——對話碩士生導(dǎo)師、中南大學(xué)行政管理系主任吳曉林
【專家簡介】
吳曉林 1982年生，山東萊陽人，中南大學(xué)行政管理系主任、中南大學(xué)地方治理研究院秘書長、城市治理研究中心主任，副教授，碩士生導(dǎo)師。曾獲教育部首屆學(xué)術(shù)新人獎(jiǎng)、湖南省第十二屆社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果一等獎(jiǎng)，主要研究城市治理與社區(qū)建設(shè)。
湖南日報(bào)記者 歐陽金雨 奉清清
去年底召開的中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。”今年5月8日，省委城市工作會(huì)議召開，提出建設(shè)人民滿意城市，讓生活更美好。如何深刻領(lǐng)會(huì)中央城市工作會(huì)議精神，把城市工作擺在更加突出的戰(zhàn)略位置？如何深入落實(shí)省委的決策部署，精準(zhǔn)把握城市化、城市治理、治理現(xiàn)代化中的要點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題？湖南日報(bào)記者近日就此與“80后”專家、中南大學(xué)行政管理系主任吳曉林進(jìn)行了對話交流。
1 城市化是現(xiàn)代化必經(jīng)的一個(gè)階段，我們面臨很大挑戰(zhàn)
【湖南日報(bào)】：諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨說，城市化是新世紀(jì)中國面臨的首要挑戰(zhàn)。顯然，作為一個(gè)發(fā)展中的大國，我們在城市化進(jìn)程中要面臨很多的問題和挑戰(zhàn)。能請您為我們具體介紹下嗎？
【吳曉林】：從人類歷史發(fā)展的規(guī)律來看，城市化是現(xiàn)代化必經(jīng)的一個(gè)階段。2011年，我國城鎮(zhèn)化率首次突破50%達(dá)到51.27%，開始進(jìn)入一個(gè)以城市為主體的生活時(shí)代。近幾年，我國城鎮(zhèn)常住人口每年新增2000多萬，5年就新增1個(gè)億。研究表明，城市人口超過50%的時(shí)候，城市病或城市化的問題最多。人口一下子涌進(jìn)來了，舊的管理機(jī)制不夠用了，新的治理機(jī)制還未形成，這中間結(jié)構(gòu)性的挑戰(zhàn)很大。
現(xiàn)代化理論專家艾森斯塔德說：現(xiàn)代化將大量人口卷入中心地帶，人們在增強(qiáng)群體依賴的同時(shí)，沖突和矛盾也一并集中爆發(fā)出來。城鎮(zhèn)化本身是趨勢，同時(shí)也孕育著不穩(wěn)定的因素，我們一定要做好迎接挑戰(zhàn)的準(zhǔn)備。
2 湖南城鎮(zhèn)化率超過50%是一個(gè)重要里程碑
【湖南日報(bào)】：作為一個(gè)人口大省、農(nóng)業(yè)大省、勞動(dòng)力輸出大省，湖南與沿海地區(qū)相比，工業(yè)化、信息化基礎(chǔ)相對沒有優(yōu)勢。您認(rèn)為，湖南城市工作的亮點(diǎn)在哪兒？
【吳曉林】：經(jīng)過不懈努力，湖南城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過50%，這是一個(gè)重要里程碑。但是這個(gè)比例還是比全國低6個(gè)百分點(diǎn)，世界上主要發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到80%以上，我們的差距還不小。
但也不要妄自菲薄。從城市人口來看，全省城市數(shù)量從10個(gè)發(fā)展到29個(gè)，城鎮(zhèn)常住人口3451.88萬，近一半以上的人口生活在城鎮(zhèn)；從城市規(guī)模來看，長沙市中心城區(qū)人口達(dá)到390萬人，湘潭、岳陽、常德、株洲、衡陽、益陽、永州等7個(gè)城市的中心城區(qū)人口都超過了100萬，這8個(gè)城市進(jìn)入大城市行列；從競爭力來看，長沙市在一些城市分級(jí)榜單中被列為“新一線城市”，2015年又躋身全國綜合經(jīng)濟(jì)競爭力前二十強(qiáng)城市，岳陽、株洲、衡陽和常德四市進(jìn)入前百名；從城市生活來看，湖南大多數(shù)城市具有文化、區(qū)位優(yōu)勢，長沙入選居民幸福感最強(qiáng)的十大省會(huì)城市榜首，株洲、常德等市的城市治理模式受到廣泛關(guān)注，老百姓是拍手叫好的。
3 城市化不能一心奔著速度去
【湖南日報(bào)】：城市興則經(jīng)濟(jì)興，城市強(qiáng)則湖南強(qiáng)，城市好則百姓好。我省當(dāng)下的城市化，存在哪些問題？
【吳曉林】：城市是現(xiàn)代化發(fā)展的龍頭所在。單從消費(fèi)來看，城市人口的平均消費(fèi)水平是農(nóng)村人口的3.5-4倍。城市發(fā)展好了，大家都愿意到城里來生活、愿意從外地返湘，別的不講，消費(fèi)就留在三湘大地了，這個(gè)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)力是很強(qiáng)的。要看到，未來的生活一定是城市化的，只看到50%的人口生活在城市不行，還要看到其他更多的人口也正行進(jìn)在城鎮(zhèn)化的道路上。
我們這樣一個(gè)7300萬人口的大省，快速城鎮(zhèn)化是前所未有的，其中有兩個(gè)特點(diǎn)要特別注意。
一、發(fā)達(dá)國家的城市化跟工業(yè)化幾乎同步，我們則是城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。這便導(dǎo)致我們的城鎮(zhèn)化有高速擴(kuò)張、低質(zhì)發(fā)展的“天然缺陷”。近年來我們的城市建設(shè)速度很快，管理卻跟不上。別的不說，我們的地下管網(wǎng)建設(shè)、地上奇形怪狀的建筑、所在地方文化的破壞等等都是快速發(fā)展留下的后遺癥。這些漏洞的修補(bǔ)往往需要幾代人的努力，付出比建設(shè)成本更多的代價(jià)。所以，城市化不能一心奔著速度去。
二、發(fā)達(dá)國家城市化過程中面臨的問題我們需要面對，他們沒有面臨的問題我們也要面對。馬克思說過，工業(yè)較發(fā)達(dá)的國家向工業(yè)較不發(fā)達(dá)的國家所顯示的，是后者未來的景象。共同的問題包括自然環(huán)境容易受到破壞、城市風(fēng)險(xiǎn)增大、腐敗機(jī)會(huì)增大等等。因?yàn)槿说恼J(rèn)知、文化習(xí)慣不一樣，一股腦涌入到城市中來，矛盾和沖突等現(xiàn)象會(huì)增多；城市要擴(kuò)展，就有可能破壞自然環(huán)境，要征地拆遷和大規(guī)模建設(shè)地下管網(wǎng)、水電氣、交通、公園等基礎(chǔ)設(shè)施，黑色交易的可能性就會(huì)增大，這就需要很好的監(jiān)督制約。發(fā)達(dá)國家沒有遇到的問題是，我們的城鎮(zhèn)化人為推動(dòng)、行政推動(dòng)的成分比較大，一旦在某些方面單兵突進(jìn)了，后遺癥、并發(fā)癥就會(huì)叢生。
4 推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化，可概括為龍頭帶動(dòng)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、精巧管理、合作治理幾點(diǎn)
【湖南日報(bào)】：省委書記徐守盛把城市形象地比作人，認(rèn)為“骨骼強(qiáng)”、“血脈暢”、“氣質(zhì)美”、“活力足”是人們滿意的現(xiàn)代化城市必須具備的四大要素。湖南推進(jìn)城市治理的現(xiàn)代化，突破口在哪兒？
【吳曉林】：守盛書記講得很到位，生動(dòng)又形象。城市不是單純的樓宇建筑，它是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，既要關(guān)注城市的可持續(xù)發(fā)展、又要關(guān)注人的宜居環(huán)境，最終都要服務(wù)于人的發(fā)展。我看到杜家毫省長的講話，說騎自行車常常遇到行路難的問題。說到底，一段時(shí)期內(nèi)，我們的城市建設(shè)就是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展了、服務(wù)于“分段開發(fā)”去了。哪個(gè)地方地價(jià)貴就先開發(fā)哪里，基本服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施卻沒有跟上來。一個(gè)城市如果設(shè)計(jì)不人性化、發(fā)展成果普通人感受不到，人在里面過得不舒服，吸引力就會(huì)大打折扣。
推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化，先要尊重城市發(fā)展規(guī)律，發(fā)揮“龍頭帶動(dòng)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、精巧管理、合作治理”的功能。一個(gè)區(qū)域如果連個(gè)像樣的龍頭都沒有，很難發(fā)揮集聚和輻射效應(yīng)。因此，要系統(tǒng)布局城鎮(zhèn)體系，下大力氣發(fā)展長株潭城市群，尤其要強(qiáng)化長沙的中心地位。同時(shí)，重點(diǎn)發(fā)展中心城市、縣域和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)，使其充分融入大城市或城市群中的產(chǎn)業(yè)鏈條，形成分工合作、共享發(fā)展的城市體系。
城市發(fā)展，要有前瞻性規(guī)劃。城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個(gè)整體戰(zhàn)略，而非局部項(xiàng)目。要把整個(gè)城市當(dāng)成一個(gè)大的共同體來鍛造，著眼長期的社區(qū)營造而非短期的造城運(yùn)動(dòng)。把城市打造成單純的生產(chǎn)型社區(qū)，這一點(diǎn)一定要杜絕。
時(shí)代在發(fā)展、科技在進(jìn)步，城市管理的機(jī)制必須新起來。要善于利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、科技創(chuàng)新手段來管理城市，建設(shè)服務(wù)便捷、管理有效的智慧城市。這不但需要更新政府機(jī)關(guān)的理念，恐怕還要革新政府組織架構(gòu)。例如有的地方搞電子政務(wù)，就是在原來的系統(tǒng)之外增加了一套管政務(wù)信息的人馬，大部分部門還是傳統(tǒng)的行政模式，這個(gè)恐怕不行。
“落實(shí)”是做好工作的關(guān)鍵保障。出門行路難，上學(xué)、就醫(yī)困難，一條長馬路連個(gè)廁所都找不到，老百姓的生活成本就會(huì)上升，城市吸引力就會(huì)大打折扣。移動(dòng)觸屏?xí)r代，老百姓不滿意的訴求隨時(shí)通過移動(dòng)終端上傳到管理系統(tǒng)，城市管理也要善用傳感器實(shí)時(shí)感知、預(yù)測問題，務(wù)實(shí)地處理好老百姓關(guān)心的細(xì)節(jié)。
5 依靠人民群眾共創(chuàng)共建共享，是抓好城市工作的應(yīng)有之義
【湖南日報(bào)】：中央城市工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，堅(jiān)持人民城市為人民。我們理解，城市治理離不開老百姓的參與。那么，把城市治理的重心向基層傾斜，依靠人民群眾共創(chuàng)共建共享，是不是我們抓好城市工作的應(yīng)有之義？
【吳曉林】：大國治理的基石在基層。我愿意用結(jié)構(gòu)和過程的角度來看問題。首先，從范疇上來看，我們很多人把城市基層管理就當(dāng)成社區(qū)管理，這個(gè)是有問題的。社區(qū)治理已經(jīng)不易，再把基層管理的責(zé)任都給它了，更不行，本末倒置了。其次，從結(jié)構(gòu)上來看，我們的城市管理還是習(xí)慣依靠政府，習(xí)慣運(yùn)動(dòng)式、專項(xiàng)式治理。比如說社區(qū)網(wǎng)格化，把體制內(nèi)資源充分整合起來，解決問題可立竿見影，又能彰顯政府作為。但是，什么都依靠政府，政府干部叫苦叫累，老百姓也不一定買賬。為什么？他沒有參與到這個(gè)工作中來，既缺乏主人翁意識(shí)，又看不到干部的努力。所以，還是要充分重視居民的參與。再次，從過程上來看，我們還是習(xí)慣社會(huì)管理行政化，一些地方雖然在推PPP模式、購買服務(wù)，但是還是抓不住內(nèi)核，要么簡單地將服務(wù)外包給市場了，效率是有了，公共性難以保證；要么是轉(zhuǎn)包給自己組建的中介組織，左手轉(zhuǎn)右手。
怎么辦？還是三個(gè)方向：
一是，要跳出“視野劃小、范疇縮限”的改革局限，提升城市基層管理的層級(jí)視域。所謂“視野劃小，范疇縮限”，說白了就是不要把城市治理當(dāng)成社區(qū)治理。城市具有強(qiáng)烈的整體性，有必要形成城市管理的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌城市基層管理“一盤棋”。城市管理既要有大的格局、又要有小處著眼的微改革意識(shí)，關(guān)照好民眾生活的細(xì)節(jié)。
二是，下大力氣補(bǔ)足社會(huì)力量的短板。要比以往更加認(rèn)真地做好社會(huì)組織的培育和支持，拓寬居民參與基層治理的渠道，在基層更積極地推進(jìn)協(xié)商治理。
三是，重視社會(huì)賦能，推動(dòng)基層管理社會(huì)化。基層管理走向良治需要一個(gè)過程，要通過自上而下的方式推動(dòng)自下而上的治理，將基層管理的部分任務(wù)由符合資質(zhì)、有能力的社會(huì)組織帶動(dòng)居民共同來承擔(dān)。這就需要改革資源配置方式，政府要統(tǒng)籌規(guī)劃，列出預(yù)算，通過項(xiàng)目制的分配體制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與基層管理的“直接銜接”，激發(fā)居民和社區(qū)組織自主參與。
6 農(nóng)民工的歸屬感，從補(bǔ)齊城市治理短板攢起
【湖南日報(bào)】：在一項(xiàng)針對全國20個(gè)縣的調(diào)研中，“農(nóng)民進(jìn)城購房的主要原因”一欄調(diào)查顯示：首要原因是“子女教育”，其次是“進(jìn)城就業(yè)”，第三是“結(jié)婚準(zhǔn)備”。這表明：從水泥森林中生存下來，再到追求更好的生活，農(nóng)民工的“歸屬感”化作諸如教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障等更加實(shí)際的問題。城市治理中，怎樣補(bǔ)這些短板？
【吳曉林】：我們的城鎮(zhèn)化率一般是常住人口的城鎮(zhèn)化率，戶籍人口的城鎮(zhèn)化率往往要低15-20個(gè)百分點(diǎn)，這中間的差額主要是2.5億左右的農(nóng)民工。2013年，湖南有800萬農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住就業(yè)但沒有落戶，這部分人口向城市有序轉(zhuǎn)移必須受到充分重視。
要合理降低大城市落戶條件、有序開放中小城市落戶條件，鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶；要看到農(nóng)民工已經(jīng)是進(jìn)入二代、三代的時(shí)期，越年輕的人越愿意留下來，一定首先要把教育保障好，讓新市民及其子女有教育機(jī)會(huì)，接受系統(tǒng)的技能培訓(xùn)，獲得一技之長和謀生發(fā)展的本領(lǐng)；適時(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在全省無縫對接，推動(dòng)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與新農(nóng)合銜接，將其納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系和大病醫(yī)療救助范圍；還要特別關(guān)注他們的身份和心理歸屬問題，讓新市民找到融入城市的歸屬感。
7 城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)化的高級(jí)階段，農(nóng)村要瞅準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)的機(jī)遇加快發(fā)展
【湖南日報(bào)】：不管城市怎么發(fā)展，我省仍會(huì)有大量農(nóng)民留在農(nóng)村。搞城市工作不能就城市抓城市。眼下，新一輪縣改市、縣改區(qū)正在醞釀，城市治理如何抓住這一機(jī)遇統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、一體發(fā)展？
【吳曉林】：我們不能想象7300萬人口一定要達(dá)到城鎮(zhèn)化率85%或者90%，總要有人生活在農(nóng)村，但是這不意味著農(nóng)村不可以過城鎮(zhèn)化的生活。城鄉(xiāng)一體化是城鎮(zhèn)化的高級(jí)階段。幾乎每年春節(jié)，社交媒體上都會(huì)泛起“鄉(xiāng)愁”，可真要讓這些人回去建設(shè)農(nóng)村，他們還不一定愿意。為什么？說到底，大家還是向往便捷的城市生活，農(nóng)村發(fā)展機(jī)遇、公共服務(wù)相對缺乏。
這就要求我們要在保護(hù)中開發(fā)農(nóng)村。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)然是第一位的。其二，衡量城鄉(xiāng)一體化的標(biāo)準(zhǔn)不是樓房建筑，而是文化氛圍、文明素質(zhì)、生活方式。
湖南省的縣改市、縣改區(qū)正在醞釀，千萬要注意不能唯速度論。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)一些地方就急著建樓去了，管理上不來，連居委會(huì)都找不到。這實(shí)際上是在給管理挖坑。
小城鎮(zhèn)要從大城市、城市群的發(fā)展中尋求發(fā)展動(dòng)力。珠三角、長三角的一些城鎮(zhèn)為什么發(fā)達(dá)？就是分享了大城市、城市群的優(yōu)勢。長沙周邊的關(guān)山社區(qū)也是分享了大城市的發(fā)展機(jī)會(huì)。小城鎮(zhèn)建設(shè)不能“撒胡椒面”，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注縣域城鎮(zhèn)、城市圈或城市帶周邊的城鎮(zhèn)，推動(dòng)城鎮(zhèn)從更廣闊的空間尋求動(dòng)力，積極主動(dòng)地爭取產(chǎn)業(yè)合作、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南日報(bào)
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