——以汕頭市濠江區行政體制改革為例
層級政府間的職能配置和權責關系劃分是完善政府組織體系的基礎，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。長期以來，學界關于政府職責體系的研究主要集中于中央和地方關系，對地方各層級政府之間的職責關系研究較少;在研究地方政府行政行為時，對地方各層級政府間的縱向關系也缺乏足夠重視。市縣兩級政府處在政府工作的第一線，是國家法律法規和政策的重要執行者，也是本地區經濟社會發展和社會穩定的組織領導者，在我國政權體系中具有十分重要的地位。研究分析市縣政府職責體系等相關問題，有助于科學構建層級政府職責體系，深化地方政府行政體制改革，推進地方政府治理體系和治理能力現代化。
一、政府職責體系及行政管理活動“碎片化”問題
政府職責體系的內涵十分豐富，橫向上包括：各級政府的職責體系及其與所屬部門的職責關系，各個部門的職責體系及相互間的職責關系等;縱向上包括：中央政府與地方政府之間的事權劃分和職責關系，地方各級政府之間的事權劃分和職責關系等。[1]十一屆三中全會以來，與改革開放和建立社會主義市場經濟體制的進程相適應，我國在中央與地方關系的諸多方面進行了積極探索，為建立新型中央與地方關系體制奠定了初步基礎，地方政府職責體系也進行了相應調整，促進了經濟社會發展。但由于職責同構、層級節制和協調配合不足等原因，市縣政府職責體系出現“碎片化”傾向，影響了行政管理和公共服務的效果，體現在以下方面。
(一)“職責同構”和層級節制的雙重疊加導致層級管理“碎片化”傾向
從法治化、制度化角度考察，對比《憲法》第89條關于中央政府職責的規定和第107條縣級以上地方政府的職責范圍可以發現，二者除了行政職權發揮作用的區域范圍不同之外，在職責領域和事項方面基本重合?！兜胤秸M織法》也沒有對地方各級政府的履職重點進行區分。從地方政府職責體系來看，下級政府的事權多是上級政府事權的延伸，導致層級政府結構“上下一般粗”的“職責同構”現象。由于法律法規未從根本上劃清層級政府間職責關系，共同管理的事項過多很容易導致“幾個和尚抬水吃”，權力不清，責任不明，效率低下。[2]同時，由于層級節制關系，越靠近基層的地方政府權力越小，形成“權責倒掛”現象。例如，很多關系地方經濟社會發展的行政審批事項，縣級政府僅具有初審權，市級政府、省級政府甚至國務院才能完成最終的審批。這些審批事項照章辦理、層層報批，由于層級多、環節多、流程長，審批流程經被分割為分屬不同層級政府的多個部分，各級各管一塊。這種“分段管理”、“切塊管理”弊端的暴露，“審批當關”、“公章旅行”、“公文長征”等現象的存在，正是管理“碎片化”的集中反映，也是權責不清、關系不順和職責交叉問題的主要原因。[3]
(二)簡政放權的“變形走樣”一定程度上加劇了“碎片化”問題
近些年來，從中央到地方大力推動簡政放權，推進行政審批制度改革，將部分經濟社會管理權限下放，有效提升了行政效率和服務水平。但由于地方政府層級間權責關系尚未厘清，事權調整機制還不完善，一定程度上影響了簡政放權效果。一是由于層級政府間的上下級領導關系，上級政府對事項調整具有最終決定權，有的上級政府選擇性放權，“放小不放大”、“放虛不放實”、“放責不放權”，含金量高的事項不肯下放，有責無利或責大利小的事項卻層層下放，導致事權調整“走形變樣”。二是各地大多是以紅頭文件形式對事權調整的結果予以確認，缺乏剛性制度約束，事權調整的權威性和穩定性不足，強調簡政放權時，就下放一些權力，強調加強某項工作時，又將權力上收，部分事權頻繁調整，缺乏穩定性。三是在社會管理領域，特別是行政執法領域，一些部門在省、市、縣三級都設有執法隊伍;或是在同一城區，市、區、街道三級都有各自的執法隊伍，有利的事項爭著管，有責無利的事項都不管，造成多頭執法、重復執法、執法擾民，應該由上級政府統籌的領域沒有全盤統起來，適合由基層政府管理的事項沒有完全放下去，因而權責脫節，運行低效，“監管真空”和“監管重復”并存。
(三)財力和支出責任不匹配，轉移支付體系不完善導致財政支出“碎片化”問題
分稅制改革初步確定了中央和地方事權和支出責任，但由于中央和地方職責交叉重疊、共同管理的事項較多，事權與支出責任劃分存在較多不清晰、不合理、不規范的地方。一些應由中央負責的事務交給了地方，一些適宜地方負責的事務，中央承擔了較多支出責任，造成目前中央財政本級支出只占全國總支出的15%，地方實際支出占到85%，[4]財力相對集中在中央、省級，事權分散在基層，大量具體支出責任主要落在市縣兩級政府，基層政府普遍出現財政困難。[5]另一方面，中央通過大量專項轉移支付補助地方，但由于轉移支付制度不完善，項目過多，規模過大，資金分散等原因，在建設財力與事權相匹配的財政體制和推進基本公共服務均等化方面難以滿足基層政府的實際需要。轉移支付主要由各個部門按條歸口掌握，各個部門都強調自己的工作重要，突出自己部門的履職要求，大量轉移支付以科技專項、農業專項等專項轉移形式分配下去，經常出現“買油的錢不能買鹽、買鹽的錢不能買醬油”等現象。過多的專項轉移支付項目實際是以“條”為單位，分割了中央轉移支付資金，客觀上導致了財政支出的“碎片化”，影響了轉移支付制度整體效用的充分發揮，市縣兩級政府在提供公共服務方面缺乏有效的財力保障，制約和影響著改善民生、為民服務的效果。
(四)社會力量參與不足，政社協同不夠，造成公眾參與和社會治理體系的“碎片化”
社會組織是推動經濟發展、提供社會公共服務、促進社會建設與和諧穩定的重要力量，還是政府職能轉移的重要承接者。[6]鼓勵社會力量參與公共事務管理也是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中之義。但由于長期以來對社會發展的相對忽視，社會組織發育不夠健全，影響到承接簡政放權改革中政府轉移的職能和事項;同時，在各級政府推進政策民主化、專業化、規范化和合理化進程中，政府與社會的協作渠道不夠暢通、體制機制存在諸多限制、參與流于形式等現象還比較普遍，社會力量未能真正發揮其政策倡導、協商合作的作用。政府行政管理和公眾參與、社會組織自律及基層群眾自治等未能統籌協調，導致治理體系的各個部分仍處于探索磨合階段，“碎片化”問題仍然普遍存在。
二、汕頭市濠江區的改革探索：基于整體性政府理論視角的分析
基于對層級節制、功能分割為特征的官僚制的反思，以及對由此而產生的政府職責體系及行政管理活動“碎片化”問題的分析，20世紀90年代中后期，西方國家繼新公共管理改革之后進行了第二輪政府改革運動，“整體性政府”開始成為一種新的改革趨勢和動向。[7]整體性政府展現的是一種通過縱向和橫向協調的思想與行動以實現預期利益的政府治理模式。這種治理模式運用于公共管理和服務領域的要點是：排除相互破壞與腐蝕的政策情境;更好地使用稀缺資源;促使風險管理者在特殊的政策領域和網絡中一起工作，產生協同效應;為公眾提供無縫隙的服務。[8]在實踐中，整體性政府要求政府和社會之間、層級政府之間以及政府各部門之間劃清職能邊界、完善職責體系、健全銜接配合機制，推進機構整合和工作協同，為社會公眾提供方便快捷、優質高效的公共服務。2011年以來，汕頭市抓住其下轄的濠江區被列為廣東省深化縣級行政體制改革試點地區的重大契機，結合簡政放權改革，大力推進行政體制綜合改革，在改革思路和具體操作的方式方法等方面與“整體性政府”理念不謀而合，在構建市縣職責體系、探索破解“碎片化”問題等方面進行了有益嘗試，取得了較好效果，積累了寶貴經驗。
(一)深化簡政放權，優化市區兩級職責體系，突出職責重點
2003年1月，汕頭市調整行政區劃，撤銷原達濠區、河浦區，設立濠江區。濠江區距離城市核心區域較遠，在行政體制方面按照區級政府模式運行，同時根據當地實際有所調整，兼具縣區政府特征，具有一定的代表性和典型性。幾年來，濠江區大力推進簡政放權，對內放寬、對外開放、對下放權，深化行政審批制度改革。
為克服簡政放權中的“變形走樣”問題，汕頭市拿出“自我革命”的勇氣，以經濟社會發展需要為導向，著力破除“放權怪圈”。除黨委、紀檢、監察、法院、檢察院、公安、統計系統、社保基金及住房公積金等各項市級統籌基金現行管理體制和汕頭市城市總體規劃、分區規劃維持不變外，汕頭市向濠江區下放事權共計485項，濠江區獲得了相當于地級市的經濟社會管理和行政執法權限。此外，區政府采取“有放有收”的聯動方式，區政府將街道承擔的經濟管理等領域的行政審批類事項上收由區集中實施，將社會管理和服務事項共55項下放，加強街道普法宣教、社會維穩、社會服務、基層建設等職責，實現了職能事項的“雙轉移”。
(二)充分發揮經濟特區立法權，為科學構建職責體系提供堅實法治保障
汕頭市充分發揮特區立法權，以市人大立法形式確定市區兩級政府的事權調整和職責劃分。2011年6月，汕頭市人大出臺《汕頭市人民代表大會常務委員會關于促進和保障濠江區行政體制綜合改革的決定》。《決定》明確汕頭市政府及其工作部門應當按照責權一致、重心下移、減少層次、分步實施、能放則放的原則，通過規范和完善行政管理職權下放的程序以及調整管理權限、授權、委托等方式最大限度向濠江區下放行政管理職權，落實濠江區行政體制綜合改革的各項政策措施;全市各級國家機關應當依法支持和保障濠江區行政體制綜合改革各項政策措施的有效實施，任何單位和個人非經法定程序，不得干預、上收已經下放到濠江區的行政管理職權;濠江區政府為探索大部門體制的多種實現形式，經市人民政府批準，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政管理職權;濠江區政府及其工作部門合理調整與街道辦事處的事權關系，依法向街道辦事處下放社會管理和服務事項，推進服務前移，提升管理效能。該《決定》以地方立法的形式正式確立了市區兩級政府職責劃分，以制度化、規范化、法治化的方式將改革推向縱深，是我國層級政府間職責關系法定化的有益探索。
(三)優化市區兩級財力配置，推進財力與事權相匹配，著力提高公共服務水平
施蒂格勒的最優分權理論認為，分權可以提高資源配置效率，改進公共服務質量。[9]因為地方政府和居民對地方情況擁有比較完備的信息，可確保知識在特定的時間、地點被充分加以利用，從而做出更好的決策，因而地方政府能更有效地提供公共服務。[10]簡政放權過程中，下級政府反映最多的問題是事權下放財權不放，辦理事項增加但人手和經費沒有增加，導致縣鄉級政府無人干事、無錢辦事，基層政府難以承接上級政府下放的職能事項。濠江區原本屬于汕頭市相對落后地區，財力有限，市級事權下放后必然出現上述問題。因此，為保障濠江區基本公共服務能力，確保事權與財權相互匹配，汕頭市將市、區兩級的財稅分成比例從6∶4調整為4∶6，探索市縣政府間財權與事權的優化配置。在充足財力保障的條件下，濠江區首先加大投入提高社會保障水平，建立城鄉一體化的社會保障體系，全面推進“全員培訓、全民醫保、統一城鄉居民養老保險試點”等民生工作，并且大力加強宜居城鄉建設，累計建成361項社區公共設施，民生服務進一步優化。從實際效果來看，調整市縣兩級政府的財稅分成比例，有效避免了專項轉移支付過多帶來的財政支出“碎片化”問題，縣級政府可以根據實際情況調整各項公共服務支出比重，也有助于形成財權與事權相匹配、統籌有力、調控有效、均衡公平的市縣兩級財政管理體制，從而激活區域發展動力。
(四)優化機構設置和行政流程，克服政府職責體系和行政管理的“碎片化”傾向
針對長期存在的“上下一般粗”、“職責同構”等問題，濠江區按照職能有機統一的要求，對政府職能進行優化重組，不要求機構設置上下完全對應，著力構建大規劃、大經濟、大建設、大農業、大監管、大執法格局，將原來22個政府部門精簡整合為15個，精簡近1/3。如新組建的區發展規劃局整合了原來分散在各部門的規劃職能，實現了國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、產業發展規劃和生態保護規劃等“多規合一”，為全區的科學規劃和加快發展奠定了基礎。新組建的區城市綜合執法和安監局，將原來分散在各部門的12項執法職能和相關執法隊伍整合起來，增強了執法力量，節約了執法成本。另一方面，優化行政流程，簡化行政審批，對重復、相近的審批事項進行整合歸并，一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門審批的，明確牽頭部門，建立信息共享和協調配合機制，如在投資立項和城鄉規劃審批上實行全方位并聯審批，企業只要提出立項申請，就能進入規劃審批程序，同時審核、同步公示，從項目立項、辦理規劃用地手續最短在10個工作日內就能辦結，比原來的審批時限至少縮短近2/3。完善政務服務載體，全面提供便民服務。按照一窗式受理、一站式辦結、一條龍服務的要求，建設區綜合政務服務平臺，集中受理和辦理各類事項，最大限度方便企業和群眾辦事，有效提升政務服務質量和效率。
(五)加強信息公開和監督問責，鼓勵社會公眾參與
按照黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的要求，濠江區堅持加強監督與擴大公開并重，充分保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。第一，完善決策機制，確保公眾參與權利。探索建立公共決策咨詢制度，出臺《濠江區公共決策咨詢委員會工作制度(暫行)》，成立了由區相關領導、專家學者、“兩代表一委員”、公眾代表等組成的公共決策咨詢委員會，擴大黨委政府決策的公眾參與度。第二，加大信息公開力度，讓權力在陽光下運行。出臺《濠江區預決算網上公開工作方案》，選擇部分單位為試點，實行預決算和日常開支上網公開，推進“檢務公開”等政務公開重點項目，推動行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明轉變。第三，健全問責考核制度，推動政府依法行政。健全以行政首長為重點的行政問責制度，出臺《罷免或撤換區委委員、區紀委委員實施辦法(試行)》等規范性文件，建立科學合理的績效考核指標體系和評估機制，明確問責范圍，規范問責程序，加大責任追究力度。
三、以“整體型政府”思維破除“碎片化”問題，以科學構建市縣政府職責體系為核心進一步深化改革
濠江區改革成效顯著，但仍存在一些問題有待進一步研究，例如市縣政府職責體系構建缺乏更高位階法律法規予以保障，多方聯動協調推進的機制有待完善，調整市縣兩級政府財稅分成比例、探索大部門制等都還有較長的路要走，財政經費、人員編制等后續問題還需要通盤解決。按照黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會確立的改革方向，借鑒“整體性政府”理論和實踐的有益成分，深化改革，破解“碎片化”問題，科學構建市縣政府職責體系可從以下幾方面著手。
(一)加強法治建設，為科學構建政府職責體系提供堅實法治基礎
十八屆四中全會指出：“推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”，“強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責”。汕頭市可以在深入推進簡政放權的基礎上，繼續探索完善市縣政府職責體系，為下一步整體推進科學構建政府職責體系準備條件。待時機成熟，出臺省級政府規章或地方性法規對省以下地方政府改革加以確認。由此，采取從下而上的方式，待條件具備和取得廣泛共識以后，以更高位階的法律法規對政府職責體系加以明確規范，發揮法治的引領和推動作用，以立法程序中的公開透明、民主參與取代行政決策中的個別博弈、討價還價，以法律的權威性保證政府間事權劃分穩定性和連續性，逐步推進各級政府事權的規范化、法律化。
(二)明確市縣政府的履職重點，形成相對科學合理的職責分工體系
市縣政府是確保中央政策方針貫徹執行的重要環節。強化市縣政府執行職責，一是合理分工。在尚未完全確定市縣事權邊界的情況下，通過劃分職責重點來探索最佳分工方案。市政府側重于城市的總體規劃、政策制定和依法監管，重點搞好基礎設施建設、市場體系培育以及國土資源、環境保護等重要事項的管理，從具體性、事務性的工作中解放出來?？h區一級政府側重執行性和服務性的事務管理，發揮貼近基層、就近管理的優勢。二是減少層級。為避免重復管理、推諉扯皮就必須精簡層級，某一級政府可以獨立負責的事情，就不沿襲分級管理、層層報批的做法;確需分級管理的，將工作機制具體化，做到責任明確。例如，為避免城市交通、路政等因為行政區劃而分割，由市級政府部門統籌管理;而園林綠化、清潔衛生等屬于執行性、服務性的工作，由區政府管理更為有效;城市建設工作，由市政府統一領導，在明確項目審批和監管職責的基礎上實行市區分級管理。三是利益兼顧。科學構建市縣職責體系應結合省直管縣、強縣擴權等改革同步推進，充分調動和發揮縣區政府的主動性和積極性。
(三)整合相關職能和執法資源，推進綜合行政執法體制改革
按照中央關于推進綜合行政執法體制改革的相關精神，重點在基層發生頻率較高、與人民群眾日常生產生活關系密切、多頭重復交叉執法問題比較突出、專業技術要求適宜的領域，如食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、商務等領域推行綜合執法。同時，理順層級政府行政執法職責關系，合理確定市、縣區、鎮街的管理職責和執法權限，科學配置執法力量。按照屬地管理、權責一致的原則，整合市縣兩級行政執法力量，推動執法重心下移，行政執法以縣區一級為主?？h區設立執法隊伍的，市級相應部門不再直接從事相關執法活動，主要履行執法監督職能;市級原有執法人員和執法資源適當下沉，充實基層和一線力量。確需由市級設立執法隊伍統籌實施的行政執法事項，所轄區不再重復設置執法隊伍，以便集中力量、統一執法。整合各部門基層派駐執法力量，將綜合行政執法向鎮街延伸，對一些經濟發達、城鎮化水平較高的鎮街，可通過法定程序賦予或委托其行使部分行政執法職能。
(四)深化財稅體制改革，確保各級政府事權和支出責任相適應
深化財稅體制改革、建立現代財政制度，是完善社會主義市場經濟體制、加快轉變政府職能的迫切需要，是建立健全現代國家治理結構、實現國家長治久安的重要保障。第一，完善一般性轉移支付增長機制，增加一般性轉移支付規模和比例，中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節，清理、整合、規范專項轉移支付項目。大幅度減少轉移支付項目，歸并重復交叉的項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，對保留專項進行甄別，屬地方事務且數額相對固定的項目，劃入一般性轉移支付。[11]第二，確立市縣鎮各級政府事權和支出責任的總體框架，彌補基層政府財力不足，明確省對市縣級政府轉移支付中一般性轉移支付所占比重和規模，優先保證縣鄉兩級政府一般性轉移支付的資金需求，建立財力困難縣鎮級政府的財政保底機制。第三，省級政府承擔均衡區域內財力差距的責任，建立健全省以下轉移支付制度。省級政府統籌考慮本地人口、自然條件、發展水平等因素，加大教育、醫療衛生、社會保障等公共服務領域的投入，合理減輕基層政府的支出責任和負擔。
(五)鼓勵社會公眾參與，推進多層次多領域依法治理
社會治理是全社會的共同行為，要加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，努力在實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動上取得成效。一是完善公共決策社會公示、公眾聽證、專家咨詢論證制度，健全民主決策程序，暢通利益訴求表達機制，凡是與群眾切身利益密切相關、影響面廣或容易引發社會不穩定的重大決策事項，都要充分聽取群眾意見。二是建立健全社會組織發揮作用的機制和制度化渠道，完善社會組織管理相關法律法規，創新社會組織培育扶持機制，建立健全政府購買服務機制，把適合社會組織提供的公共服務和解決的事項交由社會組織承擔，鼓勵和引導社會組織積極承接政府轉移的職能事項，發揮行業自律和專業服務功能，參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、預防違法犯罪等。三是深入推進基層組織和部門、行業等多領域依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。健全完善村(居)群眾組織，使廣大基層群眾在自我管理、自我服務中提高依法管理社會事務的意識和能力。
參考文獻：略
作者簡介：丁煌,武漢大學政治與公共管理學院院長、“珞珈學者”特聘教授、博士生導師；陳曉方，武漢大學政治與公共管理學院博士研究生。
中國鄉村發現網轉自：《中國行政管理》2017年第8期
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