摘要：農業農村發展亟需培育新動能, 從三個角度討論了推動中國農業農村發展的新動能:產業興旺是實施鄉村振興戰略的核心, 也是未來農業農村發展的重要新動能;農業社會化服務業是未來農村的支柱產業之一, 也是實施鄉村振興戰略需要著力培育的重要動能;“自治、法治、德治”相結合, 實現鄉村有效治理, 是實施鄉村振興戰略的基礎和新功能。
改革開放以來, 農業農村發展取得了舉世矚目的成就, 但近年來也出現了農產品供求結構失衡、要素配置不合理、資源環境壓力大、農民收入持續增長乏力等諸多問題, 面對這些新情況、新問題, 傳統發展動能已近衰竭, 亟需培育農業農村發展新動能, 把改革開放40年作為新起點, 推動農業農村發展再創新輝煌。誠然, 在實踐中由政策設計和農民創造出來的新動能豐富多彩, 限于篇幅, 本文從三個方面展開討論。
一、產業興旺是實施鄉村振興戰略的核心, 也是未來農業農村發展的重要新動能
中共十九大報告決定實施鄉村振興戰略并寫入黨章, 提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求。我們知道, 2005年10月召開的中共十六屆五中全會決定推進社會主義新農村建設, 提出了“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總要求。這是時隔12年以后, 中央針對農業農村發展新形勢、新情況做出的新的發展戰略, 前者是后者的升級版并蘊含著新的動能。顯然, “產業興旺”對應著“生產發展”, 二者的區別在哪里呢?我們認為, “生產發展”主要是農業生產的發展, 側重于提高產量滿足城鄉居民對于農產品在量上的需求;“產業興旺”則側重于質的提升, 著眼于農業發展方式的轉變, 并充分挖掘農業多功能性, 擴大農業的外延, 在新時期推動農業在新內涵、新高度和新領域。具體說來, 產業興旺應該包括四個層次的內涵[1]。
一是做強農業, 提高農業產業競爭力, 尤其是國際競爭力。中國無疑是一個農業大國, 但遠遠不是農業強國。截至2017年底, 中國共進口谷物2560.1萬噸, 其中小麥442.2萬噸、玉米282.7萬噸、大米402.6萬噸、大麥886.3萬噸、高粱505.7萬噸;除了谷物, 還進口大豆9552.6萬噸、食用植物油742.8萬噸、豬肉121.7萬噸、牛肉69.5萬噸、羊肉24.9萬噸、奶粉104.0萬噸, 凈出口的只有蔬菜、水果和水產品, 而且出口量逐年有所下降。全年農產品貿易逆差達到503.3億美元, 同期增加30.4%。自2004年以來, 中國農產品國際貿易逆差就呈凈增加態勢, 這和中國的資源稟賦密切相關, 而且隨著生活水平的提高, 20億畝耕地難以使13億人生活得更好, 但農業競爭力低下也是重要原因之一。因此, 要提高農業競爭力, 就要堅持質量興農、綠色興農, 加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系;充分利用國際國內兩個市場、兩種資源, 在確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”的前提下, 利用國際市場調劑余缺, 多進口土地密集型農產品, 出口勞動密集型農產品;按照2018年中央一號文件精神, 加快劃定和建設糧食生產功能區、重要農產品生產保護區, 完善支持政策, 提高競爭力。
二是充分挖掘農業多功能性。農業多功能性的概念由日本農業經濟學者在20世紀90年代提出, 并被寫入1999年的《糧食、農業、農村基本法》, 即“農村的農業生產活動在糧食農產品供給以外產生的其他功能:國土保全、水源涵養、自然環境保護、良好景觀形成和文化傳承 (以下稱“多功能性”) , 對國民生活和國民經濟的穩定發揮著重要的作用, 未來應給予重視, 使其充分發揮。” (第三條) “對于農業, 考慮到其在糧食農產品供給和多功能性發揮上的重要作用, 在確保農地、農業用水等農業資源供給和農業經營者的穩定, 建立因地制宜、高效率的農業結構的同時, 通過維持促進農業的自然循環機能 (農業生產活動依存于以自然界生物為介質的物質循環, 并促進該循環的機能) , 力圖農業的可持續發展。” (第四條)
2007年中共中央一號文件在政策上明確提出發揮農業多功能性, 該文件第四部分的標題就是“開發農業多種功能, 健全發展現代農業的產業體系”, 并指出:“農業不僅具有食品保障功能, 而且具有原料供給、就業增收、生態保護、觀光休閑、文化傳承等功能。建設現代農業, 必須注重開發農業的多種功能, 向農業的廣度和深度進軍, 促進農業結構不斷優化升級。”2015年中共中央一號文件提出了推進農村一二三產業融合發展的政策導向:“積極開發農業多種功能, 挖掘鄉村生態休閑、旅游觀光、文化教育價值。扶持建設一批具有歷史、地域、民族特點的特色景觀旅游村鎮, 打造形式多樣、特色鮮明的鄉村旅游休閑產品。”落腳點在于開發農村休閑旅游業等第三產業。2018年中共中央一號文件提出:“大力開發農業多種功能, 延長產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈, 通過保底分紅、股份合作、利潤返還等多種形式, 讓農民合理分享全產業鏈增值收益。”其范圍更寬泛了, 不僅包括第三產業, 還包括第二產業, 即通過開發農業的多種功能, “延長產業鏈、提升價值鏈、完善利益鏈”, 使農民從中獲得更多的收益。近年來, 各地建設的田園綜合體、特色小鎮等, 都是發揮農業多功能性的嘗試。總的來看, 目前的政策體系比較完善。
三是大力發展農產品加工業, 延長農業產業鏈條。中共十九大明確提出要實現小農戶和現代農業發展有機銜接, 這是立足我國國情農情做出的具有戰略意義的部署。實地調研發現, 當前小農戶對社會化服務需求有著較為明確的指向, 產中各環節的服務已基本得到滿足, 而產前和產后環節的服務需求仍遠遠得不到滿足。其中, 產后環節最需要的服務是烘干、儲藏和加工等。限于篇幅, 本文主要討論產地初加工產業的發展。多年來, 由于產地初加工技術落后、設施簡陋, 導致我國農產品產后損失嚴重, 有效供給減少, 品質品相下降, 安全隱患突出, 很大程度上抵消了我們為增產付出的努力。據專家測算, 我國每年因農戶儲糧方式不當造成糧食損失400億斤左右 (按農戶儲糧占50%左右測算) , 產后損耗馬鈴薯約1600萬噸, 水果約1400萬噸, 蔬菜約1億噸。如果糧食、水果每噸按2000元計算, 馬鈴薯和蔬菜按每噸1000元計算, 折合經濟損失約3000億元。按目前單產水平推算, 相當于全國每年有1.5億畝耕地的投入和產出被損失掉了。特別是在一些糧食主產區, 由于缺乏規模化糧食產后處理設施, 傳統的農戶小規模分散晾曬和儲糧的方式已造成極大損失。如2016年受降雨天氣影響, 安徽小麥受潮嚴重, 滁州80%的新麥達不到國家標準而難以入庫;2015年江蘇規模經營大戶因沒有晾曬、烘干能力, 稻谷未能及時收割, 遭遇大雪天氣出現了“雪壓稻”現象, 導致黃粒米超標率高達90%。此外, 由于得不到及時的產后加工, 數量巨大的鮮活農產品腐爛變質, 產生大量廢水、廢氣和垃圾, 不僅會滋生蚊蠅、傳播疾病, 還會污染地下水源和河流, 損害城鄉生態環境, 威脅居民身體健康。為有效解決這些問題, 發展產地初加工勢在必行。產地初加工產業和第一產業聯系緊密, 但利潤薄, 規模小, 必須加大政策支持力度, 引導各地篩選推薦當地新型農業經營主體急需、性價比高的初加工機械, 納入農機購置補貼范圍;引導金融機構和各類社會資本支持初加工服務發展, 形成多元化的資金投入格局。
四是大力發展農業農村服務業。農業服務業也稱農業社會化服務業, 為農民在整個農業生產過程中提供產品、勞務、物流、資金、技術以及信息咨詢等服務, 包括農產品包裝、運輸、加工、貯藏、銷售等內容。涉及農業產前、產中以及產后各個環節, 具備全方位綜合性等特點。以農業生產的過程為標準, 可以將農業社會化服務細分為六類: (1) 農業生產資料供應服務; (2) 農業生產性服務; (3) 農業技術推廣服務; (4) 動植物疫病防治服務; (5) 農產品質量與安全監管服務; (6) 農產品流通服務。從中國的實際情況看, 提供農業社會化服務的主體主要包括政府部門、農業企業、經紀人與經銷商、農產品批發市場、農民專業合作社、專業農戶等。也包括介于政府和市場之間的組織, 包括供銷合作社。本文下一部分予以詳細介紹。
農村服務也包括兩大方面, 一是為農村居民提供生活服務的產業, 即“工業品下行”。即使到了2030年以后, 中國的城鎮化率達到70%以上, 依然會有4.5-5億人生活在農村, 因此, 農村生活服務業的便利性、現代化程度也是衡量十九大提出的農業農村現代化的一個重要標志。二是農村養老服務業, 這是一個很大的產業。目前, 農村勞動力老齡化現象十分突出, 這是因為, 轉移到非農產業和城鎮的大都是年輕且文化水平較高者, 老人一般在農村看家、看孩子、管理承包地等, 隨著越來越多的農民工在城鎮定居, 農村老人的養老問題變成了社會問題。目前, 雖然很多地方政府尤其是東部發達地區的地方政府都在努力發展農村養老事業, 很多鄉鎮都在辦養老院, 但遠遠滿足不了農村居民養老的需求。從長遠看, 必須吸引社會資本, 采取政府補助、企業家投資、農民個人承擔部分生活費用的辦法, 多方籌資, 才能夠解決城鎮化加速推進條件下的農村養老問題。此外, 隨著鄉村振興戰略的實施, 農村環境會得到明顯改善, 并且比城市更加宜居, 因此, 大中城市周邊農村可以充分利用轉移到城市定居農民的閑置住宅, 發展養老產業, 吸引城市老人到農村養老, 以緩解城市養老設施的不足。
二、農業社會化服務業是未來農村的支柱產業之一, 也是實施鄉村振興戰略需要著力培育的重要動能
20世紀80年代初期農村家庭承包經營體制確立后, 小規模農戶獨立從事農業生產經營活動, 對社會化服務的需求越來越大。1984年中共中央一號文件就指出:“必須動員和組織各方面的力量, 逐步建立起比較完備的商品生產服務體系, 滿足農民對技術、資會、供銷、儲藏、加工、運輸和市場信息、經營輔導等方面的要求。”1991年10月, 國務院發布《關于加強農業社會化服務體系建設的通知》, 當時的提法是:“農業社會化服務, 是包括專業經濟技術部門、鄉村合作經濟組織和社會其他方面為農、林、牧、副、漁各業發展所提供的服務。”其實根據當時的情況, 能夠為農業生產提供社會化服務的主要是縣鄉兩級技術服務部門和發達地區的村級組織, 合作經濟組織尚處于發育的初級階段。2008年召開的中共十七屆三中全會提出:“加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充, 公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。”提出了新型農業社會化服務體系的概念, 此后的中共中央一號文件都是在這個概念基礎上的具體化。比如2013年中共中央一號文件提出:“要堅持主體多元化、服務專業化、運行市場化的方向, 充分發揮公共服務機構作用, 加快構建公益性服務與經營性服務相結合、專項服務與綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。”目前, 多主體的農業社會化服務體系基本形成并在實踐中不斷創新[2]。
鄉村振興戰略背景下的農業社會化服務體系建設有兩個特點:一是在公益性服務為基礎的前提下;二是大力發展經營性服務主體。前者符合引導作用, 必要時以政府購買服務的方式引導服務企業發揮作用;后者以優質服務獲取利潤, 或者以合作社形式為成員提供服務。2018年中共中央一號文件指出:“培育各類專業化市場化服務組織, 推進農業生產全程社會化服務, 幫助小農戶節本增效。”這就點出了新時期農業社會化服務體系建設的兩個重要目標, 其一是把小農戶納入現代農業經營體系, 其二是節本增效, 降低農業生產成本, 提高農業競爭力。一些專家甚至認為, 中國農業的根本出路在于農業生產性服務業的發育水平[3]。因此, 農業社會化服務體系建設是實施鄉村振興戰略的重要動能, 也是產業興旺的基礎。
農業社會化服務體系建設包括的內容很多, 本文在此主要介紹供銷社改革的貢獻。近年來, 供銷社系統在改革中, 按照中發2015[11]號文件的要求, 以堅持為農服務根本宗旨, 把為農服務成效作為衡量工作的首要標準, 做到為農、務農、姓農。打造成為與農民聯結更緊密、為農服務功能更完備、市場化運行更高效的合作經濟組織體系, 成為服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺。其中, 山東省供銷社作為總社的試點單位, 圍繞著土地托管, 不斷健全完善供銷合作社組織體系, 建立健全農業全程社會化服務體系, 積累了可復制、可推廣的經驗[4]。
山東省供銷社改革主要著力點在縣、鄉、村三個層次。在村級層次, 要求基層社緊密結合村兩委的工作, 實施“村社共建”工程, 與村“兩委”共建農民專業合作社、農村綜合服務社、農業生產發展項目和干部隊伍。尤其是共建農民專業合作社, 主要采取基層社領辦或入股等方式, 密切了基層社和農民之間的聯系, 實現了中央11號文件對于供銷社“姓農”的要求, 找到了“回家”的路子。如山東省莒南縣石蓮子鎮供銷社與該鎮郝家村實施村社共建, 社村共同出資50萬元 (供銷社出資25萬元, 村集體以道路、灌溉設施等入股折價25萬元) 組建了綠源合九果蔬專業合作社, 建立了產地交易市場, 方便了群眾銷售水果、蔬菜, 合作社還可以每公斤提取0.1元管理費, 村集體每年都有了一定收入[5]。在鄉鎮層次, 由基層社或實力較強的合作社牽頭, 聯合合作社、龍頭企業、專業大戶等共同組建農民專業合作社聯合社, 在工商部門注冊為合作社法人, 與基層供銷社融合發展, 基層供銷社持股比例不超過20%。在縣級層面, 發揮縣聯社的協調功能, 引導縣域內各鄉鎮農民專業合作社聯合社、各類較大型合作社及聯合社、農業產業化龍頭企業、家庭農場等共同組建縣農民專業合作社聯合社, 作為事業法人在縣 (市) 編制委員會辦公室注冊, 由編辦下達文件成立。縣級供銷社與聯合社“一個機構, 兩塊牌子”, 縣級供銷社適應聯合社的工作要求把內部機構改革為“三部一中心”, 即生產服務部、現代流通部、信用互助部和綜合服務中心, 強化了為農服務職能。通過成立縣聯合社, 促進了縣級供銷社行政化工作方式和思維方式的轉變, 形成了上下貫通的合作社體系和為農服務體系。供銷社是介于政府機構和市場機構之間的組織, 能夠有效避免合作社發展中的市場失靈問題, 避免合作社的失敗。正如Emmanuel (2017) [6]所說, 政府的長久支持是合作社成功的基本要素。[6]供銷社的支持正是政府支持的重要組成部分, 而且是正規政府機構所無法涉足的部分。
在縣級聯合社的基礎上, 省供銷社還要求各試點縣成立了縣農業服務公司, 作為縣級為農服務的龍頭企業, 與鄉鎮聯合社 (或基層社) 聯合組建為農服務中心。從調研情況看, 每個為農服務中心投資約500萬元, 縣農業服務公司出資不超過30%, 鄉鎮聯合社出資不低于70%, 其中鄉鎮聯合社中農民合作社的出資比例不低于80%, 這樣就保證了農民社員在為農服務中心中的持股比例最低為56%, 體現了農民的主體地位。鄉鎮級農民專業合作社聯合社的投資, 除了自籌部分外, 在試點階段大部分由省供銷社以“以獎代補”等形式予以補助。
從調研情況看, 為農服務中心主要依托鄉鎮農民專業合作社聯合社建立, 也有的依托基層社。根據高密市等地的經驗, 一般占地20畝左右, 服務半徑3公里, 輻射面積3萬畝至5萬畝, 形成“3公里土地托管服務圈”, 服務內容主要有測土配方、智能配肥、統防統治、農機作業、烘干貯藏或冷藏加工、莊稼醫院、農民培訓等。在山區以林果等經濟作物托管為主的為農服務中心, 以山體自然形成的小流域為基本單元, 服務半徑約6公里, 輻射面積約10萬畝, 大致形成服務圈。[7]目前, 全省各類托管面積達到3000萬畝以上。通過土地托管, 實施規模化農機作業, 可使糧食作物每畝增產10%-20%, 為農民節支提效400元至800元, 經濟作物可達千元以上;開展專業化統防統治飛防作業, 可降低農藥使用量20%, 提高工效300倍至600倍, 有效防治率超過96%;通過測土配方智能配肥, 每畝可減少化肥使用量15%-20%;實施“水肥一體化”技術, 比常規施肥節水30%-40%、節肥20%-30%;通過糧食倉儲、烘干服務, 既解決了農民運輸、晾曬的問題, 又有利于規避市場波動帶來的風險。可見, 土地托管服務能夠實現小農戶與現代農業的有機銜接, 并促進農業生產節本增效, 提高競爭力, 是新時期農業發展的重要動能。
三、“自治、法治、德治”相結合, 實現鄉村有效治理, 是實施鄉村振興戰略的基礎和新功能
中共十九大報告指出:“加強農村基層基礎工作, 健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”“三治”的提出, 是中國農村治理理念、治理方式的重大轉變, 是實現“治理有效”的基礎。法治是鄉村治理的基礎, 任何機構、任何人的行為都要在法律規定的范圍內進行, 不能逾越法律這個“矩”。自治是由中國鄉村的特殊性所決定的。鄉村是典型的“熟人社會”, 人們之間受道德、習俗等軟性規范約束的程度較大, 不同民族、不同區域之間的差異較大, 因此, 自古就有“皇權不下縣”之說。可見, 中國的鄉村治理自古就以自治為基本特征。那么, 由誰來自治?或者說, 自治的主體是誰?當然是在全體村民在長期生活中脫穎而出、具有較高道德水平、文化水平和領導能力的人, 也就是鄉紳。換句話說, 中國古代的鄉村自治是以德治為基礎的。這個“德”在不同民族、不同區域之間略有差異, 是因為人們的生活方式、人與自然之間的關系、人與人之間的關系不完全相同, 從而形成各具特色的“村規民約”。然而, 這種治理模式被鴉片戰爭以來歷次內力和外力的沖擊所打破了。
新中國成立以后, 為了迅速實現工業化、城市化, 國家必須控制所有農業農村資源, 鄉村治理實際上演化為國家治理的延伸, 自治的模式不再延續。1983年10月, 《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉政府的通知》明確提出:“村民委員會是基層群眾性自治組織, 應按村民居住狀況設立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務和公益事業。協助鄉人民政府搞好本村的行政工作和生產建設工作。村民委員會主任、副主任和委員要由村民選舉產生。”自此, 中國鄉村治理又具有“自治”的特征。1987年, 第六屆全國人大常委會通過《村民委員會組織法 (試行) 》;1998年, 第九屆全國人大常委會通過《村民委員會組織法》, 其第二條明確規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織, 實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”都在努力推進鄉村自治水平的提高。盡管相關法律和中央文件都強調了“村規民約”的作用, 但由于鄉村道德體系的打亂由來已久, 所謂的“村規民約”已成為無源之水、無本之木。而在法治框架下, 法律規定和鄉村價值之間具有一定的落差, 司法制度很難處理村民之間細膩、復雜、紛繁的糾紛, 何況一些糾紛未必違法, 而是由于人們對于早已失效的鄉村道德體系的理解引起的。此時, 法律就顯得無能為力。鄉村治理的諸多亂象也由此而來。
正是基于對鄉村治理復雜性的認識, 中共十九大報告提出了“三治”的理念, 正式把“德治”納入鄉村治理體系, 這是基于執政黨對于當下鄉村治理現狀的認識而做出的正確決策。誠然, 鄉村中的德治傳統由來已久, 只是自19世紀中葉以來被打破、批判、擯棄, 現在被正式請回, 我們依然可以稱之為“新動能”。有了“三治”相結合, 才能實現“治理有效”的要求, 鄉村振興才能真正落到實處。
2018年中共中央一號文件指出:“必須把夯實基層基礎作為固本之策, 建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制, 堅持自治、法治、德治相結合, 確保鄉村社會充滿活力、和諧有序。”第一, 要深入挖掘中國傳統文化中“德”的內涵, 尤其是不同民族、不同區域基于人們對于“德”的認知而形成的豐富多彩的村規民約, 用“德”這一傳統要素來沁潤、感化、引導村民, 使其自覺遵紀守法, 不斷提高自治水平, 這是實現中共十九大提出的“農業農村現代化”和“鄉村振興戰略”的先決條件。第二, 充分發揮村“兩委”的作用, 包括發展農村集體經濟, 使鄉村治理具備一定的財力基礎;總結、推廣鄉村中出現的好人好事、道德模范, 引導村民道德水平不斷提高;教育村民遵紀守法, 提高村民法治理念。第三, 大力發展各類農民合作社, 使村民在經濟發展中積累合作的理念。合作社是個大學校, 世界上第一個標準的合作社———羅虛代爾先鋒社在成立初期制定的八條原則中就有“重視對社員的教育”一條, 1849年合作社成立了教育委員會, 1853年社員大會修改了社章, 規定合作社每年要盈余中提取2.5%作為教育基金, 對社員進行文化、合作思想和道德的教育。通過合作社的發展, 人們的合作意識不斷提高, 對社區也會越來越關心, 有的合作社甚至出資興辦鄉村公共事業, 如助學、修路、修建村民活動廣場等, 甚至助力貧困村民脫貧致富。國內外實踐證明, 合作社發展對于鄉村治理會起到正向作用。
中國鄉村發現網轉自：經濟與管理評論2018年05期
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