習近平總書記在黨的十九大報告中指出，讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。
改革開放以來我國農村和農業經濟的發展取得了舉世矚目的成就，農村貧困人口也迅速下降：我國農村貧困發生率1978年為97.5%，1990年下降到73.5%，2000年進一步下降到49.8%，2010年和2015年分別為17.2%和5.7%。特別是當的十八大以來，脫貧攻堅戰取得決定性進展，六千多萬貧困人口穩定脫貧，貧困發生率進一步下降到4%以下。在全球絕大多數國家無法完成聯合國有關脫貧的千年目標、部分國家甚至出現貧困人口上升的情況下，中國貧困發生率不僅持續快速下降，而且下降速度還呈現出加快的趨勢，確實是一個了不起的成就。
中國奇跡的背后是中國經驗。不同于國外主要依靠救助性的轉移支付，中國一直堅持開發式扶貧，即主要幫助具有潛在能力的貧困農民通過發展生產增加收入，同時兼顧對喪失能力或暫時不具備能力的貧困人口進行救助。因此，大量扶貧措施體現為扶持各種規模生產和基礎設施的建設、生產和流通服務組織的建設以及提供就業機會（如以工代賑），大量扶貧資金并不直接交付貧困人口，也不僅僅惠及貧困人口。中國農村人口的脫貧更得益于整個國民經濟的長期高速增長，為農村勞動力轉移、非農收入的增長提供了前所未有的機會，為農村和農業經濟的發展、農民增收提供了重要的拉動力量，為扶貧事業提供了有力的資金支撐。無庸諱言，中國農村貧困人口快速大量脫貧主要得益于經濟增長和區域發展；相比之下，特定的或狹義的扶貧資金數量并不大，所發揮的作用也相對較小。
中國經驗與國際實踐的差異必然引起不同的評價。所有的國際機構和國外學者都高度評價中國脫貧的成就及其對全球的貢獻，同時也指出中國經驗主要依賴于經濟增長和區域發展，針對具體貧困戶的扶持相對不足，進而提倡和推介瞄準式扶貧。在國內，區域發展、項目類型的開發式扶貧也引發一些有關溢出效應和“精英俘獲”的討論和批評，呼吁有限的扶貧資金能夠更好地集中用于特定的貧困戶，而不是惠及整個區域，甚至讓“精英”受惠更多。很容易理解，在普遍貧困的條件下，經濟增長和區域發展對脫貧的貢獻最大；隨著貧困人口數量的持續下降及其分布狀況不斷變化，針對特定貧困人口的扶貧政策和措施日益凸顯其重要性，在瞄準扶貧基礎上提出的精準扶貧就成為新時期扶貧工作的必然選擇。
精準扶貧不等于瞄準貧困人口以救助為重點的轉移支付，仍然需要堅持開發式扶貧的原則，因而需要嚴格界定扶貧的目標、扶貧的對象，準確找出貧困的具體原因，根據具體原因制定適當的政策措施以取得最大的實際效果。
一、目標精準
全方位的扶貧需要不同部門的分工協作，首先要區分開發式和救助式兩大類不同形式的扶貧目標。有一些貧困人口不具備或較長時期不具備通過生產增收來脫離貧困的能力，幫助這些人脫貧就不屬于開發式扶貧的目標，應當通過不同部門的救助措施保障其基本生活：孤寡老人的基本福利屬于養老金體系和民政部門的保障對象；因病致貧、因病返貧是醫療保障體系和民政部門的保障對象；貧困少年兒童的健康、營養、教育是民政、衛生和教育的保障對象；重大自然災害的受災人群則是農業保險和民政救災部門的救助對象。只有那些具有發展生產、勞動致富潛力的人群才是開發式扶貧的扶助目標。
救助式扶貧的目標是保障貧困人群的基本需要，通過財政兜底的方式保障其分享社會經濟發展成果的基本權利；保障程度隨著社會經濟發展水平的提高而水漲船高，但任何時候都有一定的明確界限。開發式扶貧是幫助具有潛力的人群提高增產增收的能力，盡管收入達到一定水平以后扶持資金也會停止提供，但收入水平的持續上升不僅是可能的，而且是提供扶持資金的長遠目標。
精準扶貧涉及不同部門的職能，更需要各部門之間的相互協調與合作。必須對涉及的有關各部門規定明確的目標并用以考核其工作成果；與此同時，也需要專門的扶貧部門統一收集信息、制定規劃、提供建議并協調各部門的工作。
二、對象精準
無論是救助式扶貧還是開發式扶貧，首先需要確認扶助對象。目前以家庭人均收入為標準劃定統一的貧困線，顯然不能滿足扶貧對象精準的要求。首先，隨著外出務工成為普遍現象，家庭成員部分遷徙的現狀對家庭規模和家庭收入的認定帶來極大的挑戰。外出務工人員及其隨遷子女是否繼續統計在家庭成員中，以及在外打工收入是否計入家庭收入、全部計入還是部分計入（僅計算匯回原住地家庭部分），很大程度上影響貧困人口的認定。其次，全國采用統一的人均收入貧困線標準不能準確反映貧困狀況。不同地區的生活習慣不同，衣食住行等基本生活費用有很大差異，比如海南和兩廣福建南部的農村居民在衣著和住房取暖方面的最低需求就大大低于西藏新疆內蒙和東北的農村居民。再次，家庭規模和人口結構也影響貧困的實際程度。家庭的許多支出具有公共性質，與人口規模并不等比例變化，特別是住房和采暖等方面的支出，在一定規模內與人口數量無關；即使完全個人性質的基本生活支出（食品服裝等）也存在性別和年齡等方面的差異，同樣需要區別對待。
扶貧對象的精準認定對于救助式扶貧特別重要，因為救助式扶貧是政府承擔兜底的責任，既要保障公共資金的準確使用防止外溢，也要確保不遺漏一個需要救助的對象。當然，開發式扶貧也需要認準扶貧對象，確認扶貧對象是識別貧困原因的基礎。
三、原因精準
社會救助式扶貧對象的貧困原因直截了當，也比較容易認定，不必多加討論；但是，開發式扶貧對象的貧困原因就復雜且不容易識別，尤其是不容易認定可以優先改變或者應當優先改變的關鍵因素。貧困是多維度的現象，其原因也是多方面的。對于有限的公共資金來說，補足影響收入諸多因素的“短板”是提高扶貧工作實際效果的關鍵。一個具備基本勞動能力的人可能因多種因素陷入貧困狀況，有個人的因素，也有客觀環境的因素，更多的是個人因素和環境因素交互作用的結果。如果不能精準識別貧困的原因，或者不能精準確定貧困原因中的關鍵因素，就不可能取得預期效果。
一個人要通過正常努力獲取收入，不僅需要具備正常的體力和智力，也需要擁有必要的資源稟賦，包括自然資源、資金和人力資本，還需要基本的市場準入條件。就農業生產而言，如果人均自然資源（土地和水）在現有生產條件下過于短缺，或者無法正常進入要素和產品市場，對個人的資金或人力資本支持就發揮不了作用；如果人力資本不足，對個人的資金支持也發揮不了太大作用。即使真的是資金不足，也要區分是一次性啟動資金不足，還是需要長期資金支持；后者的深層次原因往往在于環境或者人力資本的約束，如果不松弛這些約束，資金不足就可能是長期現象，因而不是開發式扶貧的適當對象。
面臨同樣的資源環境和市場約束，有人貧困有人不貧困，貧困群體的貧困程度也不一樣，區別當然在于個人因素。但是，不能因為個體差異就否認外部條件的作用。當個人因素和環境因素交互作用時，改變個人因素的努力可能事倍功半，而改變環境因素的努力則可能事半功倍，至少有外溢正效應。
四、措施精準
在精準認別貧困原因并且精準認定可以并且應當加強的“短板”之后，就可能選擇并實施精準的扶貧措施。救助式扶貧比較簡單，通常體現為轉移支付，只要精準確定對象，現有的技術手段足以把救助資金交到救助對象手中。開發式扶貧也可能涉及單純的轉移支付，即對于那些急需啟動資金且以后可持續增收脫貧的貧困戶，只要提供一次性資助或者扶貧貸款即可。
對于大多數開發扶貧對象而言，提供給個人的一次性資助或貸款往往不能解決問題。松弛自然資源的約束需要加強生產性基礎設施的建設、大范圍改變生產類型和技術，因地制宜建立適當的生產合作組織和服務機構，必要時輔之以搬遷脫貧；松弛市場條件約束需要加強交通、通訊、倉儲等流通領域基礎設施的建設，因地制宜建立適當的流通合作組織和服務機構；松弛人力資本的約束可能需要針對個人的培訓，也可能需要建立適當的示范、合作和服務組織，從長遠來看，更需要加強義務教育階段的投資，提高教育質量。
經過數十年的努力，大規模貧困的現象已經得到根本好轉，精準扶貧是新時期扶貧的必然選擇。我們的目標是不讓一個人拉下，確保每一個人都能分享改革開放和經濟增長的成果。因此，需要發揮政府主導扶貧工作的優勢，各部門分工協作，確保按計劃實現消滅貧困的目標。
作者系南京農業大學經濟管理學院教授
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟與管理》2017.12
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