編者按：
縣域是連接城市與農村的載體，是發展經濟、保障民生、維護穩定的基礎，是工業支持農業、城市反哺鄉村的平臺；縣域經濟是我國經濟社會發展的重要基礎和主要增長點；縣域城鎮化則是新型城鎮化的關鍵和重點。在推進經濟改革發展和新型城鎮化進程中，最大的難點在縣域，重點和著力點也在縣域。
作為邁入全國百強縣前十位的中部縣域，在以往十年的發展歷程中，長沙縣在縣委和縣政府領導下著力轉變發展方式、調整經濟結構，為我國縣域改革與發展提供了難得的先行先試的實踐與探索。本刊將從《改革就是創造——一個縣域改革發展的全息樣本》一書中選登相關案例，以客觀全面的視角呈現被譽為“中部第一縣”的湖南省長沙縣近十年來不斷自加壓力、深化改革的求索與奮進，呈現一個縣域改革發展的全息圖景和真實演進。
概要：
2008年年底，長沙縣委、縣政府提出“南工北農”的發展理念，實質是在全國縣域率先試驗主體功能分區規劃，即在全縣產業基礎較好的縣域南部，優先發展工業和第三產業，北部鄉鎮重點發展農業及綠色產業。這是針對長沙縣改革三十年來的發展勢頭、面對全縣工業化城鎮化加速階段和國家積極財政政策提出的總體空間格局，同時也是以空間調整促進結構調整、以分類指導落實以人為本、以開發強度管理控制污染源頭、以分類考核激勵不同區域的勇敢嘗試，并為開發強度管理提供了難得的先行先試的實踐。
2013年，當城鎮化的長沙縣域南部地區出現一個個重大的新功能、新產業，而原有的鎮街區劃無法提供又好又快的體制供給的時候，長沙縣又做出《功能分區體制機制創新實施規劃（2013—2020）》，超越原來鎮街各自為政的格局，將縣域國土空間劃分為了六大功能區（后因暮云街道、南托街道、跳馬鎮劃入長沙市區而為“五大功能區”），以建設功能區、區鎮聯動的方式謀求體制突圍、機制優化做出大膽嘗試。
一、背景：國家的導向與長沙縣的實踐
2012年夏季的一天，著名建筑大師謝英俊來到長沙縣金井鎮，站在綠樹繁茂的山頭俯瞰層層疊疊的稻田和遠處起伏伸展的茶山。在山腳田邊錯落點綴著的農宅，如荊釵布裙的村姑質樸自然。謝英俊感嘆道：“這里是僅次于天堂的地方。”假如穿越到幾年前，鎮上的金井河水會時不時翻出污水的異味、茶園邊的鑄造廠也不時冒出沖天爐的煙塵，謝大師也難有今天的興致了。“南工北農”的主體功能分區戰略，給北部山區保護生態環境提供了有力的基礎，如今北部鄉鎮的生態環境得到了居民和訪客的一致認同。
早在2007年，國家就開始布置全國主體功能區的規劃。這一年國務院發布了《關于編制全國主體功能區規劃的意見》（國發〔2007〕21號），要求全國主體功能區編制規劃于9月完成初稿，并開始征求意見。中央在“十一五”規劃綱要建議中明確提出主體功能區的概念，并最終列入“十一五”規劃綱要。
主體功能區戰略將全國構建為“三大格局”，即城鎮化地區、農業地區和生態地區，由此區分出“四類開發模式”，即優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發。“發展”還是硬道理，而“開發”就要受到管控。國務院的《意見》說，要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定不同區域的主體功能，并據此明確開發方向，完善開發政策，控制開發強度，規范開發秩序，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局。
推進形成主體功能區的意義在于：深入貫徹落實科學發展觀的重大舉措，有利于推進經濟結構戰略性調整，加快轉變經濟發展方式，實現科學發展；有利于按照以人為本的理念推進區域協調發展，縮小地區間基本公共服務和人民生活水平的差距；有利于引導人口分布、經濟布局與資源環境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，促進資源節約和環境保護，應對和減緩氣候變化，實現可持續發展；有利于打破行政區劃界限，制定實施更有針對性的區域政策和績效考核評價體系，加強和改善區域調控。
毫無疑問，推進主體功能區規劃首先是一場觀念的革命，它要求地方政府在政績觀、發展觀上做出重大調整，其困難不難想象。三年之后的2010年，國務院印發了《全國主體功能區規劃》。又過了三年，在2013年全國不足半數的省市制定了本省市的主體功能區規劃，而在縣域開展此類規劃的工作，主要在少數沿海地帶剛剛起步。
2008年年底，長沙縣即提出“南工北農，一縣兩區”的主體功能分區思路，并隨之做出一系列制度體制配套來實施，這是實踐中全局性思考的結果，是對縣域發展的長遠謀劃、反復權衡的結果，而不是一個簡單貫徹上位規劃的作業。
20世紀八九十年代，在改革開放大潮的沖擊下，長沙縣鄉鎮企業的發展蒸蒸日上，一片繁榮，特別是隨著企業改制、體制內各類人才“下海”創業，一大批民營企業脫穎而出，成為區域乃至全國工業企業發展的熱土，尤其在汽車配件、機械加工、鑄造、皮革加工等方面成就突出，涌現出像遠大、三一重工這樣迅速崛起的民營企業，以及金井鑄造、金井皮革廠這樣產值過億元、稅收上千萬元的鄉鎮企業，對地方財政、就業和農民致富具有重要的支撐作用。
在長沙縣的產業布局和規劃中，1992年經濟開發區的設立具有標志性的意義，在全縣干部群眾的支持下，經開區人積極進取、奮勇爭先，招商規模和效益不斷提高、企業投資環境日臻完善，使經開區層次和水平不斷提升，在2000年一躍成為國家級經濟技術開發區。在這一品牌和各項優惠政策的感召下，一大批優質企業進園入駐，并在龍頭企業的帶動下，形成龐大的集聚效應和群落梯級配套企業發展的態勢。到2007年、2008年前后，工程機械制造和汽車生產、貿易及零配件加工成為經開區具有標志性的、在區域具有重要影響的產業集群。
另外，經過30多年的發展，長沙縣也像所有沖在前列的百強縣一樣，面臨著產業用地粗放、生態環境失衡、環境污染嚴重、人居品質下降的問題：
（1）工礦企業發展呈現無序蔓延擴張態勢。在過去一個時期，全縣國土空間開發的規模較大，各鄉鎮工礦快速增長，土地開發強度已超過全省大城市一般水平。低技術、高消耗、高污染的企業占據著大量土地和環境資源。土地和相關資源再規劃、再整合的必要性十分突出。
（2）耕地面積有限。全縣耕地總量為57716公頃，占全縣總面積的28.9%，保持主要農產品最低保有量生產和供給的壓力較大。農產品穩定供應壓力較大。
（3）生態空間偏少。長沙縣生態空間主要分布在西南部和北部鄉鎮，縣城周邊及中部鄉鎮生態林較少。2012年年底，全縣土地利用率高達97.10%，未利用地僅占土地總面積的2.90%，生態空間連通性不夠，分布不夠均衡，城市建成區和近郊區生態用地比重明顯偏低，生態空間建設難度較大。
（4）土地利用不夠集約，空間效率極不平衡。長沙縣單位建設用地產出水平居全省前列，全縣300多家重點企業（總用地面積不到20平方公里）產生90%以上的工業產值和稅收，形成了“用1%的土地創造90%的財政稅收”的局面。長沙縣工業園總量相對較多、工業布局分散，閑置土地、違法用地現象仍較突出，農村集體建設用地集約節約利用潛力較大。
長沙縣迫切需要空間格局的再梳理。
2008年以來，面對亞洲金融危機和中央4萬億元的積極財政政策帶來的工程機械產業大好形勢，縣委縣政府保持了冷靜的頭腦，沒有熱衷于單一GDP產值的增長，而是著眼于縣域長期可持續發展。區劃調整前長沙縣縣域總面積為1756平方公里，大致可以分成南北兩片：北部鄉鎮多是山區和丘陵，交通不便，缺少發展工業的區位和配套條件；南部鄉鎮地處撈刀河、瀏陽河沖積平原，圍繞縣城、緊鄰省城，坐擁空港。高鐵、高速公路縱橫交錯，是整個湖南省的“門戶地帶”。縣城星沙設有長沙國家級經濟技術開發區這樣一個重要的發展平臺。按照因地制宜的方針，不難做出宜工則工、宜農則農的判斷。當時，“綠色GDP”的理念已經在學界和媒體廣泛討論，“用1%的土地支撐經濟發展，99%的土地保護生態環境”，這樣的空間思路也見諸一些先發地區，但是“知易行難”，真要放棄“村村點火，戶戶冒煙”的路徑是需要擔當，需要一整套政策機制保障的。2008年12月底，時任中共長沙縣委副書記、縣長楊懿文同志在縣人大會上首次提出了“南工北農”全縣經濟社會與空間發展的理念，即在產業基礎較好的縣域南部（春華、安沙南段，果園鎮南界以南）重點發展工業和服務業；北部山區和丘陵地帶（春華、安沙北段、包括果園鎮及其以北）鄉鎮重點發展農業相關產業。
在國家編制全國主體功能區規劃的時候，一個中部縣份主動開始了空間開發的主體功能分區管控實踐。
二、破局：“南工北農”的實施
“南工北農”實質是空間開發強度的管控，核心是限制北部山區丘陵地帶各鄉鎮發展工業。這就需要一整套制度機制的保障：
（1）考核指標因地制宜：制定實施有針對性的績效考評體系，例如像招商引資、工業產值一類的指標在北部地區不做考核內容，或工業大幅降低。
（2）產業政策南北有別：在落實上，邊做邊改，不搞一刀切，對“北農”地區工業并非一律關停（如部分鄉鎮仍保留工業園）。
（3）外遷污染嚴重的企業：以金井制革廠為例，這是一家早年獲得過眾多表彰和嘉獎的明星企業，為金井鎮創造了數百個就業崗位和數千萬元的稅收。可以說皮革廠是金井鎮商氣、人氣的重要源頭。隨著人們生活水平的提高，盡管工廠也不斷地進行排污技術改造，但皮革生產帶來的異味和對金井河水的污染還是給當地居民帶來嚴重的困擾。縣政府和鎮政府做通了廠子的工作，以壯士斷臂的決心，幫助工廠外遷到湘鄉皮革生產的專業園區。
（4）財政保障北部鄉鎮運轉：工業發展受限，工商稅收銳減。縣財政確保北部鄉鎮的辦公經費和干部職工待遇，避免鄉鎮為了“找米下鍋”而“饑不擇食”。
（5）靈活的轉移支付方式：在南部城鎮化地區劃出一定的土地指標，將出讓金收益轉移給北部的鄉鎮，成為北部鄉鎮基礎設施建設的啟動資金。
（6）多方爭取政策支持：在國家、省、市的各個政策盤子中為北部鄉鎮爭取政策支持，例如金井鎮、路口鎮是長沙市級中心鎮，開慧鎮是特色鎮，通過這些“牌子”爭取上級政府的項目資金和政策，促進北部地區的發展。2010年7月整個長沙縣申獲“國家現代農業示范區”，使北部地區擁有一個與南部經開區比肩的政策平臺，全縣形成了“一縣兩區”的經濟發展格局。
（7）積極探索體制創新和社會建設：先后在北部地區進行的“板倉小鎮”和“潯龍河生態小鎮”試驗，對于北部地區的發展起到了先導示范作用，以自然社區建設為宗旨的“樂和鄉村”試驗也是從北部鄉鎮開始，煥發了鄉村社會的活力。
在北部地區限制工礦企業的發展，在執行過程中必然阻力重重。幾年下來，取得了水更清、山更綠，生態環境更優美的效果，也讓鄉鎮政府和企業日益認同縣委、縣政府的決心。例如金井鎮保留的鑄造廠都已將沖天爐改為電爐，一些骨干企業擴大產能也都放到南部的工業園區。特別可喜的是，隨著長株潭大都市圈居民生活水平的提高，“北農”也迎來了產業轉型升級的機遇，特別是一、三產業的聯動發展以及鄉村旅游的興起，北部地區以良好的生態環境資源和歷史文化資源迎來了開慧鎮露營基地這樣的新型旅游項目，白沙鎮雙沖村獲評2015年度全國“美麗鄉村”稱號。旅游業和各具特色的綠色產業蓬勃發展，蒸蒸日上，“南工北農”的理念演進為“南城北游”的理念。
三、升級：五大功能區
“南工北農”的主體功能分區經過７年實踐取得了總體性的成功。隨著時間的推移，地處長株潭都市群核心地帶、擁有中南地區樞紐空港、京廣滬昆高鐵交會樞紐、中部地區罕見城市湖泊松雅湖的長沙縣，正面臨新一輪的挑戰：如何又好又快地推進空港經濟圈、高鐵經濟圈、環松雅湖等特殊功能地帶的經濟社會發展?
以空港經濟為例，成都、武漢、鄭州的空港經濟區都是副省級領導領銜的管委會，以利于與國家民航主管機構、國內外航空公司和物流公司溝通協商。長沙空港目前已是中南地區起降架次最高的空港，在省市一級尚未設立空港經濟平臺的時候，難道讓空港所在的黃花鎮來謀劃臨空經濟嗎?長沙縣為了最大限度地支持這個全省也是整個長株潭城市區對外門戶的發展，以一位縣委常委領銜，抽調規劃、商務等方面的精兵強將組建空港功能區，對接民航主管部門和航空公司、物流公司，空港城健康快速地起步了。
2013年12月，長沙縣委、縣政府，在“南工北農”分區發展理念的基礎上，大膽提出了按功能區發展城市主體功能，并由此開展體制機制改革的想法，并向省發改委呈報了《關于全力支持長沙縣功能分區體制機制改革創新工作的請示》。2014年11月7日省發改委明確表示原則同意功能分區的工作方案，并要求盡快啟動、先行先試。長沙縣為此成立了功能區建設工作領導小組，并聘請省社科院編制了《長沙縣功能區整體規劃》，進一步細化實施方案，確保功能區建設各項工作加快推進。正是這一年12月13日，中央經濟工作會議提出：“要繼續深入實施區域發展總體戰略，完善并創新區域政策，縮小政策單元，重視跨區域、次區域規劃，提高區域政策精準性，按照市場經濟一般規律制定政策。堅定不移實施主體功能區制度，使自然條件不同區域按照主體功能區定位推動發展。”顯然，如果不是長期關注城市功能的發展，深思熟慮地研判體制機制，單靠領會中央意圖來搞改革是不可能有如此巧合的。
1.“南工”地區進一步細分
實行功能區發展是“一縣兩區、南工北農”發展理念的演進和升華，有利于統籌各方資源、最大限度釋放生產力和形成強大的區域帶動力。根據不同產業規劃布局定位，在不改變與長沙市行政隸屬關系、不改變經開區現有運行模式、不涉及行政區劃調整的基礎上，把縣域科學劃分為國家級長沙經濟技術開發區（即先進制造業區）、黃興會展經濟區、松雅湖（星沙）中央商務區、長沙臨空經濟區、現代農業區（長沙縣國家現代農業示范區）五大功能區：
長沙經濟技術開發區：突出發展工程機械、汽車及零部件、電子信息等先進制造業產業集群，以及新材料、節能環保等戰略性新興產業集群，加快推動食品飲料等傳統產業轉型升級，加快推進產城融合，打造國家級先進制造業中心。
黃興會展經濟區：緊緊抓住湖南省打造現代服務業示范區的機遇，爭取將該功能區納入全省現代服務業總體規劃，并依托武廣高鐵站和長沙國際會展中心，大力發展會展經濟、專業市場、樓宇經濟、總部經濟、文化旅游、金融創新、現代物流、電子商務、服務外包等現代新興服務業，著力打造全省現代服務業高地和核心增長極。
松雅湖中央商務區：以松雅湖片區的總部經濟、現代服務業、創投產業和毛塘片區的現代物流業為支柱，以現有建成區的生活服務業和毛塘鋪片區、東八線以西的教育科研產業為主導，同時加強文化、體育、公共服務、公共政策等軟環境培育，加快提速松雅湖和毛塘鋪片區開發，著力打造現代城市氣息濃厚、文化底蘊深厚、宜居、環保的新型城區。
長沙臨空經濟區：圍繞長沙黃花機場建設區域性國際航空樞紐的發展目標，順應長沙機場客貨流量迅猛增長的趨勢，抓住臨空產業快速發展的機遇，聚集資金、土地、設施等要素，著力打造依托湖南、立足中部、面向世界的特色航空產業高地、現代服務知識新城、綠色生態休閑田園的“中部空港第一城”。
2.“北農”地區進一步強化
長沙現代農業區（長沙縣國家現代農業示范區）：堅持工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化同步”發展戰略，以國家現代農業創新示范區建設為載體，著力發展城郊型現代都市農業。按照發展高產、優質、高效、安全、生態農業的總體要求，大力推進規模化種養、集約化經營、機械化生產、專業化分工、信息化管理；堅持“以城帶鄉、以工哺農、產城融合、六個集中”的城鄉統籌基本思路，以中心鎮（小城市）建設為重點，實現農業現代化和城鄉一體化共榮發展。以省道S207線為重點，建設國家現代農業示范區的核心園區；以貫穿全縣南北的三條主干道為載體，打造各具特色的現代農業綜合示范帶；結合城鄉一體化建設，加強產業資源整合，建設10個在全省乃至全國有影響力和輻射力的現代農業特色園區，重點加快推進春華現代農業成果展示園和高橋農產品精深加工園建設；繼續推進培育壯大100個現代農莊。建成國家級現代農業技術產業開發區、先進要素聚集區、新型農業樣板區和體制機制創新實驗區，成為“示范全省、引領中部、影響全國、對話全球”的現代農業高新技術產業集成展示窗口。
3.機制與體制創新布局
2014年長沙縣委、縣政府結合主體功能區的改革規劃和借鑒上海浦東新區的成功做法與經驗，按照“功能分區、區鎮聯動、分類指導、有限授權、實體運作”的思路，研究探索功能區的運作模式。
（1）功能分區
國家級長沙經濟技術開發區管理委員會現有運行模式不變，管理區域包括先進制造業區。
成立黃興會展經濟區管理委員會，管理區域為黃興會展經濟區；成立松雅湖中央商務區管理委員會，管理區域為星沙中央商務區；長沙臨空產業集聚區管理委員會加掛長沙臨空經濟區管理委員會牌子，管理區域延伸至黃花臨空經濟區；長沙現代農業創新示范區管理委員會加掛長沙現代農業區管理委員會牌子，管理區域為現代農業區。
（2）區鎮聯動
“開發區化”的功能區。如何避免十年前就已在各地出現的“產城分割”的“開發區病”?答案就是區鎮聯動。各個功能區與長沙先進制造業區一樣，功能區設黨工委、管委會（以下簡稱“兩委”），“兩委”合署辦公，由長沙縣委、縣政府管理，從而實現真正意義的區鎮聯動。
“兩委”職能配置的基本原則是突出功能開發、突出統籌協調、突出資源整合、突出聯動發展。鎮街則強化社會治理和服務的職能，區鎮聯動，使得功能區既有開發區的效率，又有鎮街的社會保障。
（3）有限授權
長沙縣委、縣政府原則上把有利于推進功能區域開發建設的職能委托給“兩委”，便于“兩委”集中精力推動開發建設，在功能區域開發建設中起主導作用。縣委、縣政府相關部門在功能區內所行使的相關管理職能，按照有限授權的原則委托給功能區“兩委”行使，確因法律法規不能委托授權的，通過其在功能區的派出機構行使。主要在以下方面進行有限授權：區域規劃管理、計劃與投資管理、區域經貿管理、區域建設管理、區域環境保護、人事管理。
相關縣直部門職能除授權外的原有職能維持不變，條線管理事權仍由職能部門承擔；縣直部門對功能區履行所授權限的指導、服務、監管職責。社會事務、黨建工作管理體制不變。功能區主要履行統籌區域經濟發展事務，鎮街主要履行社會管理事務。
（4）實體運作
功能區與鎮街實施聯動發展，建立聯動發展機制，以項目為載體，以資本為紐帶，組建聯合開發公司，實行“一個品牌、聯合開發、統一招商、利益共享”的運作機制。
4.穩扎穩打、逐步實施
（1）呈報工作方案。向湖南省委、省政府和長沙市委、市政府及相關省市部門呈報長沙縣功能區建設工作方案，爭取省市高度重視、全力支持。
（2）啟動前期工作。成立功能區建設籌備工作領導小組、編制功能區整體規劃、組織申報黃興會展經濟區、松雅湖商務區兩個省級園區，設置功能區機構并明確職能職責，按照程序完成規劃及機構設置等相關報批工作。
（3）全面規范運行。按照功能區建設整體方案，細化人、財、物、事權限劃分及系列具體工作任務，理順功能區與市、縣及鎮（街道）的關系，確保各項工作全面步入正軌。
可以想見，以長沙縣這樣一個緊鄰省會，擁有空港、高鐵這樣一些省市一級城市功能的地帶，在未來城鎮化的進程中，一定會因管理精細化而出現一批超出鎮街的行政區劃，但通向未來的路怎么走?長沙縣充分借鑒了改革開放以來，以開發區為代表的經濟功能區發展的經驗和教訓，以縣一級黨政領導領銜的派出機構加區鎮聯動的方式，闖出了一條適合長沙縣實際情況與發展的路子。
四、效果：規劃落地，利在長遠
長沙縣縣域范圍內山地、丘陵、平原地形間錯分布，撈刀河以北缺少發展工業的區位條件和配套條件，“南工北農”經濟發展理念針對不同條件，提出不同的空間發展模式，尊重了客觀實際，因地制宜，全縣一盤棋，這是縣域經濟發展中按主體功能分區的成功嘗試。科學合理地確定全縣建設用地的供給與需求，統籌城鄉空間布局，盤整城鄉空間資源，建立覆蓋全縣的城鄉空間體系，取得了“一縣兩區”的驕人成績。
從產業發展布局來說，以“南工北農”為基礎衍生出來的功能區產業發展布局，在“南工”區域主要是圍繞空港、高鐵CBD中心區和經開區與星沙城區三個發展動力核展開的，包括星沙和經開區的產城融合優化拓展區，黃花工程機械產業園區、空港物流園區、臨空經濟發展區、CBD發展區、榔梨汽車產業區、毛塘鋪物流園區、干杉汽車產業基地等；在“北農”區域，主要為新江——銀龍休閑農業示范區、黃興生態農業旅游發展區、撈刀河高效農業片區、特色林果發展區等。高效集約的城鎮建設區與生態農業地區穿插組合，在新型城鎮化發展區將形成城鄉環境融合、功能互補、網絡化發展的“多心、多片、多節點”的城鄉空間格局；鄉村空間有機化、網絡化的道路系統，方便的公交使城鄉之間各種要素自由流動，為城鄉統籌提供了良好的物質基礎，也充分體現了“以城帶鄉、以工哺農、產城融合、六個集中”的發展思路。
從鄉鎮的財政來說，實施“南工北農”的確會出現“富鎮（工業鎮）更富、窮鎮（農業鎮）更窮”的趨勢。但縣政府不把政府財政一定要“富”作為首要行政目標，而是使北部各鄉鎮通過縣財政的轉移支付，保障運轉；通過不同部門下撥經費用于農田水利、道路交通、國土整治、新農村建設等方面的基礎設施投資，讓鄉鎮這個“塊塊”整合各個部門“條條”的資源，以“南工北農”北部的財政狀況倒逼投入機制的改革。并通過分類考核，督促各鎮產業轉型和升級換代，積極保護生態環境。同時我們也看到財政“窮”不等于農民“窮”。無論南北，長沙縣絕大多數農戶的家庭收入，主要來源于非農產業。北部鄉鎮的農民到星沙、長沙務工經商，實現就近轉移。隨著北部更多的勞動力向二、三產業轉移，專門從事農業的家庭有可能掌握更多的農業資源，并在現代都市農業、特色莊園經濟、互聯網+農業以及鄉村旅游業的興起帶動下，使北部從事農業及相關產業的人口收入進一步提高。而事實上，實施“南工北農”以來，縣財政收入連年大額增長，2014年全縣財政總收入達到207.2億元，比上年度增長15.1%，財政總收入已超全省9個地州市。
五、點評：價值與意義
（1）長沙縣根據自身實際實踐了主體功能分區的理念，確保了北部地區的青山綠水和生態環境，進而以“建設功能區、區鎮聯動”的方式打破原有行政區域，引領體制機制創新，成為全面深化改革的戰略舉措。這種先行先試給主體功能分區理念提供了真實的反饋。
（2）長沙縣的五大功能區是兩步并做一步走，實現效率公平兩個提升。這是在借鑒改革開放30多年來區域突破的規律，即先是效率優先，設立開發區、高新區、出口加工區一類“功能區”，進而兼顧公平，采取區地合一，例如廣州開發區與羅崗區合并、南沙開發區與南沙區合并。由縣委、縣政府班子成員領銜、調配得力干部組成的管委會，加強了“塊塊”的體制供給。縣政府各局委辦“條條”對鄉鎮“塊塊”的指導、布置、考核，就有可能變為對“塊塊”的服務。功能區是在當前行政體制沒有根本改革的前提下優化機制的一種有效嘗試。
（3）“南工北農”的實踐是長沙縣勇于創新、不斷進取、大膽改革的一個典型事例，具有寶貴的試驗意義。實踐表明農業空間并不完全等于生態空間，北部福臨等鎮過量的生豬飼養造成水源和空氣污染說明，農業也會造成污染，針對工業化、城鎮化的開發強度控制并不能防止農業造成的環境污染，而對養殖業的控制則直接導致就業機會的損失。
（4）“南工北農”的實踐表明，“綠水青山”并不簡單地等于“金山銀山”。變革意味著放棄，放棄需要以置換來補償。實施“南工北農”之后，北部放棄了一些開發機會，經濟發展節奏越發慢于南部，在一年一季、春種秋收的農業文明節奏下，干部缺少招商引資的經驗、缺少征地拆遷的經歷、缺少安全生產、質量監督、協調勞資矛盾和為企業服務的能力。群眾接觸外部機會少、遠離市場遠離新技術，眼界見識也都會受到影響。引進互聯網、鄉村旅游等新產業的企業家，引導農民發現和開發綠水青山的資源，這既要以“南工北農”為前提，也是令“南工北農”造福農民的必由之路。
作者簡介：李津逵，綜合開發研究院(中國·深圳)主任研究員；陳喆，北京工業大學建筑與城市規劃學院副院長。
中國鄉村發現網轉自：城市化網
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