益一致。這些自身利益的存在使得它們?cè)谑盏街醒氲恼顣r(shí)往往會(huì)“選擇性執(zhí)行”[26]：符合它自身利益的，它就努力執(zhí)行；不符合它自身利益的，它就冷處理，不嚴(yán)格執(zhí)行，或者壓住不執(zhí)行，甚至?xí)硗獬雠_(tái)不同的政策，以致中央一套，地方一套，各自為政。因此有所謂“政令不出中南海”、“上有政策，下有對(duì)策”之說。任何政令經(jīng)過這四級(jí)，其執(zhí)行或傳達(dá)都會(huì)或多或少地變形，并且經(jīng)過的層級(jí)越多，變形的程度越大。
為了防止政策走樣和落空，中央一般會(huì)采取以下反制措施。一是中央領(lǐng)導(dǎo)直接深入基層調(diào)研；二是派員開展定期不定期的巡查。如國(guó)務(wù)院直接派出督察組對(duì)地方政府貫徹落實(shí)中央政策情況進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查；三是建立輿情預(yù)警系統(tǒng)，一旦出現(xiàn)涉及社會(huì)穩(wěn)定的輿情問題，就會(huì)高度重視，展開正式的調(diào)查。這幾項(xiàng)措施雖然能夠在一定程度上監(jiān)督和制約了地方，使地方對(duì)中央和民眾的偏離得到矯正，但總的說來，這樣的處理方式都只是個(gè)案式、典型式的，而不是在制度的框架下批量地處理問題。這些處理方式在現(xiàn)實(shí)中往往是“按下葫蘆浮起瓢”，不能滿足中央和民眾的期待。
從地方官員來看，他們也有自身的利益。按照我國(guó)的政治體制，地方官員是中央政策的執(zhí)行者，應(yīng)忠實(shí)地執(zhí)行中央政策、努力提高中央政策的執(zhí)行力。但事實(shí)上，地方官員也是理性的經(jīng)濟(jì)人，他們?cè)诼男新氊?zé)的同時(shí)，也有追求自身利益(地方利益)最大化的內(nèi)在動(dòng)力。當(dāng)有機(jī)會(huì)為自身或親朋好友謀取額外利益時(shí)，地方官員就有可能不是那么嚴(yán)格地執(zhí)行中央的政策，而有著自己的“小算盤”，使中央的一些政策到了地方成了“強(qiáng)弩之末”。
由于地方政府和地方官員的理性存在，政治雙軌就容易引起淤塞，使農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定現(xiàn)象容易產(chǎn)生。首先看自上而下的軌道。在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)前，一方面，由于農(nóng)民沉重的負(fù)擔(dān)引發(fā)的涉穩(wěn)事件此起彼伏，中央從“穩(wěn)定壓倒一切”的大局考慮，三令五申要求切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但另一方面，地方的制度性擴(kuò)張必然帶來更多的機(jī)構(gòu)和人員。而中央并未為這些膨脹的機(jī)構(gòu)和人員提供財(cái)政上的支持。在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，地方尚有充足的財(cái)力自我解決這一負(fù)擔(dān)，而在中西部農(nóng)村地區(qū)，由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，所有的財(cái)政負(fù)擔(dān)，包括國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的費(fèi)用，最終都只能攤派給農(nóng)民。中央和地方在對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問題上所處的立場(chǎng)不同使“減負(fù)”政策難以得到全面成功地落實(shí)。有些地方甚至還出現(xiàn)了基層政府阻撓農(nóng)民了解中央有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策法規(guī)的事。在古代，中央的政策只能通過地方這個(gè)中介傳達(dá)給農(nóng)民個(gè)人，地方的訊息封鎖尚能湊效。但在交通和資訊傳媒高度發(fā)達(dá)的當(dāng)下，中央的政策能夠通過大眾傳媒直接下達(dá)到哪怕再偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，使農(nóng)民足不出戶就可以直接聽到來自中央的“聲音”。由于不能壟斷資訊，此時(shí)的地方官員就不能再像歷史上那樣可以憑著作為皇權(quán)的代表而狐假虎威，甚至胡作非為。但只要他們需要，仍然可以通過各種措施降低中央政策的貫徹執(zhí)行力度，也可以阻礙農(nóng)民獲得全面的中央資訊。從而在農(nóng)民眼里，他們所獲得的來自中央和地方政府的資訊完全不同：中央政府通過新聞傳媒傳達(dá)出來的資訊處處體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民的關(guān)心和重視；但在現(xiàn)實(shí)中感受到的地方政府又不是“催糧”，就是“要款”，呈現(xiàn)出一種掠奪型或稅費(fèi)型特征。而時(shí)下雖然取消了農(nóng)業(yè)稅，并且在“以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”和“多予少取放活”的發(fā)展方針指導(dǎo)下，中央還連續(xù)多年實(shí)施了各種惠農(nóng)政策，然而農(nóng)民仍難以清楚這些政策的具體內(nèi)容。[27]更有甚者，一些基層政府在落實(shí)中央惠農(nóng)政策的過程中實(shí)際上是坑農(nóng)、害農(nóng)[28]，使中央的許多政策到了基層走了樣、變了味。此外，近年中央政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)不可違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建、強(qiáng)征農(nóng)民土地，但許多地方政府卻有令不止，引發(fā)了不少的群體性事件。從現(xiàn)實(shí)中得來的對(duì)中央和地方政府的認(rèn)識(shí)，農(nóng)民形成了兩套各不相同的資訊：中央的政策是好的，但壞就壞在負(fù)責(zé)實(shí)施的地方官員，因而有民謠所謂“中央是恩人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人”。
其次看自下而上的軌道。這條軌道也受到地方利益存在的影響。由于地方政府的利益和地方社會(huì)的利益并不一定總是一致，有時(shí)甚至還可能是直接沖突的，農(nóng)村中出現(xiàn)的問題和農(nóng)民的訴求很難通過地方政府傳達(dá)到中央上層。農(nóng)民只有通過各種辦法如致信或繞過地方政府到北京上訪，試圖直接和中央溝通來達(dá)到目的。于是上訪案件特別是大規(guī)模集體越級(jí)上訪事件逐年增多。[29]實(shí)際上這也可以看做是中央和基層社會(huì)試圖聯(lián)合起來抑制地方政府的一種努力。而作為反制，地方政府必然會(huì)阻止農(nóng)民的這些行動(dòng)，防止農(nóng)民和中央政府的直接溝通，尤其是對(duì)“集體上訪”、“越級(jí)上訪”嚴(yán)加防范。一些地方政府甚至在“反上訪”運(yùn)動(dòng)中張貼出“嚴(yán)懲越級(jí)上訪”、“越級(jí)上訪違法”、“堅(jiān)決打擊越級(jí)上訪”之類的通告或標(biāo)語。中國(guó)近年來農(nóng)村上訪案件的不斷發(fā)生在一定的程度上表明了體制內(nèi)自下而上政治軌道的淤塞，需要從疏通雙軌的角度探討消除農(nóng)村社會(huì)存在的不穩(wěn)定因素。
四、疏通政治雙軌構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定系統(tǒng)
首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，雖然費(fèi)孝通的雙軌政治理論對(duì)于傳統(tǒng)中國(guó)的政治穩(wěn)定具有相當(dāng)?shù)慕忉屃Χ龋膊⒎峭昝罒o缺，其局限性也同樣明顯。例如，他提出的關(guān)于基層社會(huì)中紳?rùn)?quán)的性質(zhì)和能力問題一開始就遭到了質(zhì)疑。而被批評(píng)得更多的，則是他既假定了官僚體制內(nèi)的官員必然會(huì)忠實(shí)地執(zhí)行中央皇權(quán)的政令，同時(shí)又假定了官僚體制外的紳士會(huì)盡可能代表和表達(dá)民情，由此上下兩條政治軌道保持了貫通。但事實(shí)上，歷史上的地方官僚同當(dāng)下的政府官員一樣，也有自身的利益并可能會(huì)為了維護(hù)自身的利益而欺上瞞下、陽奉陰違、徇私枉法、夸耀政績(jī)。同樣，官僚體制外的紳士也不可能抽象籠統(tǒng)地代表民眾利益，他們也有自身的利益。費(fèi)孝通這些簡(jiǎn)單化的假設(shè)可能會(huì)因此而忽視了官僚內(nèi)部存在的對(duì)皇權(quán)的抵制，同時(shí)也夸大了紳士對(duì)民權(quán)的代表作用與對(duì)皇權(quán)的制約作用。[30]因而當(dāng)我們用這一理論來分析中國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)揚(yáng)長(zhǎng)避短。就其長(zhǎng)處即這一理論的解釋性價(jià)值而言，“雙軌政治”至少可以為我們提供一個(gè)解決當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定問題的視角。它提醒我們，要構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定系統(tǒng)，就要疏通地方這個(gè)淤塞點(diǎn)，暢通“中央——農(nóng)村”的政治雙軌通道。具體地說，可從以下幾方面著眼：
1.擴(kuò)大基層民主，實(shí)行地方自治。目前中國(guó)政治雙軌的淤塞點(diǎn)在于地方政府及地方官員，因而疏通雙軌的著眼點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是建立有效的機(jī)制以約束地方政府的權(quán)力，抑制地方官員，特別是要使民情能夠上達(dá)。這實(shí)際上就是要加強(qiáng)中央政府與農(nóng)民間的聯(lián)盟，防止中央、地方機(jī)構(gòu)（精英）、農(nóng)民三者之間出現(xiàn)兩端式微、中間膨脹的現(xiàn)象，防止中間層在一個(gè)社會(huì)中的離心傾向。[31]約束地方的方式有多種，如完善人民代表大會(huì)制度、強(qiáng)化法治以民權(quán)約束地方權(quán)力、以及加強(qiáng)權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的制衡等。但我們認(rèn)為最根本的制度性約束是擴(kuò)大基層民主和建立有效的法治。首先，要疏通雙軌，當(dāng)務(wù)之急就是要約束地方，因而積極落實(shí)和加快發(fā)展農(nóng)村基層民主就成為重中之重。而其基本路徑就是要在完善村民自治的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展農(nóng)民參與和擴(kuò)大直接選舉，將農(nóng)民的直接選舉擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級(jí)的主要官員，使這兩級(jí)的主要官員在身份上作為基層政府官員的同時(shí)，也是受農(nóng)民監(jiān)督的農(nóng)民利益的代言人。由此，一方面使農(nóng)民真正擁有監(jiān)督基層干部的民主權(quán)利，使能夠制約基層政府，另一方面使農(nóng)村社情民意有一個(gè)上達(dá)的制度性機(jī)構(gòu)。其次，在健全法治方面，針對(duì)當(dāng)前的上訪機(jī)制不能批量而只能個(gè)案解決的缺陷，有必要建立一個(gè)隸屬中央并直接向中央負(fù)責(zé)的司法機(jī)構(gòu)來對(duì)地方政府進(jìn)行縱向監(jiān)督，從而構(gòu)建起一個(gè)能夠批量處理民怨的法治機(jī)制。目前，我國(guó)在制度設(shè)計(jì)上，司法機(jī)構(gòu)的橫向監(jiān)督十分軟弱，甚至無法起到監(jiān)督作用，其重要原因之一就是地方政府而不是中央政府掌握著司法機(jī)構(gòu)的財(cái)政。農(nóng)村地區(qū)的情況可能表現(xiàn)得更加復(fù)雜。要改變這種現(xiàn)狀，根本的就是要加大中央政府的財(cái)政能力，使地方司法機(jī)構(gòu)可以直接獲得中央的財(cái)政保障。對(duì)于相對(duì)貧困地區(qū)，其財(cái)政資源則依靠中央政策從相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，以此緩解農(nóng)村基層政府財(cái)政的壓力，使地方司法機(jī)構(gòu)能夠更加有效的履行監(jiān)督職責(zé)。
2.減少地方政府層級(jí)。我國(guó)歷史上的地方政府層級(jí)，除了秦代實(shí)行郡縣兩級(jí)，元朝發(fā)展成為省、路、府、縣四級(jí)制以外，從漢開始直到明清時(shí)期，地方行政層級(jí)一直維持在三級(jí)(但不同的時(shí)期，這三級(jí)的名稱有所不同，此處不贅述)。到國(guó)民政府時(shí)期，地方行政層級(jí)主要是省縣兩級(jí)，行政公署作為省的派出機(jī)構(gòu)在省、縣之間起到上傳下達(dá)的作用。解放后，地方行政層級(jí)幾經(jīng)演變，發(fā)展成為目前的省（自治區(qū)、直轄市）、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)。地方政府層級(jí)的多少，不僅關(guān)系到農(nóng)民負(fù)擔(dān)，還影響到行政效率和行政成本，同時(shí)還直接關(guān)系到中央政策和法令向基層政府的傳達(dá)和貫徹，以及農(nóng)村社會(huì)社情民意向中央的傳輸。因此減少地方行政層級(jí)，解決我國(guó)行政層級(jí)過多的問題便成了問題的關(guān)鍵所在。當(dāng)然，由于這一改革涉及面廣，影響重大，短期內(nèi)難以實(shí)施。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，隨著我國(guó)財(cái)政管理體制“省管縣”試點(diǎn)的實(shí)施及其推廣，行政上省直接對(duì)縣的管理體制也成為必然。行政上省直管縣后，市便失去了管理縣級(jí)政府的職能，此時(shí)便可以考慮將市作為省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。而縣以下可按照工農(nóng)分業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治的原則，精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)，將現(xiàn)有的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)改為縣派出的基層行政組織；同時(shí)，擴(kuò)展鎮(zhèn)的自主權(quán)，將鎮(zhèn)政權(quán)改為基層地方自治組織，實(shí)行鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治，建立縱向集權(quán)、橫向分權(quán)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制。[32]由此減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一行政層級(jí)，建立起以縣做為基層政權(quán)的管理體制。這種體制可以為逐步實(shí)現(xiàn)縣政之下的公民自治奠定良好基礎(chǔ)。
當(dāng)然，關(guān)于減少地方行政層級(jí)的方案有多種，一些地方在實(shí)踐中也展開了積極探索。但總的來說，我國(guó)行政層級(jí)最理想的就是把現(xiàn)有的省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)這四級(jí)地方政權(quán)變?yōu)槭 ⒖h兩級(jí)層次。但由于我國(guó)人口眾多、地域廣闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展非同質(zhì)性等特殊國(guó)情決定了一下子實(shí)行整齊劃一的地方兩級(jí)管理模式是不現(xiàn)實(shí)的，因此，只能因地制宜，逐漸過渡。
3.加強(qiáng)新聞和輿論監(jiān)督。新聞和輿論監(jiān)督是制約地方政府和官員的有力工具，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定也具有十分重要的意義。通過強(qiáng)有力的新聞和輿論監(jiān)督，給農(nóng)民提供表達(dá)訴求的機(jī)會(huì)和渠道，他們真實(shí)的聲音才能夠上達(dá)，自下而上的軌道也就暢通，中央政府才能夠了解農(nóng)村實(shí)情，有利于及時(shí)調(diào)整有關(guān)政策。在加強(qiáng)新聞和輿論監(jiān)督方面，現(xiàn)代新媒體提供了一個(gè)很好的平臺(tái)和渠道，一些掌握并善于運(yùn)用這一技能的農(nóng)民可以直接向中央政府反映問題，中央政府也可以據(jù)此監(jiān)督地方、掌握輿情，從而有利于雙軌政治的暢通。當(dāng)然，對(duì)新聞和輿論的監(jiān)督也要以法治和道德為前提。
4.強(qiáng)化基層人大代表的職責(zé)。人大代表的主要職能之一，就是保持與選民的密切聯(lián)系，通過接待選民、走訪、座談等多種形式，聽取、收集和反映選民的意見、建議和要求，認(rèn)真履行代表職責(zé)，努力為人民服務(wù)。而其服務(wù)人民的方式之一，或說其基本權(quán)利之一，就是通過提出建議、批評(píng)和意見，監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作。作為基層人大代表，由于與農(nóng)民接觸頻繁和便利，甚至一些人大代表本身出身于農(nóng)民，熟悉農(nóng)村狀況，了解農(nóng)民訴求，需要經(jīng)常注意深入群眾，堅(jiān)持走群眾路線，保持與農(nóng)民密切接觸，多聽取、收集農(nóng)民的意見、建議和要求，并運(yùn)用人大代表享有的權(quán)利將農(nóng)民的意見、建議和要求向上反映，使下情能夠順利上達(dá)。
總之，要從根本上通過各種方式使自下而上和自上而下的信息管道能夠暢通，實(shí)現(xiàn)政治雙軌的有效銜接和良性互動(dòng)，以及國(guó)家政權(quán)建設(shè)與基層社會(huì)自治兩者之間的動(dòng)態(tài)平衡，在此基礎(chǔ)上形成的治理結(jié)構(gòu)才是國(guó)家通往善治的必由之路，從而也是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的有效途徑。
注釋：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第4期
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