在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，縣域治理特別是縣域政府機(jī)構(gòu)改革具有重要的基石地位，是全面深化改革的主要內(nèi)容之一，具有顯明的疊加效應(yīng)。
縣域政府機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題
無(wú)法可依，縣域政府機(jī)構(gòu)編制設(shè)置有一定程度的隨意性。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)投入了相當(dāng)大的人力、物力和財(cái)力，進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，但機(jī)構(gòu)編制仍然處在“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的尷尬境地，其中根本緣由是缺少一部機(jī)構(gòu)編制法。盡管出臺(tái)了《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，但由于沒(méi)有機(jī)構(gòu)編制法的剛性約束和強(qiáng)力遏制，致使包括縣域在內(nèi)的地方官員任人任事增設(shè)機(jī)構(gòu)編制，甚至“拍腦袋”拍出了諸多機(jī)構(gòu)編制的現(xiàn)象屢禁不止，造成機(jī)構(gòu)越來(lái)越龐大，使許多地方財(cái)政成為“吃飯財(cái)政”，嚴(yán)重影響政府的服務(wù)職能和形象。同時(shí)，由于無(wú)法可依，使得相關(guān)的監(jiān)督缺乏剛性。任意設(shè)機(jī)構(gòu)編制行為嚴(yán)重者，只算是違規(guī)違紀(jì)，但還不能視為違法。法律上的這一“盲區(qū)”使個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部膽大妄為，為了地方、小團(tuán)體的利益，慷國(guó)家之慨、逆民眾之心，不僅嚴(yán)重增加了人民的負(fù)擔(dān)，而且衍生出機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域中的種種亂象。
職能難轉(zhuǎn)，一些縣域政府機(jī)構(gòu)編制設(shè)置存在尋租現(xiàn)象。總體上看，縣域政府機(jī)構(gòu)職能存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：一是在經(jīng)濟(jì)管理方面，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的全能型政府權(quán)力過(guò)大，過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)多過(guò)細(xì)，導(dǎo)致政企、政事不分，錯(cuò)位、越位現(xiàn)象較重；二是在市場(chǎng)監(jiān)管方面，政府主導(dǎo)性較強(qiáng)，特別是在資源配置上沒(méi)有發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用；三是在社會(huì)治理方面，管控意識(shí)較強(qiáng)，服務(wù)理念弱化，行政手段管理強(qiáng)勢(shì)，多元主體協(xié)商、合作治理的機(jī)制尚未形成；四是在公共服務(wù)方面，缺乏向公眾持續(xù)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的約束和激勵(lì)機(jī)制，服務(wù)型政府建設(shè)尚且在路上，公共利益部門(mén)化、公共服務(wù)弱化現(xiàn)象仍然普遍存在。
造成縣域機(jī)構(gòu)職能難轉(zhuǎn)的主要原因有三個(gè)。其一，“官本位”觀念的慣性作用——不想轉(zhuǎn)。以官為貴、以官為尊等舊觀念依然存在，并以其強(qiáng)大的慣性阻滯“民本位”的服務(wù)理念的確立，導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部在職能轉(zhuǎn)變工作中積極性不高、意志不堅(jiān)、應(yīng)付了事；其二，利益驅(qū)動(dòng)——不愿轉(zhuǎn)。利益驅(qū)動(dòng)是縣域機(jī)構(gòu)職能不能順利轉(zhuǎn)變的根本原因。受擴(kuò)權(quán)爭(zhēng)利的驅(qū)動(dòng)，一些縣域政府部門(mén)將資源分配權(quán)和行政審批權(quán)掌握在自己手中，擠壓了市場(chǎng)發(fā)揮作用的空間，也為權(quán)力尋租留下了空隙。而職能轉(zhuǎn)變就是打破這一權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和利益格局，其阻力和障礙是顯而易見(jiàn)的；其三，外在推力不足——不肯轉(zhuǎn)。民眾監(jiān)督渠道不暢、制度約束不到位、各級(jí)組織督導(dǎo)不力等外在推力的不足，導(dǎo)致縣域政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變嚴(yán)重滯后。
機(jī)構(gòu)臃腫，縣域政府機(jī)構(gòu)公職人員隊(duì)伍龐大。由于尚無(wú)機(jī)構(gòu)編制法的制約以及職能轉(zhuǎn)變未到位，造成縣域政府機(jī)構(gòu)龐雜、公職人員超編。同時(shí)，依照機(jī)構(gòu)設(shè)置的一般性原則，機(jī)構(gòu)對(duì)口設(shè)置多，大搞上下一般粗。上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置的機(jī)構(gòu)，下級(jí)機(jī)關(guān)也必須相應(yīng)設(shè)置，形成了上下對(duì)口、條塊分割的機(jī)構(gòu)系統(tǒng)。機(jī)構(gòu)臃腫主要表現(xiàn)在：政出多門(mén)，相近的職能沒(méi)有集中于一個(gè)部門(mén)，而是多個(gè)部門(mén)重疊交叉，分而治之；利益驅(qū)動(dòng)，管理經(jīng)濟(jì)的機(jī)構(gòu)太多，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)得過(guò)深，而社會(huì)治理、公共服務(wù)力量較弱；縣域政府部門(mén)下設(shè)的事業(yè)單位繁多，往往行使行政管理職能，導(dǎo)致公職人員超編現(xiàn)象屢禁不止。
縣域政府機(jī)構(gòu)優(yōu)化路徑
縣域政府機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，以現(xiàn)代化為目標(biāo)改革、構(gòu)建系統(tǒng)完備、運(yùn)行有效的縣域機(jī)構(gòu)，已刻不容緩地提上了日程。
全面更新觀念，達(dá)成精兵簡(jiǎn)政的共識(shí)。縣域機(jī)構(gòu)改革牽涉到方方面面的利益關(guān)聯(lián)方，形成了諸多阻力和障礙。因此，一方面，通過(guò)各類學(xué)習(xí)、培訓(xùn)活動(dòng)以及加強(qiáng)媒體宣傳等舉措，促使社會(huì)各階層特別是領(lǐng)導(dǎo)干部站在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的高度，來(lái)認(rèn)識(shí)縣域政府機(jī)構(gòu)編制改革的緊迫性和戰(zhàn)略意義，認(rèn)清政府機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)和局限，充分調(diào)動(dòng)一切積極因素，發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體的優(yōu)勢(shì)，“實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化與治理效能的最優(yōu)化”。另一方面，各級(jí)黨組織要把機(jī)構(gòu)改革納入重要的工作議事日程，凝魂聚力，一抓到底，抓出成效。再一方面，把能否搞好機(jī)構(gòu)編制整合作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要內(nèi)容。最后，構(gòu)建全方位的監(jiān)督體系，鞏固機(jī)構(gòu)改革成果不喪失。各階層要樹(shù)立縣域政府機(jī)構(gòu)改革人人有責(zé)的思維，紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、人大、政協(xié)等部門(mén)要實(shí)行職能監(jiān)督，還要實(shí)現(xiàn)媒體輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督，從而形成上下一盤(pán)棋的保障機(jī)制，保證縣域政府機(jī)構(gòu)編制的合法性和科學(xué)性。
轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)職能，為機(jī)構(gòu)編制改革提供前提。機(jī)構(gòu)職能是機(jī)構(gòu)改革的導(dǎo)向，有什么樣的職能，就要對(duì)應(yīng)著必要的機(jī)構(gòu)，因此，搞好機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)職能要先行。針對(duì)機(jī)構(gòu)職能存在的諸多問(wèn)題，貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的要求，轉(zhuǎn)變縣域政府機(jī)構(gòu)職能要堅(jiān)持三項(xiàng)基本原則：一是服務(wù)導(dǎo)向原則。地方政府的主要職能就是做好公共服務(wù)，如經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)要發(fā)揮宏觀調(diào)控、監(jiān)管職能，也要突出市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用，做到有所為有所不為，決不能做事無(wú)巨細(xì)的“保姆”。二是民生保障原則。搞好民生工程是政府機(jī)構(gòu)職能的內(nèi)涵要求，是宗旨意識(shí)的必然體現(xiàn)。現(xiàn)階段，政府機(jī)構(gòu)改革需打上民生的烙印，鼎力推進(jìn)教育、就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房、保障等事關(guān)人民群眾生存與發(fā)展的民生事業(yè)。三是“三農(nóng)”傾斜原則。多數(shù)縣域具有“大農(nóng)”的特性，縣域政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變離開(kāi)了“三農(nóng)”這一主題，就有可能出現(xiàn)本末倒置的惡果。因此，縣域黨委、政府要切實(shí)從本地實(shí)際出發(fā)，以機(jī)構(gòu)編制改革為契機(jī)，調(diào)兵遣將，牢牢扭住“三農(nóng)”不放手。
實(shí)行以法定編，為機(jī)構(gòu)編制法制化提供保障。針對(duì)縣域政府機(jī)構(gòu)編制的癥結(jié)所在，需在充分搞好調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，按照政府的職能要求，以科學(xué)、精干、高效、廉潔為指向，制定機(jī)構(gòu)編制法，確保從國(guó)務(wù)院、省直轄市自治區(qū)到市縣、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)均依法定機(jī)構(gòu)、設(shè)編制，規(guī)范各級(jí)政府機(jī)構(gòu)編制管理的基本內(nèi)容、基本原則、審批流程、管理權(quán)限、違法追究責(zé)任等。出臺(tái)機(jī)構(gòu)編制法，無(wú)論何人恣意增設(shè)機(jī)構(gòu)編制，其行為即構(gòu)成違法行為，有助于從源頭上杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部拍腦袋增設(shè)機(jī)構(gòu)、拍胸脯增加編制、拍屁股走人的惡習(xí)，以期開(kāi)啟法治模式。
實(shí)行大部制，作為縣域政府機(jī)構(gòu)改革的重要形式。實(shí)行大部制，不僅是縣域政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施方式，也為機(jī)構(gòu)編制法的制定與實(shí)施提供可能和條件。實(shí)行大部制，一方面，明確政府部門(mén)間的職責(zé)邊界，對(duì)職能重合交叉的機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤并，從根本上解決政府職能“缺位”“越位”和“錯(cuò)位”弊端，促進(jìn)行政資源優(yōu)化配置；另一方面，堅(jiān)持惠民原則，調(diào)整利益格局，限制權(quán)力，撤銷一些依靠審批權(quán)、年檢權(quán)、收費(fèi)罰款權(quán)等“特權(quán)”存在的部門(mén)和事業(yè)單位，為大部制改革“減壓”；再一方面，縣域政府機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)政放權(quán)，是大部制改革應(yīng)有之義。鑒于權(quán)力在政府體制內(nèi)調(diào)整和下放不能從根本上改變權(quán)力的運(yùn)作方式，也不能改變政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面管制和單一治理模式，因此簡(jiǎn)政放權(quán)既要指向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)等準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)，也包含相應(yīng)的各類社會(huì)組織，從而形成多元治理的和諧共進(jìn)的良好機(jī)制。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)2016年03月07日
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