城市作為工作、財(cái)富和創(chuàng)意的誕生地,以及各類要素資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的聚集地, 在現(xiàn)代國家治理體系中居于至關(guān)重要的地位。改革開放以來, 伴隨著城鄉(xiāng)關(guān)系在政策、制度層面的結(jié)構(gòu)性變革, 我國的利益矛盾與社會(huì)危機(jī)有向城市空間轉(zhuǎn)移與積聚的明顯趨勢(shì), 城市治理創(chuàng)新成為國家治理現(xiàn)代化的重要支撐。精細(xì)化治理既是社會(huì)治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向, 也是推進(jìn)我國城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措, 必將成為引領(lǐng)我國城市治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略目標(biāo)和基本政策導(dǎo)向。精準(zhǔn)把握城市精細(xì)化治理的核心內(nèi)涵, 在充分肯定精細(xì)化治理對(duì)于城市治理現(xiàn)代化積極意義的同時(shí), 在城市治理獨(dú)特的中國情境中理性審視精細(xì)化治理面臨的多重困境, 深刻理解構(gòu)建城市精細(xì)化治理模式的艱難性;同時(shí), 未雨綢繆, 有效預(yù)測城市精細(xì)化治理模式可能蘊(yùn)含的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn), 并嘗試提出我國城市治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的基本趨向, 是本文探討的核心主題。
城市精細(xì)化治理的多元解讀
目前, 國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)精細(xì)化治理內(nèi)涵的界定歧義紛呈。有學(xué)者從“技術(shù)-服務(wù)”兩個(gè)維度、“政府-社會(huì)”兩個(gè)層次解讀, 認(rèn)為精細(xì)化治理是政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理轉(zhuǎn)型兩個(gè)層面的統(tǒng)一, 精細(xì)化是推動(dòng)治理轉(zhuǎn)型的重要“機(jī)制性”策略。精細(xì)化治理就是在行政管理的程序與機(jī)制上努力, 以科學(xué)管理促進(jìn)科學(xué)發(fā)展, 同時(shí)在增強(qiáng)社會(huì)訴求回應(yīng)性方面下功夫, 以社會(huì)參與提升治理的靈敏度與細(xì)致化程度。[1]也有學(xué)者從宏觀層面解讀, 主張對(duì)治理精細(xì)化的理解應(yīng)該從微觀視野轉(zhuǎn)向宏觀視野, 認(rèn)為精細(xì)化治理就是從社會(huì)治理領(lǐng)域中公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)、運(yùn)行和主體關(guān)系的維度來研究社會(huì)治理精細(xì)化、實(shí)踐社會(huì)治理精細(xì)化。[2]另有學(xué)者主張對(duì)精細(xì)化治理進(jìn)行綜合性理解, 認(rèn)為精細(xì)化治理首先是一種治理價(jià)值觀、一種治理理念;其次是要把這種價(jià)值和理念貫穿到宏觀的權(quán)力結(jié)構(gòu)、中觀的運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建和多元主體關(guān)系的厘定中;最后是把精細(xì)化的理念、原則落實(shí)到微觀實(shí)踐中的具體制度、措施、操作手段和治理技術(shù)之中, 達(dá)成高效能、強(qiáng)回應(yīng)的治理效果。[3]總之, 精細(xì)化治理就是秉持精細(xì)化的理念, 通過精巧的制度設(shè)計(jì)、細(xì)致的過程推進(jìn)和運(yùn)用精微的治理技術(shù), 實(shí)行基層治理從傳統(tǒng)的一體化、一元化、整體化、結(jié)構(gòu)化向多元化、差異化、個(gè)體化、體驗(yàn)化的轉(zhuǎn)變, 由被動(dòng)回應(yīng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)適應(yīng), 達(dá)成治理的精準(zhǔn)、精細(xì)和精致目標(biāo)。[4]
把精細(xì)化治理的價(jià)值理念和分析框架運(yùn)用于城市治理中, 我們不難發(fā)現(xiàn), 城市精細(xì)化治理是一個(gè)具有相當(dāng)模糊性和內(nèi)在張力的系統(tǒng)。城市精細(xì)化治理一方面意味著城市治理精細(xì)化程度的不斷提升;另一方面, 它也意味著從某種特定類型的精細(xì)到另一種類型精細(xì)的轉(zhuǎn)變, “精細(xì)”既有量的區(qū)別, 更有質(zhì)的差異。如果將城市精細(xì)化治理置于我國城市治理體系演變的歷史進(jìn)程之中分析, 精細(xì)化治理既是智慧城市建設(shè)的延續(xù), 也是技術(shù)治理范式路徑依賴的重要表現(xiàn), 借助現(xiàn)代信息技術(shù)的威力, 使得我國城市治理的基本圖景能夠以一種更加技術(shù)化的面目得以呈現(xiàn)。城市精細(xì)化治理的本質(zhì)就是運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)的力量, 為城市治理能力的大幅度躍遷插上堅(jiān)硬的翅膀。具體而言, 城市精細(xì)化治理有兩個(gè)主要目標(biāo):一是利用現(xiàn)代技術(shù) (尤其是信息技術(shù)) 精準(zhǔn)掌握基層的動(dòng)態(tài)信息, 以提升政府的社會(huì)治理能力;二是通過全面了解城市居民的真實(shí)需求, 為市民提供個(gè)性化、差異化和智能化的公共服務(wù)。
城市精細(xì)化治理作為一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程, 其內(nèi)涵需要從理念-制度-政策-技術(shù)-行動(dòng)等層面進(jìn)行多層次、多維度的綜合性解讀, 以全面而立體地呈現(xiàn)精細(xì)化治理在我國國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的歷史方位和生成邏輯。其內(nèi)在構(gòu)成要素大致包括:
1.服務(wù)為先的治理理念。創(chuàng)新社會(huì)治理的核心和關(guān)鍵是人。精細(xì)化治理首先必須立足于“以人為本”的服務(wù)取向, 這不僅符合治理的終極價(jià)值是“服務(wù)”而非“管控”的現(xiàn)代治理原理, 而且符合執(zhí)政黨“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨, 符合“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念, 高度契合中國特色社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征。在具體的治理實(shí)踐中, 城市治理應(yīng)當(dāng)以市民的實(shí)際需求和生活體驗(yàn)作為出發(fā)點(diǎn), 及時(shí)發(fā)現(xiàn)并有針對(duì)性地解決城市基層社會(huì)中的各種治理難題。同時(shí), 利用現(xiàn)代技術(shù)及時(shí)捕捉基層群眾動(dòng)態(tài)變化的需求和期望, 做到重心下移、力量下沉、保障下傾, 不斷提升市民公共服務(wù)的客戶體驗(yàn), 把實(shí)現(xiàn)市民的需求作為政策制定和社會(huì)治理的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。
2.治理主體的多元化和協(xié)同化。城市精細(xì)化治理需要加強(qiáng)服務(wù)型黨組織建設(shè), 充分發(fā)揮基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能, 提升基層治理過程的協(xié)同化水平。在發(fā)揮政府組織、社會(huì)組織、市場主體、社會(huì)公眾等多元主體作用的基礎(chǔ)上, 清晰厘定多元主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系, 構(gòu)建多元主體合作共治的體制機(jī)制。首要的就是明確政府權(quán)力邊界, 實(shí)施有計(jì)劃的賦權(quán)策略, 實(shí)現(xiàn)行政管理和社會(huì)自治的有機(jī)銜接。[5]而協(xié)同治理有利于充分調(diào)動(dòng)政府組織以外的公共組織力量, 實(shí)現(xiàn)復(fù)雜公共事務(wù)的有效治理。[6]城市治理的協(xié)同化需要政府內(nèi)部各部門之間以整體性政府為目標(biāo)而實(shí)現(xiàn)功能協(xié)同, 以及政府與市場和社會(huì)組織之間有機(jī)協(xié)同, 有效彌補(bǔ)政府職能的不足和充分激活市場和社會(huì)力量。
3.治理手段的數(shù)字化和智能化。信息技術(shù)是提升政府治理能力的必要條件, 在城市治理過程中運(yùn)用信息技術(shù)也是城市治理精細(xì)化的重要標(biāo)志, 以互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)為代表的現(xiàn)代信息基礎(chǔ)設(shè)施為城市精細(xì)化治理提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐。在大數(shù)據(jù)時(shí)代, 城市政府需要充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、GIS技術(shù)、GPS技術(shù)等多種技術(shù)資源, 建立一個(gè)精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)追蹤、集成共享的信息資源數(shù)據(jù)庫, 實(shí)現(xiàn)信息資源的整合與共享。如武漢市社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室2012年研發(fā)了一套信息云平臺(tái)網(wǎng)格化管理系統(tǒng), 該系統(tǒng)已集成全市38個(gè)部門的各類基礎(chǔ)信息。借助這些信息, 武漢實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)定位、全覆蓋、全動(dòng)態(tài)地管理社會(huì)各類要素資源。互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)手段與社會(huì)治理的深度結(jié)合, 讓武漢找到了提升“預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防”平安建設(shè)整體水平的切入點(diǎn)和突破口。[7]
4.治理標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化。城市治理精細(xì)化是城市治理的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化和規(guī)范化水平迅速提高的過程, 也是制度執(zhí)行力和社會(huì)監(jiān)控力顯著提升的過程。城市政府應(yīng)當(dāng)按照人崗匹配、職責(zé)明確、考核合理的基本要求精心設(shè)計(jì)制度體系和運(yùn)作機(jī)制, 積極推進(jìn)治理績效考核指標(biāo)的多重化和科學(xué)化水平。同時(shí), 城市精細(xì)化治理的方式應(yīng)從重視經(jīng)驗(yàn)和定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暱茖W(xué)和定量分析, 城市治理體制應(yīng)從被動(dòng)反應(yīng)式、運(yùn)動(dòng)式和人治式轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)化、常態(tài)化和法治化, 不斷增加城市治理體系的開放度和包容性。
近年來, 城市基層社會(huì)的治理體制日益呈現(xiàn)出精細(xì)化智慧化的趨向, 這種精細(xì)化卻是行政強(qiáng)化的集中呈現(xiàn), 具體表現(xiàn)為城市社區(qū)干部進(jìn)一步的官僚化, 全面而深度地納入科層治理體系之中。城市治理精細(xì)化的動(dòng)力來自于規(guī)范權(quán)力運(yùn)作和提升政府治理能力的政治目標(biāo), 但在具體的實(shí)踐過程中, 精細(xì)化治理在實(shí)踐中可能會(huì)導(dǎo)致過度治理和治理真空同時(shí)并存的窘境。更為重要是, 城市治理精細(xì)化是自上而下行政動(dòng)員的體現(xiàn), 而非自下而上居民利益訴求、偏好表達(dá)的反應(yīng), 這使得政府行政管理和公共服務(wù)供給與居民的現(xiàn)實(shí)和自治需求之間的有機(jī)銜接難以實(shí)現(xiàn)。因此,我們一方面要看到城市精細(xì)化治理符合社會(huì)治理現(xiàn)代化的趨勢(shì)和潮流, 是未來城市治理和發(fā)展的主導(dǎo)性策略。同時(shí), 我們也需要預(yù)先分析城市精細(xì)化治理面臨的獨(dú)特困境和蘊(yùn)含的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn), 積極預(yù)防和應(yīng)對(duì)城市精細(xì)化治理可能的負(fù)面消極效應(yīng)。
我國城市精細(xì)化治理的雙重困境
作為一種新型的治理范式, 精細(xì)化治理是對(duì)傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗(yàn)化治理模式的反思、批判和超越。長期以來, 我國的城市治理受到粗放式管理思維的影響, 慣于運(yùn)用籠統(tǒng)而模糊的處理方式, 管理浮于表面, 標(biāo)準(zhǔn)化程度較低等, 精準(zhǔn)化管理和精確化服務(wù)程度較低。這使得各級(jí)城市政府雖然投入了大量的治理資源, 耗費(fèi)了大量的治理成本, 卻無法收獲預(yù)期的治理效果。隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn), 我國城市社會(huì)日益多樣化、動(dòng)態(tài)化和復(fù)雜化, 精細(xì)化治理是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生性需求。同時(shí), 城市政府在具體實(shí)踐精細(xì)化治理模式的過程中, 卻面臨先天發(fā)育不足和后天營養(yǎng)不良的雙重困境。
首先, 從國家治理傳統(tǒng)看, 粗放式治理傳統(tǒng)的長期延續(xù)使得我國城市精細(xì)化治理先天發(fā)育不足。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
1.我國缺乏“數(shù)目字管理”的歷史傳統(tǒng)。中國傳統(tǒng)的帝國治理主要依賴儒士熟練運(yùn)用儒學(xué)經(jīng)典, 治理技術(shù)的嚴(yán)重落后為超大規(guī)模帝國造成了巨大的治理困難。黃仁宇先生甚至認(rèn)為, 以道德代替技術(shù)是近代中國失敗的根源。當(dāng)一個(gè)人口眾多的國家, 個(gè)人行動(dòng)全憑儒家簡單粗淺而又無法固定的原則所限制, 而法律又缺乏創(chuàng)造性, 則其社會(huì)發(fā)展的程度, 必然受到限制,即便是宗旨善良, 也不能補(bǔ)助技術(shù)之不及。[8]中國下層各種經(jīng)濟(jì)因素尚未造成一種可以公平而自由交換的情勢(shì)。最下層的數(shù)字既不能復(fù)實(shí), 中上層之經(jīng)理亦受影響, 所謂各種黑暗與腐敗, 并非全系道德問題, 而是有這樣一個(gè)基本的技術(shù)問題存在。今日中國趨向現(xiàn)代化, 必須徹底解決此根本技術(shù)問題。[9]由于古代中國的商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá), 且用道德倫理彌補(bǔ)社會(huì)治理的技術(shù)性之不足, 基層社會(huì)又具有較高程度的宗族自治, 城市治理對(duì)于精細(xì)化的需求不是很高, 使得粗放式治理的行政文化傳統(tǒng)得以長期延續(xù)。
2.我國長期“高專制權(quán)力+低基礎(chǔ)能力”的權(quán)力組合模式阻礙了精細(xì)化治理模式的成長。邁克爾·曼把權(quán)力分為專制權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力。專制權(quán)力指的是國家精英所享有的、不必與市民社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行日常的制度化磋商的行動(dòng)范圍。而基礎(chǔ)性權(quán)力 (infrastructural power) 是國家滲入市民社會(huì), 但必須而且越來越依靠與市民社會(huì)之間制度化的協(xié)商和談判來執(zhí)行政治決定。[10]在中國, 有限的社會(huì)資源總量與超大規(guī)模社會(huì)對(duì)國家治理資源大規(guī)模需求的矛盾將長期存在。對(duì)于一個(gè)國家治理資源長期匱乏的社會(huì)來說, 國家體制根本不可能調(diào)動(dòng)足夠的資源來實(shí)現(xiàn)全面的社會(huì)監(jiān)控。由于基礎(chǔ)信息能力的嚴(yán)重不足, 國家不能清晰地了解社會(huì);同時(shí), 政治過程具有黑箱性, 公開性和透明度不高, 社會(huì)無法有效地理解國家, 實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化治理的社會(huì)前提條件根本不具備。
3.總體性治理模式的長期延續(xù)制約了城市精細(xì)化治理模式的生成與發(fā)展。長期以來, 以執(zhí)政黨和政府為代表的國家力量是城市治理的唯一主體, 國家掌握了社會(huì)中絕大部分資源的控制和配置權(quán), 個(gè)人要想獲得最基本的生存條件, 就必須、也只能通過國家的制度性安排來獲取。在這樣的社會(huì)條件下, 國家的組織動(dòng)員能力極強(qiáng), 利用強(qiáng)大而統(tǒng)一的意識(shí)形態(tài)和全國性的嚴(yán)密組織網(wǎng)絡(luò), 國家通過對(duì)民眾的總體性控制與參與式動(dòng)員進(jìn)行社會(huì)治理。城市社會(huì)相對(duì)單一化和均質(zhì)化, 依靠組織技術(shù)和社會(huì)動(dòng)員就可以有效治理, 無需精細(xì)化治理。同時(shí), 國家科學(xué)技術(shù)發(fā)展相對(duì)落后, 革命精英擅長權(quán)威控制而疏于技術(shù)治理, 實(shí)施精細(xì)化治理的能力不足。城市精細(xì)化治理缺乏應(yīng)有的促動(dòng)和激勵(lì)機(jī)制, 意愿和能力的雙重羸弱使得城市治理在粗放式的道路上蹣跚前行。
4.結(jié)構(gòu)科層化與功能科層化的分離, 城市政府體系很難承擔(dān)精細(xì)化治理的重任。官僚制的理性化水平是決定城市治理精細(xì)化水平的關(guān)鍵變量, 提升城市政府治理能力是實(shí)現(xiàn)城市治理精細(xì)化的基本前提。目前, 我國城市政府依然存在結(jié)構(gòu)科層化和功能科層化的分離, 這是精細(xì)化治理水平難以提升的結(jié)構(gòu)性約束。在中國, 正規(guī)的科層組織取代或廢棄了所有的傳統(tǒng)組織形式, 各種資源和社會(huì)生活機(jī)會(huì)幾乎全部由全新的、大規(guī)模的組織所壟斷, 城市社會(huì)成為一個(gè)高度結(jié)構(gòu)科層化的社會(huì)。而正式科層組織的各種理性化的形式規(guī)則、規(guī)范化程序被有意識(shí)地加以拒絕或無意識(shí)地被忽視, 在官僚組織中通行的并非法理性權(quán)威和普適性的、非個(gè)人化的規(guī)則體系, 直接制約了官僚組織體系社會(huì)治理功能的有效發(fā)揮。[11]當(dāng)代中國尚遠(yuǎn)未達(dá)到理性官僚制的水平。法理性權(quán)威的缺位與非人格化程序的缺失大大限制了我國官僚組織的治理能力, 且官僚體制內(nèi)部嚴(yán)重的條塊矛盾、機(jī)構(gòu)重疊與職能交錯(cuò)等一系列體制性缺陷, 也極大地限制了官僚制所能達(dá)到的理性化水平。城市基層政府難以承擔(dān)精細(xì)化治理的重任, 非不為也, 乃不能也!
其次, 從我國現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生態(tài)環(huán)境分析, 城市精細(xì)化治理面臨后天營養(yǎng)不良的困境。主要體現(xiàn)在:
1.城市精細(xì)化治理需要先進(jìn)的信息技術(shù)支撐, 而各種信息平臺(tái)的建設(shè)和維護(hù)需要耗費(fèi)數(shù)量巨大的財(cái)政資金。目前, 我國各地域和各行政層級(jí)的城市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入水平具有顯著的非均衡性, 雖然東部沿海某些發(fā)達(dá)城市具備有效支撐城市精細(xì)化治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的雄厚財(cái)力, 但對(duì)于絕大部分中西部地區(qū)的地級(jí)市或縣級(jí)市而言, 這種畸高的治理成本往往成為它們的難以承受之重。以網(wǎng)格化管理為例, H省省級(jí)財(cái)政累計(jì)投入7億多元用于基層網(wǎng)格化硬件建設(shè);全省年均累計(jì)投入城市社區(qū)網(wǎng)格員工資5億元左右;全省年均累計(jì)投入網(wǎng)格員辦公經(jīng)費(fèi)、線路租用費(fèi)、平臺(tái)維護(hù)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)5億元左右。自2013至2016年四年來, 全省共投入55億元左右用于網(wǎng)格化管理體系建設(shè)。XY縣每年須投入2800萬元用于網(wǎng)格化管理工作, 其中僅光纖租借費(fèi)用就達(dá)200萬元。[12]Y市作為該省的省域副中心城市, 在城市精細(xì)化治理中表現(xiàn)突出。根據(jù)該市財(cái)政局總會(huì)計(jì)師的介紹, 2017年上半年6個(gè)月, 該市用于城區(qū)網(wǎng)格化管理的開支高達(dá)8370.68萬元, 其中, 人員工資為6150萬元左右, 工作經(jīng)費(fèi)462萬元, 其余為信息平臺(tái)建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)費(fèi)用。[13]城市精細(xì)化治理需要長期的資金投入, 運(yùn)行成本很高。隨著城市治理的任務(wù)越來越繁重, 財(cái)政資金的投入勢(shì)必越來越高, 導(dǎo)致很多城市政府的經(jīng)費(fèi)缺口越來越大。目前, 各級(jí)城市政府官員熱衷于信息技術(shù)給予社會(huì)治理帶來的巨大便利性, 以及監(jiān)控社會(huì)的巨大潛力, 但很少有官員愿意理性而系統(tǒng)地計(jì)算這種治理模式所耗費(fèi)的物質(zhì)設(shè)備和人力資本, 以及這種巨大的治理成本又對(duì)各級(jí)政府財(cái)政造成了多大的壓力。在巨大的治理成本面前, 城市精細(xì)化治理的發(fā)展必然存在地域之間、不同層級(jí)的城市政府之間的巨大不平衡, 有的地方成為典型, 但絕大部分地區(qū)僅有一個(gè)空殼和框架, 存在明顯的制度“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。其中, 決定精細(xì)化治理質(zhì)量和水平最關(guān)鍵的因素, 無疑是這些政府的財(cái)力水平。
2.目前城市基層社會(huì)“強(qiáng)行政弱治理”的格局, 制約和影響了精細(xì)化治理所能達(dá)到的境界和水平。市場、社會(huì)組織和公民是現(xiàn)代城市治理體系的基本構(gòu)成要素, 提升市場、社會(huì)和公民的自我組織和自主治理能力, 對(duì)于推進(jìn)城市精細(xì)化治理具有基礎(chǔ)性和決定性的作用。長期以來, 市場、社會(huì)和公民力量的孱弱一直是制約我國城市治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵變量, 而發(fā)育市場、培育社會(huì)、成長公民則是改革開放時(shí)代城市治理精細(xì)化的基礎(chǔ)性工程。近40年來, 市場化改革導(dǎo)致了社會(huì)自主空間和自由流動(dòng)資源的大幅增生, 市場力量和社會(huì)組織參與治理的格局初步形成。但執(zhí)政黨和各級(jí)城市政府依然掌控了絕大部分治理資源, 社會(huì)組織數(shù)量規(guī)模有限、功能定位不明以及自身能力建設(shè)不足等問題, 嚴(yán)重制約了社會(huì)組織參與城市精細(xì)化治理的能力。如果只有政府管理, 沒有社會(huì)參與, 這種有結(jié)構(gòu)性缺陷的治理模式即便暫時(shí)有效, 也一定很難長期而可持續(xù)的發(fā)展。在我國城市治理實(shí)踐中, 社區(qū)居委會(huì)本應(yīng)是居民自治組織, 現(xiàn)在大都成為政府行政的“末梢”, 社區(qū)治理行政化的趨勢(shì)非常明顯。政府行政系統(tǒng)與居民自治系統(tǒng)一旦同化成一套系統(tǒng), 最終將導(dǎo)致“行政有效、治理無效”的格局, 基層社會(huì)自組織能力和自主治理能力的日益衰敗最終將損害城市精細(xì)化治理的績效和社會(huì)基礎(chǔ)。
3.社會(huì)治理的專業(yè)化、職業(yè)化水平不高, 城市精細(xì)化治理缺乏足夠的人力資本支撐。如H省全省共配備城市社區(qū)網(wǎng)格員19935名,主要由大學(xué)畢業(yè)生、待業(yè)青年、退伍軍人、社區(qū)志愿者擔(dān)任, 總體而言, 其專業(yè)化、職業(yè)化水平不是很高。[14]Y市中心城區(qū)網(wǎng)格1421個(gè), 縣市城關(guān)鎮(zhèn)網(wǎng)格628個(gè), 農(nóng)村網(wǎng)格8951個(gè), 共有網(wǎng)格員11000人左右。按照2016年的數(shù)據(jù),共有182名網(wǎng)格員取得社會(huì)工作師資格, 14名網(wǎng)格員取得心理咨詢師資格, 作為H省城市網(wǎng)格化管理做得最好的市,其網(wǎng)格員取得資格證書的比例是相當(dāng)?shù)偷摹15]根據(jù)我們對(duì)同為H省省域副中心城市X市D街道兩個(gè)社區(qū)所有社區(qū)工作者的統(tǒng)計(jì)分析, 發(fā)現(xiàn)50個(gè)社區(qū)工作者中, 具有初級(jí)社會(huì)工作師資格證的共計(jì)12人, 占比24%, 具有中級(jí)社會(huì)工作師資格證的僅1人, 占比2%, 其專業(yè)化和職業(yè)化水平之低可見一斑。其中, 黨支部和居委會(huì)成員共18人;在這18人中, 具有本科學(xué)歷的共計(jì)4人, 具有大專學(xué)歷的共計(jì)11人, 具有中專或高中學(xué)歷的3人。兩個(gè)社區(qū)共有網(wǎng)格員32人, 其中具有本科和大專學(xué)歷的都為11人, 中專或高中學(xué)歷的10人, 基本上各占1/3, 但具體考察這些網(wǎng)格員的畢業(yè)學(xué)校和所學(xué)專業(yè), 絕大部分具有本科學(xué)歷的都是來自二本或三本學(xué)校, 沒有一個(gè)是專門學(xué)習(xí)社會(huì)工作專業(yè)的。[16]在我們的實(shí)地調(diào)研過程中, 各級(jí)地方政府普遍反映社區(qū)工作者隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不優(yōu), 歸屬感不強(qiáng), 職業(yè)發(fā)展前景不明, 社會(huì)認(rèn)可度低, 該群體的整體綜合素質(zhì)有待提高。同時(shí), 該群體的工資福利待遇較低, 人員流動(dòng)頻繁, 導(dǎo)致部分城市基層治理工作很難有效開展, 使得城市精細(xì)化治理體系很難有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。
面對(duì)日益復(fù)雜化的城市社會(huì), 精細(xì)化治理是城市建設(shè)和發(fā)展的必然趨勢(shì)。但是, 就我國國家治理的歷史情境和發(fā)展脈絡(luò)而言, 我國傳統(tǒng)的城市治理缺乏“數(shù)目字管理”的傳統(tǒng), 也沒有雄厚的信息技術(shù)支撐, 總體上是一種模糊治理和簡約治理。在城市精細(xì)化治理體系的實(shí)際運(yùn)作過程中, 由于缺乏必要的財(cái)政資金和人力資本的有效支撐, 對(duì)于絕大部分行政層級(jí)較低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的城市政府而言, 城市精細(xì)化治理依然只能依靠傳統(tǒng)的人海戰(zhàn)術(shù), 延續(xù)“人治”和“強(qiáng)化行政管理”的老路, 城市精細(xì)化治理空有其形, 而無其實(shí), “新瓶裝舊酒”, 沒有真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理模式的整體轉(zhuǎn)型和戰(zhàn)略重構(gòu), 最多是平靜的湖面上點(diǎn)綴著幾朵靚麗而耀眼的浪花, 但根本無法撬動(dòng)整個(gè)中國城市基層社會(huì)治理格局的實(shí)質(zhì)性變革。
城市精細(xì)化治理模式的四大迷思
現(xiàn)代城市系統(tǒng)的根本屬性乃其高度的復(fù)雜性, 容易帶來技術(shù)漏洞和脆弱性風(fēng)險(xiǎn)。基于現(xiàn)代信息技術(shù)的城市精細(xì)化治理可能陷入各種迷思狀態(tài),因?yàn)槊孔鞘刑焐蛽碛凶晕覛绲幕? 一些現(xiàn)有的裂縫在壓力下會(huì)爆發(fā)成沖突, 或是走向崩潰。智能技術(shù)已經(jīng)使城市分裂過程中不同派系之間本就存在的沖突愈演愈烈。[17]單純實(shí)施一些新的治理技術(shù), 無論這些技術(shù)有多精巧和強(qiáng)大, 都不可能全面而真切地解決城市治理問題。迷信技術(shù)萬能、具有明顯“技術(shù)決定論”色彩的城市精細(xì)化治理模式,不可避免地具有諸多內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn), 容易陷入以下四種迷思狀態(tài):
首先, 對(duì)秩序的偏愛和對(duì)失序的恐懼, 全社會(huì)容易陷入秩序唯美主義的迷思。秩序的存在是人類社會(huì)良性運(yùn)行的前提條件, 追求秩序和避免失序乃人之本性。但是, 秩序和失序之間存在辯證法, 權(quán)力建構(gòu)的僵硬秩序可能扼殺社會(huì)的多樣性與活力, 適度的失序反而成為刺激社會(huì)活力和推動(dòng)秩序重構(gòu)的關(guān)鍵力量。現(xiàn)代城市生活有著一種極其復(fù)雜的內(nèi)在秩序, 具有能夠?qū)е聸_突的豐富性和多樣性, 城市是一個(gè)試圖創(chuàng)造秩序卻不斷產(chǎn)生失序的地方。著名城市規(guī)劃學(xué)家雅各布斯認(rèn)為, 城市公共區(qū)域的安寧主要不是由警察來維持的, 而是由一個(gè)互相關(guān)聯(lián)的、非正式的網(wǎng)絡(luò)來維持的, 這是一個(gè)有著自覺的抑止手段和標(biāo)準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò), 由人們自行產(chǎn)生, 也由其強(qiáng)制執(zhí)行。在表面上看起來失序但經(jīng)營成功的城市內(nèi), 其實(shí)存在著維持街道安全和城市自由的強(qiáng)大秩序。這是一種十分復(fù)雜的秩序, 充滿著運(yùn)動(dòng)和變化。[18]正式秩序越是圖解式的、越薄弱、越簡單, 那么在遇到來自其狹小范圍之外的干擾時(shí), 它就更脆弱和缺少彈性。[19]所有形式的秩序與失序都是相互關(guān)聯(lián)的, 并處于不斷重新協(xié)調(diào)、遭受質(zhì)疑和重構(gòu)的過程中;秩序和失序間的界限充滿了歷史、社會(huì)和空間上的偶然性;秩序與失序間存在隱約的關(guān)聯(lián), 因此秩序會(huì)產(chǎn)生失序, 而新的失序又產(chǎn)生新的秩序重構(gòu)。[20]在城市治理過程中, 不是要不要秩序的問題, 而是構(gòu)建何種秩序的問題。在城市精細(xì)化治理的實(shí)踐中, 正是基于自上而下的行政動(dòng)員邏輯, 權(quán)力往往對(duì)城市的豐富性和多樣性視而不見, 社會(huì)底層和邊緣人群成為驅(qū)趕和隔離的對(duì)象, 城市棚戶區(qū)、貧民窟成為城市改造和重建的空間, 為符合城市精英的視覺審美和建筑美學(xué)而構(gòu)建的街道景觀, 背后的深層邏輯就是對(duì)整齊劃一的偏愛, 對(duì)多樣性和復(fù)雜性可能帶來的無序的恐懼, 這種秩序唯美主義扼殺了城市發(fā)展的活力, 恰恰是不符合現(xiàn)代城市成長和發(fā)展的一般規(guī)律的。
其次, 對(duì)確定性的偏愛和對(duì)不確定性的反感, 城市治理容易陷入對(duì)于確定性的過度迷戀。人們往往追求一種虛假的確定性, 殊不知不確定性是現(xiàn)代性的有機(jī)構(gòu)成部分, 人類社會(huì)最大的不確定性源自個(gè)體動(dòng)機(jī)和行為的極端復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和多變性。城市及其基礎(chǔ)設(shè)施是人類建立的最復(fù)雜的系統(tǒng)結(jié)構(gòu), 一旦同樣復(fù)雜的信息處理系統(tǒng)與其相互交織, 就會(huì)成倍增加城市治理的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性。絕對(duì)的控制就是絕對(duì)的無趣, 要想誕生出新的、出乎意料的、真正不同的東西, 就必須放棄和改造權(quán)力中心主宰一切的格局。混沌理論認(rèn)為, 在復(fù)雜系統(tǒng)中, 即使是一個(gè)變量的微小變化都會(huì)產(chǎn)生難以預(yù)測的巨大負(fù)效應(yīng), 它們隨后會(huì)演變?yōu)閷?duì)整個(gè)系統(tǒng)的重大沖擊, [21]這適應(yīng)于解釋在極其復(fù)雜、不斷變化的網(wǎng)絡(luò)中演變的城市治理系統(tǒng)存在的各種不確定性。為了提高人類社會(huì)生活的確定性, 人們發(fā)明各種繁復(fù)的制度以應(yīng)對(duì)城市治理中的各種不確定性, 這在城市精細(xì)化治理的實(shí)踐中屢見不鮮。但過密化的制度叢集導(dǎo)致制度的復(fù)雜性機(jī)能障礙 (dysfunctional complexity) , 具體包括四個(gè)特征:1.密集化, 制度要調(diào)控大量細(xì)節(jié), 且常常以指令性方式來調(diào)節(jié);2.技術(shù)化, 規(guī)則無法被普通公民理解,只有職業(yè)專家才能解釋和應(yīng)用它們;3.不統(tǒng)一, 在不同的法律體系之間存在相互重疊和互相沖突之處;4.不確定, 存在許多有條件規(guī)則(conditional rules) , 沒有任何單一的審查可以決定法律后果。[22]傳統(tǒng)中國城市的發(fā)展和治理, 多受制于生態(tài)環(huán)境、地理交通、市場網(wǎng)絡(luò)以及經(jīng)濟(jì)地位等諸多因素及條件, 城市空間和文化多是自然形成的, 并無一個(gè)“總體規(guī)劃”或全國統(tǒng)一模式, 各城市呈現(xiàn)出其結(jié)構(gòu)面貌、經(jīng)濟(jì)功能、地方管理、生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣等方面的復(fù)雜性, 形成了豐富多彩的地方文化。晚清以降, 現(xiàn)代化潮流沖擊整個(gè)中國, 隨之而來的城市改良運(yùn)動(dòng)則是按照一個(gè)統(tǒng)一的模式來改造城市, 強(qiáng)化政治以推動(dòng)國家控制。但令人驚奇的是, 地方文化仍然能夠堅(jiān)持到最終勝利。[23]因此, 忽視城市社會(huì)的多樣性和內(nèi)生性, 單純強(qiáng)調(diào)清晰性和簡單性的精細(xì)化治理戰(zhàn)略很難奏效。針對(duì)復(fù)雜社會(huì)的城市治理, 我們必須增強(qiáng)城市治理體系的開放性和包容性, 視不確定性為必然狀態(tài), 打破對(duì)確定性的偏執(zhí)型迷戀, 為城市發(fā)展和治理拓展更為廣闊的空間和可能性。
再次, 推重?cái)?shù)據(jù)治國和指標(biāo)治理, 城市治理容易陷入數(shù)據(jù)崇拜的迷思。在城市精細(xì)化治理的實(shí)踐中, 絕大部分城市政府官員均迷信現(xiàn)代信息技術(shù)的監(jiān)控能力, 均相信耗費(fèi)巨大的人力資源搜集的基層基層信息對(duì)于優(yōu)化城市治理的魔力。確實(shí), 以真實(shí)準(zhǔn)確的客觀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的社會(huì)治理信息可以成為優(yōu)化城市治理的堅(jiān)實(shí)支撐, 根據(jù)城市公共事務(wù)發(fā)展規(guī)律編制的科學(xué)合理的治理指標(biāo)可以成為衡量城市治理績效的有效標(biāo)桿。但是, 任何一個(gè)數(shù)據(jù)要產(chǎn)生作用, 都需要特定的適用條件, 并滿足某種“函數(shù)關(guān)系”, 更要考慮數(shù)據(jù)形成背后的復(fù)雜動(dòng)因。過度熱衷于數(shù)據(jù)本身而脫離現(xiàn)實(shí)思考, 很可能在觀念上形成一種“數(shù)據(jù)崇拜”。在城市精細(xì)化治理過程中, 數(shù)據(jù)往往決定著指標(biāo), 而對(duì)于指標(biāo)的運(yùn)用, 則直接影響決策的制訂、推行和評(píng)估。從數(shù)據(jù)到指標(biāo)、從指標(biāo)到政策, 構(gòu)成了一個(gè)邏輯閉環(huán), 其間或也經(jīng)過了嚴(yán)密的推理。而治理之難恰恰難在人性之復(fù)雜, 現(xiàn)實(shí)之變數(shù), 社會(huì)之動(dòng)態(tài)。一旦數(shù)據(jù)失靈、指標(biāo)失真, 治理就會(huì)面臨陰差陽錯(cuò)甚至南轅北轍的尷尬。[24]新世紀(jì)以來, 數(shù)字化管理在國家治理領(lǐng)域越來越興盛, 重視量化的傾向成為城市治理現(xiàn)代化的集中表征。由于量化便于橫向比較, 而質(zhì)化則難于外顯。在城市治理的實(shí)際過程中, 往往以數(shù)字指標(biāo)作為考核、評(píng)價(jià)的核心要件, 作為城市治理精細(xì)化的首要特征。城市精細(xì)化治理往往重量輕質(zhì), 甚至以量代質(zhì)。問題在于, 如果數(shù)字技術(shù)缺乏必要的信度與效度, 則數(shù)字技術(shù)越發(fā)達(dá), 城市治理就越有可能陷入“內(nèi)卷化”陷阱:政策設(shè)計(jì)者不斷嚴(yán)密數(shù)字技術(shù)的指標(biāo)體系和操作程序, 而這種過密化的技術(shù)發(fā)展只會(huì)增加數(shù)字技術(shù)的形式合理性, 增加治理成本, 而不能增加數(shù)字的實(shí)質(zhì)合理性, 也不能對(duì)治理績效做出更多的邊際優(yōu)化。[25]總之, 社會(huì)不是一大堆數(shù)據(jù)的簡單堆砌, 而是一個(gè)復(fù)雜的有機(jī)系統(tǒng)。沒有人愿意把命運(yùn)交給機(jī)器, 或者由一堆數(shù)字來決定自己的命運(yùn)。治理理性必須兼具形式與實(shí)質(zhì);否則, 徒具形式而缺乏實(shí)質(zhì)的數(shù)字不僅不能增進(jìn)治理績效, 反而會(huì)損害治理績效, 從而阻礙社會(huì)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。因此, 要實(shí)現(xiàn)對(duì)城市公共事務(wù)的精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)治理, 首先還是要從線性思維中跳出來, 擺脫對(duì)數(shù)據(jù)和指標(biāo)的過度崇拜和依賴, 以系統(tǒng)性、整體性和綜合性視角來觀察和分析城市, 實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化治理戰(zhàn)略部署的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
最后, 工具理性甚囂塵上而價(jià)值理性黯然失色, 城市治理容易陷入技術(shù)決定論的癲狂狀態(tài)。精細(xì)化治理只是工具, 服務(wù)于構(gòu)建美好城市生活的宏偉愿景, 但包含特定的自我強(qiáng)化的內(nèi)在邏輯。使用者無論自覺或不自覺, 都會(huì)被這個(gè)強(qiáng)大的工具邏輯所影響, 甚至徹底改變自己的生活和思考方式。我國城市精細(xì)化治理的實(shí)踐, 更多強(qiáng)調(diào)和迷信作為治理工具的現(xiàn)代信息技術(shù)的巨大潛能, 而對(duì)其如何更好地服務(wù)于城市居民自由全面的發(fā)展關(guān)注不多, 容易在喪失價(jià)值理性的觀照下陷入技術(shù)決定論的乖張狀態(tài)。人類社會(huì)發(fā)展的歷史表明, 雖然新技術(shù)激發(fā)了人類巨大的創(chuàng)造性潛能, 締造了全新的現(xiàn)代社會(huì)生活方式, 通過技術(shù)方案解決復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問題的前景也很誘人, 但技術(shù)在具有巨大潛力的同時(shí)也有其嚴(yán)重的局限性。當(dāng)把技術(shù)輕率地用于解決復(fù)雜問題時(shí), 其結(jié)果往往不盡如人意。事實(shí)上, 每個(gè)城市巨大的應(yīng)變能力和創(chuàng)新能力更多源自于草根階層, 我們需要把政府的發(fā)展規(guī)劃和未來藍(lán)圖與城市普通老百姓的日常生活聯(lián)系起來, 重新反思城市、信息和通信技術(shù)的聯(lián)系和互動(dòng)機(jī)制。技術(shù)很少能獨(dú)自驅(qū)動(dòng)偉大變革。相反, 技術(shù)要得到有效應(yīng)用, 需要組織調(diào)整、政策變革與技術(shù)創(chuàng)新的緊密結(jié)合與良性互動(dòng)。同時(shí), 推動(dòng)創(chuàng)新也需要保護(hù)基本的個(gè)人價(jià)值觀和社會(huì)價(jià)值觀。[26]只有通過新技術(shù)、組織調(diào)整、政策改革互動(dòng)協(xié)調(diào)形成合力, 才能有效推動(dòng)城市精細(xì)化治理。三者缺少其一, 均無法成功實(shí)現(xiàn)社會(huì)變革或城市治理創(chuàng)新。在城市精細(xì)化治理的具體實(shí)踐中, 城市官員們更愿意利用新技術(shù)來強(qiáng)化現(xiàn)有的工作安排, 強(qiáng)化政府的社會(huì)監(jiān)控能力, 而不是把新技術(shù)視作轉(zhuǎn)變工作角色和改善業(yè)務(wù)流程的利器, 以及推進(jìn)體制變革和機(jī)制創(chuàng)新的良好契機(jī), 極大地限制了城市治理體系的轉(zhuǎn)型潛能。現(xiàn)有以“技術(shù)—服務(wù)”為框架的城市治理精細(xì)化方案, 過于強(qiáng)調(diào)工具理性和治理技術(shù)的主導(dǎo)作用, 忽視了在特定治理場域中多元治理主體有效參與機(jī)制的構(gòu)建, 在實(shí)踐中容易走向偏移和異化。
復(fù)雜性是有效治理的最大天敵。城市及其基礎(chǔ)設(shè)施是人類建立的最復(fù)雜的系統(tǒng)結(jié)構(gòu), 一旦同樣復(fù)雜的信息處理系統(tǒng)與它們交織在一起, 只會(huì)成倍增加產(chǎn)生漏洞的概率以及不可預(yù)知的相互作用。在多元素組成的高度復(fù)雜的系統(tǒng)中, 意外是難以避免的。因此, 城市精細(xì)化治理對(duì)于秩序和確定性的偏愛與渴求, 對(duì)數(shù)據(jù)治國和指標(biāo)治理的迷信, 容易陷入秩序唯美主義和技術(shù)決定論的窠臼, 不符合城市治理現(xiàn)代化的時(shí)代潮流, 我們需要高度警惕城市精細(xì)化治理所蘊(yùn)含的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)。
基本結(jié)論
隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn), 我國城市治理面臨的問題更加錯(cuò)綜復(fù)雜, 治理難度明顯增強(qiáng)。精細(xì)化治理作為城市治理現(xiàn)代化的主導(dǎo)戰(zhàn)略, 具有廣闊的發(fā)展空間和誘人的發(fā)展前景。但是, 城市精細(xì)化治理應(yīng)該服務(wù)于更為高遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo), 我們也應(yīng)該更多關(guān)注其實(shí)施過程中面臨的主要困境, 以及實(shí)施精細(xì)化治理可能蘊(yùn)含的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)。通過對(duì)城市精細(xì)化治理雙重困境和內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)的分析,我們需要重新反思構(gòu)建美好城市的根本原則, 不斷夯實(shí)城市治理的政治基礎(chǔ)。
美好城市必須是高效的, 但也要為自發(fā)性、偶然性和社交性保留空間。如果排除所有的隨機(jī)性因素, 那么就會(huì)將它們由豐富多彩的生物體變成沉悶的機(jī)械自動(dòng)裝置。美好城市必須是安全的, 但又不能變成冰冷的監(jiān)控室。更重要的是, 美好城市必須是開放而高參與性的, 能為缺乏自我組織能力的城市提供足夠的結(jié)構(gòu)支撐。城市要成為詩意的棲居地, 就需要所有市民共同努力以創(chuàng)造一種新公民秩序。新公民秩序?qū)⑹忻竦男枨笾糜谑孜? 讓市民充分參與城市治理與發(fā)展的全過程。構(gòu)建以人為中心、極具包容性且富有彈性的城市治理模式, 要把城市掌控權(quán)從政治精英、專家和技術(shù)工程師的手中收回, 讓市民和社區(qū)決定城市前進(jìn)的方向。城市精細(xì)化治理的關(guān)鍵不是對(duì)人的管控, 而是通過有效提供個(gè)性化、精準(zhǔn)化、智慧化的基本公共服務(wù), 不斷提升人的安全感、尊嚴(yán)感和幸福感, 最終服務(wù)于實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。
作者系武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《探索與爭鳴》 2017年第9期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
