農(nóng)地問(wèn)題是解讀歷史上中國(guó)王朝興衰與治亂循環(huán)的核心密碼之一。土地是農(nóng)民的命根子，由土地而生出來(lái)的稅賦當(dāng)然也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)治國(guó)者的命根子。幾千年來(lái)，一種以土地為主角的歷史劇反復(fù)上演：當(dāng)一個(gè)王朝肇創(chuàng)與興起時(shí)期，治國(guó)者往往以平均地權(quán)作為統(tǒng)治合法性的基石，農(nóng)民獲得耕地并得到較長(zhǎng)時(shí)期的休養(yǎng)生息；在此期間，主要依賴(lài)土地產(chǎn)出的稅賦持續(xù)增加，而隨著國(guó)家汲取能力的增強(qiáng)與國(guó)力的提升，國(guó)家治理體系亦開(kāi)始膨脹，財(cái)政支出壓力隨之增大；繼而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)的演變，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部出現(xiàn)貧富分化，富裕階層的土地兼并以及擁有較高政治地位的官僚階層的土地占有亦有逐漸加劇的趨勢(shì)；在王朝的由盛轉(zhuǎn)衰的后期，大規(guī)模的土地兼并帶來(lái)社會(huì)矛盾的激化，此時(shí)治國(guó)者必須進(jìn)行深刻的社會(huì)變革以抑制豪強(qiáng)對(duì)土地的過(guò)度占有，然而這種社會(huì)變革雖然可能給農(nóng)民帶來(lái)局部的福利改善，卻又極易導(dǎo)致統(tǒng)治者內(nèi)部的劇烈沖突，從而使土地變革擱淺；在王朝的最后階段，失地農(nóng)民往往以集體暴力的形式滿(mǎn)足自己對(duì)土地的夢(mèng)想與渴求，從而顛覆舊王朝，創(chuàng)建新王朝。如此周而復(fù)始，千年興衰故事又開(kāi)始重演。在這個(gè)治亂循壞的歷史圖景中，土地流動(dòng)與農(nóng)民福利之間的張力，一直是決定我們這個(gè)以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的國(guó)家興亡的主導(dǎo)力量。
直到今天，盡管?chē)?guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，但是在考慮國(guó)家治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，農(nóng)地仍是一個(gè)極其敏感而又不可能繞過(guò)的問(wèn)題。福利導(dǎo)向的農(nóng)地政策思路與市場(chǎng)導(dǎo)向的農(nóng)地政策思路之間的沖突與平衡，一直是決策者極感棘手的難題。以經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)的市場(chǎng)導(dǎo)向的農(nóng)地思路，往往把土地作為一個(gè)單純的市場(chǎng)要素來(lái)看待，而市場(chǎng)要素只有在充分自由流動(dòng)的前提下才能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，才能獲得最大的效率與產(chǎn)出。然而在中國(guó)這樣一個(gè)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，土地從來(lái)就不僅僅是一個(gè)純粹的生產(chǎn)要素，單純用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)視角、搬用現(xiàn)代一般均衡理論來(lái)探討土地問(wèn)題，只能顯示研究者對(duì)中國(guó)悠久歷史經(jīng)驗(yàn)與復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的無(wú)知以及在土地變革問(wèn)題上的幼稚病。從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的高度，從國(guó)家安全和社會(huì)結(jié)構(gòu)角度來(lái)審視土地問(wèn)題，才能得到真正符合歷史規(guī)律又具有現(xiàn)實(shí)可操作性的結(jié)論。任何基于新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)而作出的簡(jiǎn)單的土地市場(chǎng)自由化與土地資本化的政策主張，在實(shí)施層面都是危險(xiǎn)的。
與此相反，福利主義導(dǎo)向的農(nóng)地思路更多地考慮到農(nóng)地作為社會(huì)結(jié)構(gòu)平衡器與社會(huì)矛盾穩(wěn)定器的作用，持這種觀點(diǎn)的人往往從中國(guó)歷史治亂循環(huán)的教訓(xùn)出發(fā)，發(fā)出“一旦土地完全市場(chǎng)化則極易導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化、貧富差距拉大、社會(huì)結(jié)構(gòu)斷裂的嚴(yán)重后果”的警告。在城鎮(zhèn)化迅猛推進(jìn)、大量農(nóng)民工涌入城市并部分地成為城市居住者的今天，福利主義的農(nóng)地思路對(duì)社會(huì)穩(wěn)定與和諧的意義不言自明。但是福利主義農(nóng)地觀影響下所導(dǎo)致的對(duì)市場(chǎng)化的過(guò)度恐懼、對(duì)國(guó)家土地市場(chǎng)的過(guò)度管制姿態(tài)、對(duì)土地產(chǎn)權(quán)交易所設(shè)置的種種障礙與枷鎖，卻恰恰在某種程度上損害了農(nóng)民的利益，降低了農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中和中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革過(guò)程中所應(yīng)享受的改革紅利和福利，他們?cè)谝欢ǔ潭壬蠁适Я送恋刭Y本化和市場(chǎng)化所帶來(lái)的收益，雖然國(guó)家在迅猛發(fā)展、城鎮(zhèn)化如火如荼地推進(jìn)，但所有土地增值似乎與農(nóng)民無(wú)關(guān)。帶有民粹主義色彩的福利主義觀點(diǎn)雖然有保護(hù)農(nóng)民的初衷，但是在實(shí)踐中卻往往導(dǎo)致農(nóng)民的福利流失。更重要的是，福利主義觀點(diǎn)低估了中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的變革所蘊(yùn)含的巨大力量，低估了中國(guó)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的潛在沖擊力，而這種變革和轉(zhuǎn)型，是不以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移的歷史潮流。農(nóng)民合作組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織、家庭農(nóng)場(chǎng)組織的興起，內(nèi)在地要求土地制度必須做出相應(yīng)的調(diào)整。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)所賴(lài)以生存的經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)逐步喪失，小農(nóng)正在被擠壓到一個(gè)非常危險(xiǎn)和尷尬的角落，隨時(shí)有被農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)（市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)）推向破產(chǎn)邊緣的可能。而福利主義導(dǎo)向的農(nóng)地思路無(wú)疑為中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)演進(jìn)設(shè)置了巨大障礙。
于是在激進(jìn)與保守之間、在自由和管制之間、在市場(chǎng)導(dǎo)向與福利主義之間，決策者必須掌握極其高超的平衡術(shù)。一個(gè)很顯明的事實(shí)是，由于中國(guó)農(nóng)地制度調(diào)整的嚴(yán)重滯后，正在有大量的土地被拋荒閑置，利用效率極其低下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制變遷與提升受到嚴(yán)重限制。農(nóng)地的細(xì)碎化使得運(yùn)用大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備和使用現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)手段來(lái)提升農(nóng)業(yè)效率和品質(zhì)的努力歸于失敗，使我國(guó)的農(nóng)業(yè)形態(tài)長(zhǎng)期處于小自耕農(nóng)狀態(tài)，農(nóng)業(yè)的安全甚至食品的安全受到嚴(yán)重影響。農(nóng)地的非資本化使得農(nóng)民難以獲得資本收益，難以分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化帶來(lái)的紅利，更難以利用土地的產(chǎn)權(quán)抵押獲取金融支持。所有這些，都束縛了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效的改善。因此，當(dāng)下農(nóng)地政策的深刻變遷勢(shì)在必行，這是新中國(guó)繼五十年代初土改、五六十年代合作化運(yùn)動(dòng)與人民公社化運(yùn)動(dòng)、七十年代末土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革之后的第四次土地變革。這場(chǎng)土地變革，不僅僅是土地制度本身的調(diào)整，而且還涉及到一系列與“三農(nóng)”有關(guān)的制度的系統(tǒng)性調(diào)整。這是一個(gè)系統(tǒng)工程，一環(huán)扣一環(huán)，互為條件，只有從這種宏觀的制度視野出發(fā)，才能最終解決好農(nóng)地問(wèn)題。具體而言，在土地制度調(diào)整的同時(shí)，諸如土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的建立、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系的構(gòu)建、國(guó)家戶(hù)籍管理制度的深刻變革、鄉(xiāng)村民主治理制度的完善等方面的改革必須同步進(jìn)行，這樣才能真正為農(nóng)地制度改革提供良好的法律和制度前提與保障。
十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)地制度變革步伐加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和抵押等土地制度創(chuàng)新有力地推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。歷史總要向前走的，雖然自由主義與福利主義之間的糾結(jié)和爭(zhēng)議仍會(huì)存在，但是農(nóng)地制度的變革卻是大勢(shì)所趨，不容回避和拖延。在中國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)和農(nóng)業(yè)人口大國(guó)，對(duì)待農(nóng)地問(wèn)題既要穩(wěn)健慎重，不要搞運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)，同時(shí)又要與時(shí)俱進(jìn)，不能喪失改革良機(jī)。
（作者系北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)）
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