農地問題是解讀歷史上中國王朝興衰與治亂循環的核心密碼之一。土地是農民的命根子，由土地而生出來的稅賦當然也是傳統農業社會治國者的命根子。幾千年來，一種以土地為主角的歷史劇反復上演：當一個王朝肇創與興起時期，治國者往往以平均地權作為統治合法性的基石，農民獲得耕地并得到較長時期的休養生息；在此期間，主要依賴土地產出的稅賦持續增加，而隨著國家汲取能力的增強與國力的提升，國家治理體系亦開始膨脹，財政支出壓力隨之增大；繼而，隨著經濟的發展與社會結構的演變，小農經濟內部出現貧富分化，富裕階層的土地兼并以及擁有較高政治地位的官僚階層的土地占有亦有逐漸加劇的趨勢；在王朝的由盛轉衰的后期，大規模的土地兼并帶來社會矛盾的激化，此時治國者必須進行深刻的社會變革以抑制豪強對土地的過度占有，然而這種社會變革雖然可能給農民帶來局部的福利改善，卻又極易導致統治者內部的劇烈沖突，從而使土地變革擱淺；在王朝的最后階段，失地農民往往以集體暴力的形式滿足自己對土地的夢想與渴求，從而顛覆舊王朝，創建新王朝。如此周而復始，千年興衰故事又開始重演。在這個治亂循壞的歷史圖景中，土地流動與農民福利之間的張力，一直是決定我們這個以小農經濟為基礎的國家興亡的主導力量。
直到今天，盡管國家的經濟結構和社會結構發生了深刻的變化，但是在考慮國家治理與經濟發展時，農地仍是一個極其敏感而又不可能繞過的問題。福利導向的農地政策思路與市場導向的農地政策思路之間的沖突與平衡，一直是決策者極感棘手的難題。以經典經濟學理論為基礎的市場導向的農地思路，往往把土地作為一個單純的市場要素來看待，而市場要素只有在充分自由流動的前提下才能實現最優配置，才能獲得最大的效率與產出。然而在中國這樣一個小農經濟國家，土地從來就不僅僅是一個純粹的生產要素，單純用現代經濟學視角、搬用現代一般均衡理論來探討土地問題，只能顯示研究者對中國悠久歷史經驗與復雜現實的無知以及在土地變革問題上的幼稚病。從政治經濟學的高度，從國家安全和社會結構角度來審視土地問題，才能得到真正符合歷史規律又具有現實可操作性的結論。任何基于新自由主義經濟學而作出的簡單的土地市場自由化與土地資本化的政策主張，在實施層面都是危險的。
與此相反，福利主義導向的農地思路更多地考慮到農地作為社會結構平衡器與社會矛盾穩定器的作用，持這種觀點的人往往從中國歷史治亂循環的教訓出發，發出“一旦土地完全市場化則極易導致社會矛盾激化、貧富差距拉大、社會結構斷裂的嚴重后果”的警告。在城鎮化迅猛推進、大量農民工涌入城市并部分地成為城市居住者的今天，福利主義的農地思路對社會穩定與和諧的意義不言自明。但是福利主義農地觀影響下所導致的對市場化的過度恐懼、對國家土地市場的過度管制姿態、對土地產權交易所設置的種種障礙與枷鎖，卻恰恰在某種程度上損害了農民的利益，降低了農民在城鎮化進程中和中國經濟改革過程中所應享受的改革紅利和福利，他們在一定程度上喪失了土地資本化和市場化所帶來的收益，雖然國家在迅猛發展、城鎮化如火如荼地推進，但所有土地增值似乎與農民無關。帶有民粹主義色彩的福利主義觀點雖然有保護農民的初衷，但是在實踐中卻往往導致農民的福利流失。更重要的是，福利主義觀點低估了中國農業經營模式的變革所蘊含的巨大力量，低估了中國小農經濟向現代農業經濟轉型所帶來的潛在沖擊力，而這種變革和轉型，是不以個人意志為轉移的歷史潮流。農民合作組織、農業產業化組織、家庭農場組織的興起，內在地要求土地制度必須做出相應的調整。小農經濟所賴以生存的經濟條件已經逐步喪失，小農正在被擠壓到一個非常危險和尷尬的角落，隨時有被農業經營風險（市場風險和自然風險）推向破產邊緣的可能。而福利主義導向的農地思路無疑為中國農業經濟的結構演進設置了巨大障礙。
于是在激進與保守之間、在自由和管制之間、在市場導向與福利主義之間，決策者必須掌握極其高超的平衡術。一個很顯明的事實是，由于中國農地制度調整的嚴重滯后，正在有大量的土地被拋荒閑置，利用效率極其低下，農業經營機制變遷與提升受到嚴重限制。農地的細碎化使得運用大型現代農業生產設備和使用現代生態農業手段來提升農業效率和品質的努力歸于失敗，使我國的農業形態長期處于小自耕農狀態，農業的安全甚至食品的安全受到嚴重影響。農地的非資本化使得農民難以獲得資本收益，難以分享經濟增長和城鎮化帶來的紅利，更難以利用土地的產權抵押獲取金融支持。所有這些，都束縛了農民收入的增長和農業生產績效的改善。因此，當下農地政策的深刻變遷勢在必行，這是新中國繼五十年代初土改、五六十年代合作化運動與人民公社化運動、七十年代末土地聯產承包責任制改革之后的第四次土地變革。這場土地變革，不僅僅是土地制度本身的調整，而且還涉及到一系列與“三農”有關的制度的系統性調整。這是一個系統工程，一環扣一環，互為條件，只有從這種宏觀的制度視野出發，才能最終解決好農地問題。具體而言，在土地制度調整的同時，諸如土地產權市場的建立、城鄉統籌的社會保障體系的構建、國家戶籍管理制度的深刻變革、鄉村民主治理制度的完善等方面的改革必須同步進行，這樣才能真正為農地制度改革提供良好的法律和制度前提與保障。
十八大以來，我國農地制度變革步伐加快，農村土地流轉和抵押等土地制度創新有力地推動了農村經濟的轉型和農業的發展。歷史總要向前走的，雖然自由主義與福利主義之間的糾結和爭議仍會存在，但是農地制度的變革卻是大勢所趨，不容回避和拖延。在中國這樣一個農業大國和農業人口大國，對待農地問題既要穩健慎重，不要搞運動式推進，同時又要與時俱進，不能喪失改革良機。
（作者系北京大學經濟學院副院長、教授、博導）
中國鄉村發現網轉自：新浪財經
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