城市作為工作、財富和創意的誕生地,以及各類要素資源和經濟社會活動的聚集地, 在現代國家治理體系中居于至關重要的地位。改革開放以來, 伴隨著城鄉關系在政策、制度層面的結構性變革, 我國的利益矛盾與社會危機有向城市空間轉移與積聚的明顯趨勢, 城市治理創新成為國家治理現代化的重要支撐。精細化治理既是社會治理現代化的發展方向, 也是推進我國城市治理現代化的關鍵舉措, 必將成為引領我國城市治理現代轉型的重要戰略目標和基本政策導向。精準把握城市精細化治理的核心內涵, 在充分肯定精細化治理對于城市治理現代化積極意義的同時, 在城市治理獨特的中國情境中理性審視精細化治理面臨的多重困境, 深刻理解構建城市精細化治理模式的艱難性;同時, 未雨綢繆, 有效預測城市精細化治理模式可能蘊含的內生性風險, 并嘗試提出我國城市治理現代轉型的基本趨向, 是本文探討的核心主題。
城市精細化治理的多元解讀
目前, 國內學術界對精細化治理內涵的界定歧義紛呈。有學者從“技術-服務”兩個維度、“政府-社會”兩個層次解讀, 認為精細化治理是政府職能轉變和社會治理轉型兩個層面的統一, 精細化是推動治理轉型的重要“機制性”策略。精細化治理就是在行政管理的程序與機制上努力, 以科學管理促進科學發展, 同時在增強社會訴求回應性方面下功夫, 以社會參與提升治理的靈敏度與細致化程度。[1]也有學者從宏觀層面解讀, 主張對治理精細化的理解應該從微觀視野轉向宏觀視野, 認為精細化治理就是從社會治理領域中公共權力的結構、運行和主體關系的維度來研究社會治理精細化、實踐社會治理精細化。[2]另有學者主張對精細化治理進行綜合性理解, 認為精細化治理首先是一種治理價值觀、一種治理理念;其次是要把這種價值和理念貫穿到宏觀的權力結構、中觀的運行機制構建和多元主體關系的厘定中;最后是把精細化的理念、原則落實到微觀實踐中的具體制度、措施、操作手段和治理技術之中, 達成高效能、強回應的治理效果。[3]總之, 精細化治理就是秉持精細化的理念, 通過精巧的制度設計、細致的過程推進和運用精微的治理技術, 實行基層治理從傳統的一體化、一元化、整體化、結構化向多元化、差異化、個體化、體驗化的轉變, 由被動回應轉向主動適應, 達成治理的精準、精細和精致目標。[4]
把精細化治理的價值理念和分析框架運用于城市治理中, 我們不難發現, 城市精細化治理是一個具有相當模糊性和內在張力的系統。城市精細化治理一方面意味著城市治理精細化程度的不斷提升;另一方面, 它也意味著從某種特定類型的精細到另一種類型精細的轉變, “精細”既有量的區別, 更有質的差異。如果將城市精細化治理置于我國城市治理體系演變的歷史進程之中分析, 精細化治理既是智慧城市建設的延續, 也是技術治理范式路徑依賴的重要表現, 借助現代信息技術的威力, 使得我國城市治理的基本圖景能夠以一種更加技術化的面目得以呈現。城市精細化治理的本質就是運用現代技術的力量, 為城市治理能力的大幅度躍遷插上堅硬的翅膀。具體而言, 城市精細化治理有兩個主要目標:一是利用現代技術 (尤其是信息技術) 精準掌握基層的動態信息, 以提升政府的社會治理能力;二是通過全面了解城市居民的真實需求, 為市民提供個性化、差異化和智能化的公共服務。
城市精細化治理作為一項復雜的社會系統工程, 其內涵需要從理念-制度-政策-技術-行動等層面進行多層次、多維度的綜合性解讀, 以全面而立體地呈現精細化治理在我國國家治理現代化進程中的歷史方位和生成邏輯。其內在構成要素大致包括:
1.服務為先的治理理念。創新社會治理的核心和關鍵是人。精細化治理首先必須立足于“以人為本”的服務取向, 這不僅符合治理的終極價值是“服務”而非“管控”的現代治理原理, 而且符合執政黨“全心全意為人民服務”的根本宗旨, 符合“立黨為公、執政為民”的執政理念, 高度契合中國特色社會主義制度的本質特征。在具體的治理實踐中, 城市治理應當以市民的實際需求和生活體驗作為出發點, 及時發現并有針對性地解決城市基層社會中的各種治理難題。同時, 利用現代技術及時捕捉基層群眾動態變化的需求和期望, 做到重心下移、力量下沉、保障下傾, 不斷提升市民公共服務的客戶體驗, 把實現市民的需求作為政策制定和社會治理的出發點和最終歸宿。
2.治理主體的多元化和協同化。城市精細化治理需要加強服務型黨組織建設, 充分發揮基層黨組織的核心領導和統籌協調功能, 提升基層治理過程的協同化水平。在發揮政府組織、社會組織、市場主體、社會公眾等多元主體作用的基礎上, 清晰厘定多元主體之間的權責關系, 構建多元主體合作共治的體制機制。首要的就是明確政府權力邊界, 實施有計劃的賦權策略, 實現行政管理和社會自治的有機銜接。[5]而協同治理有利于充分調動政府組織以外的公共組織力量, 實現復雜公共事務的有效治理。[6]城市治理的協同化需要政府內部各部門之間以整體性政府為目標而實現功能協同, 以及政府與市場和社會組織之間有機協同, 有效彌補政府職能的不足和充分激活市場和社會力量。
3.治理手段的數字化和智能化。信息技術是提升政府治理能力的必要條件, 在城市治理過程中運用信息技術也是城市治理精細化的重要標志, 以互聯網和物聯網為代表的現代信息基礎設施為城市精細化治理提供強大的技術支撐。在大數據時代, 城市政府需要充分利用互聯網技術、GIS技術、GPS技術等多種技術資源, 建立一個精準識別、動態追蹤、集成共享的信息資源數據庫, 實現信息資源的整合與共享。如武漢市社會治安綜合治理委員會辦公室2012年研發了一套信息云平臺網格化管理系統, 該系統已集成全市38個部門的各類基礎信息。借助這些信息, 武漢實現了精準定位、全覆蓋、全動態地管理社會各類要素資源。互聯網、大數據、人工智能等現代信息技術手段與社會治理的深度結合, 讓武漢找到了提升“預測、預警、預防”平安建設整體水平的切入點和突破口。[7]
4.治理標準的規范化。城市治理精細化是城市治理的標準化、制度化和規范化水平迅速提高的過程, 也是制度執行力和社會監控力顯著提升的過程。城市政府應當按照人崗匹配、職責明確、考核合理的基本要求精心設計制度體系和運作機制, 積極推進治理績效考核指標的多重化和科學化水平。同時, 城市精細化治理的方式應從重視經驗和定性分析轉變為重視科學和定量分析, 城市治理體制應從被動反應式、運動式和人治式轉變為主動化、常態化和法治化, 不斷增加城市治理體系的開放度和包容性。
近年來, 城市基層社會的治理體制日益呈現出精細化智慧化的趨向, 這種精細化卻是行政強化的集中呈現, 具體表現為城市社區干部進一步的官僚化, 全面而深度地納入科層治理體系之中。城市治理精細化的動力來自于規范權力運作和提升政府治理能力的政治目標, 但在具體的實踐過程中, 精細化治理在實踐中可能會導致過度治理和治理真空同時并存的窘境。更為重要是, 城市治理精細化是自上而下行政動員的體現, 而非自下而上居民利益訴求、偏好表達的反應, 這使得政府行政管理和公共服務供給與居民的現實和自治需求之間的有機銜接難以實現。因此,我們一方面要看到城市精細化治理符合社會治理現代化的趨勢和潮流, 是未來城市治理和發展的主導性策略。同時, 我們也需要預先分析城市精細化治理面臨的獨特困境和蘊含的內在風險, 積極預防和應對城市精細化治理可能的負面消極效應。
我國城市精細化治理的雙重困境
作為一種新型的治理范式, 精細化治理是對傳統粗放式、經驗化治理模式的反思、批判和超越。長期以來, 我國的城市治理受到粗放式管理思維的影響, 慣于運用籠統而模糊的處理方式, 管理浮于表面, 標準化程度較低等, 精準化管理和精確化服務程度較低。這使得各級城市政府雖然投入了大量的治理資源, 耗費了大量的治理成本, 卻無法收獲預期的治理效果。隨著城市化進程的快速推進, 我國城市社會日益多樣化、動態化和復雜化, 精細化治理是城市經濟社會可持續發展的內生性需求。同時, 城市政府在具體實踐精細化治理模式的過程中, 卻面臨先天發育不足和后天營養不良的雙重困境。
首先, 從國家治理傳統看, 粗放式治理傳統的長期延續使得我國城市精細化治理先天發育不足。具體體現在以下幾個方面:
1.我國缺乏“數目字管理”的歷史傳統。中國傳統的帝國治理主要依賴儒士熟練運用儒學經典, 治理技術的嚴重落后為超大規模帝國造成了巨大的治理困難。黃仁宇先生甚至認為, 以道德代替技術是近代中國失敗的根源。當一個人口眾多的國家, 個人行動全憑儒家簡單粗淺而又無法固定的原則所限制, 而法律又缺乏創造性, 則其社會發展的程度, 必然受到限制,即便是宗旨善良, 也不能補助技術之不及。[8]中國下層各種經濟因素尚未造成一種可以公平而自由交換的情勢。最下層的數字既不能復實, 中上層之經理亦受影響, 所謂各種黑暗與腐敗, 并非全系道德問題, 而是有這樣一個基本的技術問題存在。今日中國趨向現代化, 必須徹底解決此根本技術問題。[9]由于古代中國的商品經濟不發達, 且用道德倫理彌補社會治理的技術性之不足, 基層社會又具有較高程度的宗族自治, 城市治理對于精細化的需求不是很高, 使得粗放式治理的行政文化傳統得以長期延續。
2.我國長期“高專制權力+低基礎能力”的權力組合模式阻礙了精細化治理模式的成長。邁克爾·曼把權力分為專制權力和基礎性權力。專制權力指的是國家精英所享有的、不必與市民社會團體進行日常的制度化磋商的行動范圍。而基礎性權力 (infrastructural power) 是國家滲入市民社會, 但必須而且越來越依靠與市民社會之間制度化的協商和談判來執行政治決定。[10]在中國, 有限的社會資源總量與超大規模社會對國家治理資源大規模需求的矛盾將長期存在。對于一個國家治理資源長期匱乏的社會來說, 國家體制根本不可能調動足夠的資源來實現全面的社會監控。由于基礎信息能力的嚴重不足, 國家不能清晰地了解社會;同時, 政治過程具有黑箱性, 公開性和透明度不高, 社會無法有效地理解國家, 實現城市精細化治理的社會前提條件根本不具備。
3.總體性治理模式的長期延續制約了城市精細化治理模式的生成與發展。長期以來, 以執政黨和政府為代表的國家力量是城市治理的唯一主體, 國家掌握了社會中絕大部分資源的控制和配置權, 個人要想獲得最基本的生存條件, 就必須、也只能通過國家的制度性安排來獲取。在這樣的社會條件下, 國家的組織動員能力極強, 利用強大而統一的意識形態和全國性的嚴密組織網絡, 國家通過對民眾的總體性控制與參與式動員進行社會治理。城市社會相對單一化和均質化, 依靠組織技術和社會動員就可以有效治理, 無需精細化治理。同時, 國家科學技術發展相對落后, 革命精英擅長權威控制而疏于技術治理, 實施精細化治理的能力不足。城市精細化治理缺乏應有的促動和激勵機制, 意愿和能力的雙重羸弱使得城市治理在粗放式的道路上蹣跚前行。
4.結構科層化與功能科層化的分離, 城市政府體系很難承擔精細化治理的重任。官僚制的理性化水平是決定城市治理精細化水平的關鍵變量, 提升城市政府治理能力是實現城市治理精細化的基本前提。目前, 我國城市政府依然存在結構科層化和功能科層化的分離, 這是精細化治理水平難以提升的結構性約束。在中國, 正規的科層組織取代或廢棄了所有的傳統組織形式, 各種資源和社會生活機會幾乎全部由全新的、大規模的組織所壟斷, 城市社會成為一個高度結構科層化的社會。而正式科層組織的各種理性化的形式規則、規范化程序被有意識地加以拒絕或無意識地被忽視, 在官僚組織中通行的并非法理性權威和普適性的、非個人化的規則體系, 直接制約了官僚組織體系社會治理功能的有效發揮。[11]當代中國尚遠未達到理性官僚制的水平。法理性權威的缺位與非人格化程序的缺失大大限制了我國官僚組織的治理能力, 且官僚體制內部嚴重的條塊矛盾、機構重疊與職能交錯等一系列體制性缺陷, 也極大地限制了官僚制所能達到的理性化水平。城市基層政府難以承擔精細化治理的重任, 非不為也, 乃不能也!
其次, 從我國現實的社會生態環境分析, 城市精細化治理面臨后天營養不良的困境。主要體現在:
1.城市精細化治理需要先進的信息技術支撐, 而各種信息平臺的建設和維護需要耗費數量巨大的財政資金。目前, 我國各地域和各行政層級的城市之間經濟發展和財政收入水平具有顯著的非均衡性, 雖然東部沿海某些發達城市具備有效支撐城市精細化治理體系有效運轉的雄厚財力, 但對于絕大部分中西部地區的地級市或縣級市而言, 這種畸高的治理成本往往成為它們的難以承受之重。以網格化管理為例, H省省級財政累計投入7億多元用于基層網格化硬件建設;全省年均累計投入城市社區網格員工資5億元左右;全省年均累計投入網格員辦公經費、線路租用費、平臺維護運營經費5億元左右。自2013至2016年四年來, 全省共投入55億元左右用于網格化管理體系建設。XY縣每年須投入2800萬元用于網格化管理工作, 其中僅光纖租借費用就達200萬元。[12]Y市作為該省的省域副中心城市, 在城市精細化治理中表現突出。根據該市財政局總會計師的介紹, 2017年上半年6個月, 該市用于城區網格化管理的開支高達8370.68萬元, 其中, 人員工資為6150萬元左右, 工作經費462萬元, 其余為信息平臺建設、運營和維護費用。[13]城市精細化治理需要長期的資金投入, 運行成本很高。隨著城市治理的任務越來越繁重, 財政資金的投入勢必越來越高, 導致很多城市政府的經費缺口越來越大。目前, 各級城市政府官員熱衷于信息技術給予社會治理帶來的巨大便利性, 以及監控社會的巨大潛力, 但很少有官員愿意理性而系統地計算這種治理模式所耗費的物質設備和人力資本, 以及這種巨大的治理成本又對各級政府財政造成了多大的壓力。在巨大的治理成本面前, 城市精細化治理的發展必然存在地域之間、不同層級的城市政府之間的巨大不平衡, 有的地方成為典型, 但絕大部分地區僅有一個空殼和框架, 存在明顯的制度“空轉”現象。其中, 決定精細化治理質量和水平最關鍵的因素, 無疑是這些政府的財力水平。
2.目前城市基層社會“強行政弱治理”的格局, 制約和影響了精細化治理所能達到的境界和水平。市場、社會組織和公民是現代城市治理體系的基本構成要素, 提升市場、社會和公民的自我組織和自主治理能力, 對于推進城市精細化治理具有基礎性和決定性的作用。長期以來, 市場、社會和公民力量的孱弱一直是制約我國城市治理體系現代化進程的關鍵變量, 而發育市場、培育社會、成長公民則是改革開放時代城市治理精細化的基礎性工程。近40年來, 市場化改革導致了社會自主空間和自由流動資源的大幅增生, 市場力量和社會組織參與治理的格局初步形成。但執政黨和各級城市政府依然掌控了絕大部分治理資源, 社會組織數量規模有限、功能定位不明以及自身能力建設不足等問題, 嚴重制約了社會組織參與城市精細化治理的能力。如果只有政府管理, 沒有社會參與, 這種有結構性缺陷的治理模式即便暫時有效, 也一定很難長期而可持續的發展。在我國城市治理實踐中, 社區居委會本應是居民自治組織, 現在大都成為政府行政的“末梢”, 社區治理行政化的趨勢非常明顯。政府行政系統與居民自治系統一旦同化成一套系統, 最終將導致“行政有效、治理無效”的格局, 基層社會自組織能力和自主治理能力的日益衰敗最終將損害城市精細化治理的績效和社會基礎。
3.社會治理的專業化、職業化水平不高, 城市精細化治理缺乏足夠的人力資本支撐。如H省全省共配備城市社區網格員19935名,主要由大學畢業生、待業青年、退伍軍人、社區志愿者擔任, 總體而言, 其專業化、職業化水平不是很高。[14]Y市中心城區網格1421個, 縣市城關鎮網格628個, 農村網格8951個, 共有網格員11000人左右。按照2016年的數據,共有182名網格員取得社會工作師資格, 14名網格員取得心理咨詢師資格, 作為H省城市網格化管理做得最好的市,其網格員取得資格證書的比例是相當低的。[15]根據我們對同為H省省域副中心城市X市D街道兩個社區所有社區工作者的統計分析, 發現50個社區工作者中, 具有初級社會工作師資格證的共計12人, 占比24%, 具有中級社會工作師資格證的僅1人, 占比2%, 其專業化和職業化水平之低可見一斑。其中, 黨支部和居委會成員共18人;在這18人中, 具有本科學歷的共計4人, 具有大專學歷的共計11人, 具有中專或高中學歷的3人。兩個社區共有網格員32人, 其中具有本科和大專學歷的都為11人, 中專或高中學歷的10人, 基本上各占1/3, 但具體考察這些網格員的畢業學校和所學專業, 絕大部分具有本科學歷的都是來自二本或三本學校, 沒有一個是專門學習社會工作專業的。[16]在我們的實地調研過程中, 各級地方政府普遍反映社區工作者隊伍結構不優, 歸屬感不強, 職業發展前景不明, 社會認可度低, 該群體的整體綜合素質有待提高。同時, 該群體的工資福利待遇較低, 人員流動頻繁, 導致部分城市基層治理工作很難有效開展, 使得城市精細化治理體系很難有效運轉起來。
面對日益復雜化的城市社會, 精細化治理是城市建設和發展的必然趨勢。但是, 就我國國家治理的歷史情境和發展脈絡而言, 我國傳統的城市治理缺乏“數目字管理”的傳統, 也沒有雄厚的信息技術支撐, 總體上是一種模糊治理和簡約治理。在城市精細化治理體系的實際運作過程中, 由于缺乏必要的財政資金和人力資本的有效支撐, 對于絕大部分行政層級較低、經濟發展水平相對落后的城市政府而言, 城市精細化治理依然只能依靠傳統的人海戰術, 延續“人治”和“強化行政管理”的老路, 城市精細化治理空有其形, 而無其實, “新瓶裝舊酒”, 沒有真正實現社會治理模式的整體轉型和戰略重構, 最多是平靜的湖面上點綴著幾朵靚麗而耀眼的浪花, 但根本無法撬動整個中國城市基層社會治理格局的實質性變革。
城市精細化治理模式的四大迷思
現代城市系統的根本屬性乃其高度的復雜性, 容易帶來技術漏洞和脆弱性風險。基于現代信息技術的城市精細化治理可能陷入各種迷思狀態,因為每座城市天生就擁有自我毀滅的基因, 一些現有的裂縫在壓力下會爆發成沖突, 或是走向崩潰。智能技術已經使城市分裂過程中不同派系之間本就存在的沖突愈演愈烈。[17]單純實施一些新的治理技術, 無論這些技術有多精巧和強大, 都不可能全面而真切地解決城市治理問題。迷信技術萬能、具有明顯“技術決定論”色彩的城市精細化治理模式,不可避免地具有諸多內生性風險, 容易陷入以下四種迷思狀態:
首先, 對秩序的偏愛和對失序的恐懼, 全社會容易陷入秩序唯美主義的迷思。秩序的存在是人類社會良性運行的前提條件, 追求秩序和避免失序乃人之本性。但是, 秩序和失序之間存在辯證法, 權力建構的僵硬秩序可能扼殺社會的多樣性與活力, 適度的失序反而成為刺激社會活力和推動秩序重構的關鍵力量。現代城市生活有著一種極其復雜的內在秩序, 具有能夠導致沖突的豐富性和多樣性, 城市是一個試圖創造秩序卻不斷產生失序的地方。著名城市規劃學家雅各布斯認為, 城市公共區域的安寧主要不是由警察來維持的, 而是由一個互相關聯的、非正式的網絡來維持的, 這是一個有著自覺的抑止手段和標準的網絡, 由人們自行產生, 也由其強制執行。在表面上看起來失序但經營成功的城市內, 其實存在著維持街道安全和城市自由的強大秩序。這是一種十分復雜的秩序, 充滿著運動和變化。[18]正式秩序越是圖解式的、越薄弱、越簡單, 那么在遇到來自其狹小范圍之外的干擾時, 它就更脆弱和缺少彈性。[19]所有形式的秩序與失序都是相互關聯的, 并處于不斷重新協調、遭受質疑和重構的過程中;秩序和失序間的界限充滿了歷史、社會和空間上的偶然性;秩序與失序間存在隱約的關聯, 因此秩序會產生失序, 而新的失序又產生新的秩序重構。[20]在城市治理過程中, 不是要不要秩序的問題, 而是構建何種秩序的問題。在城市精細化治理的實踐中, 正是基于自上而下的行政動員邏輯, 權力往往對城市的豐富性和多樣性視而不見, 社會底層和邊緣人群成為驅趕和隔離的對象, 城市棚戶區、貧民窟成為城市改造和重建的空間, 為符合城市精英的視覺審美和建筑美學而構建的街道景觀, 背后的深層邏輯就是對整齊劃一的偏愛, 對多樣性和復雜性可能帶來的無序的恐懼, 這種秩序唯美主義扼殺了城市發展的活力, 恰恰是不符合現代城市成長和發展的一般規律的。
其次, 對確定性的偏愛和對不確定性的反感, 城市治理容易陷入對于確定性的過度迷戀。人們往往追求一種虛假的確定性, 殊不知不確定性是現代性的有機構成部分, 人類社會最大的不確定性源自個體動機和行為的極端復雜性、動態性和多變性。城市及其基礎設施是人類建立的最復雜的系統結構, 一旦同樣復雜的信息處理系統與其相互交織, 就會成倍增加城市治理的風險性和不確定性。絕對的控制就是絕對的無趣, 要想誕生出新的、出乎意料的、真正不同的東西, 就必須放棄和改造權力中心主宰一切的格局。混沌理論認為, 在復雜系統中, 即使是一個變量的微小變化都會產生難以預測的巨大負效應, 它們隨后會演變為對整個系統的重大沖擊, [21]這適應于解釋在極其復雜、不斷變化的網絡中演變的城市治理系統存在的各種不確定性。為了提高人類社會生活的確定性, 人們發明各種繁復的制度以應對城市治理中的各種不確定性, 這在城市精細化治理的實踐中屢見不鮮。但過密化的制度叢集導致制度的復雜性機能障礙 (dysfunctional complexity) , 具體包括四個特征:1.密集化, 制度要調控大量細節, 且常常以指令性方式來調節;2.技術化, 規則無法被普通公民理解,只有職業專家才能解釋和應用它們;3.不統一, 在不同的法律體系之間存在相互重疊和互相沖突之處;4.不確定, 存在許多有條件規則(conditional rules) , 沒有任何單一的審查可以決定法律后果。[22]傳統中國城市的發展和治理, 多受制于生態環境、地理交通、市場網絡以及經濟地位等諸多因素及條件, 城市空間和文化多是自然形成的, 并無一個“總體規劃”或全國統一模式, 各城市呈現出其結構面貌、經濟功能、地方管理、生活方式、風俗習慣等方面的復雜性, 形成了豐富多彩的地方文化。晚清以降, 現代化潮流沖擊整個中國, 隨之而來的城市改良運動則是按照一個統一的模式來改造城市, 強化政治以推動國家控制。但令人驚奇的是, 地方文化仍然能夠堅持到最終勝利。[23]因此, 忽視城市社會的多樣性和內生性, 單純強調清晰性和簡單性的精細化治理戰略很難奏效。針對復雜社會的城市治理, 我們必須增強城市治理體系的開放性和包容性, 視不確定性為必然狀態, 打破對確定性的偏執型迷戀, 為城市發展和治理拓展更為廣闊的空間和可能性。
再次, 推重數據治國和指標治理, 城市治理容易陷入數據崇拜的迷思。在城市精細化治理的實踐中, 絕大部分城市政府官員均迷信現代信息技術的監控能力, 均相信耗費巨大的人力資源搜集的基層基層信息對于優化城市治理的魔力。確實, 以真實準確的客觀數據為基礎的社會治理信息可以成為優化城市治理的堅實支撐, 根據城市公共事務發展規律編制的科學合理的治理指標可以成為衡量城市治理績效的有效標桿。但是, 任何一個數據要產生作用, 都需要特定的適用條件, 并滿足某種“函數關系”, 更要考慮數據形成背后的復雜動因。過度熱衷于數據本身而脫離現實思考, 很可能在觀念上形成一種“數據崇拜”。在城市精細化治理過程中, 數據往往決定著指標, 而對于指標的運用, 則直接影響決策的制訂、推行和評估。從數據到指標、從指標到政策, 構成了一個邏輯閉環, 其間或也經過了嚴密的推理。而治理之難恰恰難在人性之復雜, 現實之變數, 社會之動態。一旦數據失靈、指標失真, 治理就會面臨陰差陽錯甚至南轅北轍的尷尬。[24]新世紀以來, 數字化管理在國家治理領域越來越興盛, 重視量化的傾向成為城市治理現代化的集中表征。由于量化便于橫向比較, 而質化則難于外顯。在城市治理的實際過程中, 往往以數字指標作為考核、評價的核心要件, 作為城市治理精細化的首要特征。城市精細化治理往往重量輕質, 甚至以量代質。問題在于, 如果數字技術缺乏必要的信度與效度, 則數字技術越發達, 城市治理就越有可能陷入“內卷化”陷阱:政策設計者不斷嚴密數字技術的指標體系和操作程序, 而這種過密化的技術發展只會增加數字技術的形式合理性, 增加治理成本, 而不能增加數字的實質合理性, 也不能對治理績效做出更多的邊際優化。[25]總之, 社會不是一大堆數據的簡單堆砌, 而是一個復雜的有機系統。沒有人愿意把命運交給機器, 或者由一堆數字來決定自己的命運。治理理性必須兼具形式與實質;否則, 徒具形式而缺乏實質的數字不僅不能增進治理績效, 反而會損害治理績效, 從而阻礙社會治理現代化的進程。因此, 要實現對城市公共事務的精準施策、精準治理, 首先還是要從線性思維中跳出來, 擺脫對數據和指標的過度崇拜和依賴, 以系統性、整體性和綜合性視角來觀察和分析城市, 實現城市精細化治理戰略部署的轉型升級。
最后, 工具理性甚囂塵上而價值理性黯然失色, 城市治理容易陷入技術決定論的癲狂狀態。精細化治理只是工具, 服務于構建美好城市生活的宏偉愿景, 但包含特定的自我強化的內在邏輯。使用者無論自覺或不自覺, 都會被這個強大的工具邏輯所影響, 甚至徹底改變自己的生活和思考方式。我國城市精細化治理的實踐, 更多強調和迷信作為治理工具的現代信息技術的巨大潛能, 而對其如何更好地服務于城市居民自由全面的發展關注不多, 容易在喪失價值理性的觀照下陷入技術決定論的乖張狀態。人類社會發展的歷史表明, 雖然新技術激發了人類巨大的創造性潛能, 締造了全新的現代社會生活方式, 通過技術方案解決復雜的社會、經濟和環境問題的前景也很誘人, 但技術在具有巨大潛力的同時也有其嚴重的局限性。當把技術輕率地用于解決復雜問題時, 其結果往往不盡如人意。事實上, 每個城市巨大的應變能力和創新能力更多源自于草根階層, 我們需要把政府的發展規劃和未來藍圖與城市普通老百姓的日常生活聯系起來, 重新反思城市、信息和通信技術的聯系和互動機制。技術很少能獨自驅動偉大變革。相反, 技術要得到有效應用, 需要組織調整、政策變革與技術創新的緊密結合與良性互動。同時, 推動創新也需要保護基本的個人價值觀和社會價值觀。[26]只有通過新技術、組織調整、政策改革互動協調形成合力, 才能有效推動城市精細化治理。三者缺少其一, 均無法成功實現社會變革或城市治理創新。在城市精細化治理的具體實踐中, 城市官員們更愿意利用新技術來強化現有的工作安排, 強化政府的社會監控能力, 而不是把新技術視作轉變工作角色和改善業務流程的利器, 以及推進體制變革和機制創新的良好契機, 極大地限制了城市治理體系的轉型潛能。現有以“技術—服務”為框架的城市治理精細化方案, 過于強調工具理性和治理技術的主導作用, 忽視了在特定治理場域中多元治理主體有效參與機制的構建, 在實踐中容易走向偏移和異化。
復雜性是有效治理的最大天敵。城市及其基礎設施是人類建立的最復雜的系統結構, 一旦同樣復雜的信息處理系統與它們交織在一起, 只會成倍增加產生漏洞的概率以及不可預知的相互作用。在多元素組成的高度復雜的系統中, 意外是難以避免的。因此, 城市精細化治理對于秩序和確定性的偏愛與渴求, 對數據治國和指標治理的迷信, 容易陷入秩序唯美主義和技術決定論的窠臼, 不符合城市治理現代化的時代潮流, 我們需要高度警惕城市精細化治理所蘊含的內在風險。
基本結論
隨著新型城鎮化進程的不斷推進, 我國城市治理面臨的問題更加錯綜復雜, 治理難度明顯增強。精細化治理作為城市治理現代化的主導戰略, 具有廣闊的發展空間和誘人的發展前景。但是, 城市精細化治理應該服務于更為高遠的戰略目標, 我們也應該更多關注其實施過程中面臨的主要困境, 以及實施精細化治理可能蘊含的內在風險。通過對城市精細化治理雙重困境和內在風險的分析,我們需要重新反思構建美好城市的根本原則, 不斷夯實城市治理的政治基礎。
美好城市必須是高效的, 但也要為自發性、偶然性和社交性保留空間。如果排除所有的隨機性因素, 那么就會將它們由豐富多彩的生物體變成沉悶的機械自動裝置。美好城市必須是安全的, 但又不能變成冰冷的監控室。更重要的是, 美好城市必須是開放而高參與性的, 能為缺乏自我組織能力的城市提供足夠的結構支撐。城市要成為詩意的棲居地, 就需要所有市民共同努力以創造一種新公民秩序。新公民秩序將市民的需求置于首位, 讓市民充分參與城市治理與發展的全過程。構建以人為中心、極具包容性且富有彈性的城市治理模式, 要把城市掌控權從政治精英、專家和技術工程師的手中收回, 讓市民和社區決定城市前進的方向。城市精細化治理的關鍵不是對人的管控, 而是通過有效提供個性化、精準化、智慧化的基本公共服務, 不斷提升人的安全感、尊嚴感和幸福感, 最終服務于實現人的自由全面發展。
作者系武漢大學政治與公共管理學院教授，博士生導師。
中國鄉村發現網轉自：《探索與爭鳴》 2017年第9期
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