原題：非財產(chǎn)性權(quán)利:農(nóng)村宅基地的屬性與價值辨析
【摘要】宅基地使用權(quán)能否自由流轉(zhuǎn)并非是單純的經(jīng)濟(jì)或私人權(quán)利問題。宅基地的自然、社會和政治法律等多重屬性決定宅基地是非完整商品，不能自由流轉(zhuǎn)。95%的農(nóng)村宅基地由于不具備交易的市場和條件而沒有交換價值，因而，即使放開宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)也不能增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。在實踐中，農(nóng)民和國家分別基于長遠(yuǎn)生計保障和社會穩(wěn)定的考慮，共同選擇了作為保障性權(quán)利而非財產(chǎn)性權(quán)利的宅基地使用權(quán)。綜上可知，我國政府堅持限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無疑是明智穩(wěn)妥之舉。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地；宅基地使用權(quán)；性質(zhì)；價值；非財產(chǎn)性權(quán)利
一、問題的提出
近幾年，學(xué)界關(guān)于農(nóng)村宅基地的討論日益激烈，爭論的焦點(diǎn)集中在宅基地使用權(quán)是否能夠自由流轉(zhuǎn)，據(jù)此可以將學(xué)界觀點(diǎn)分為主張自由流轉(zhuǎn)派和反對自由流轉(zhuǎn)派。主張自由流轉(zhuǎn)的學(xué)者頗占主流，他們認(rèn)為不準(zhǔn)宅基地自由流轉(zhuǎn)有以下弊端：土地利用率低造成資源浪費(fèi)，隱形交易大量存在，不利于農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)利的實現(xiàn)，不利于縮小城鄉(xiāng)差距。[1][2]反對宅基地自由流轉(zhuǎn)的學(xué)者認(rèn)為，放開宅基地自由流轉(zhuǎn)必將導(dǎo)致資本和強(qiáng)勢群體涌入農(nóng)村，侵犯農(nóng)民權(quán)利，破壞鄉(xiāng)村秩序，不利于基層社會穩(wěn)定[3][4]。
兩派觀點(diǎn)的差異主要來源于對宅基地性質(zhì)和價值的根本判斷的差異。主張宅基地自由流轉(zhuǎn)的學(xué)者認(rèn)為，宅基地本身具有巨大價值，只要允許流轉(zhuǎn)就能夠釋放出巨量財富，從經(jīng)濟(jì)價值和效用角度論證宅基地自由流轉(zhuǎn)的合理性。反對自由流轉(zhuǎn)的學(xué)者認(rèn)為，宅基地本身并無價值，作為基本生活保障的宅基地不能流轉(zhuǎn)，從公平和穩(wěn)定角度論證反對自由流轉(zhuǎn)的合理性。然而，以上研究都忽視了宅基地的多重屬性和多重價值，對于宅基地自由流轉(zhuǎn)無論是支持還是反對，最后都容易陷入意識形態(tài)之爭或者無解之中，不利于認(rèn)識宅基地問題本身，也無法為國家政策提供有益的建議。本文基于筆者及所在研究團(tuán)隊近年來全國多地的實地調(diào)查經(jīng)驗，著力客觀描述中國農(nóng)村宅基地的現(xiàn)實狀況，辨析宅基地的性質(zhì)及其價值來源，并對以上觀點(diǎn)進(jìn)行討論。本文將農(nóng)村分為城郊村和普通農(nóng)村，前者占全國農(nóng)村的5%左右，后者占全國農(nóng)村的95%，二者的比較是本文的重要內(nèi)容。
二、農(nóng)村宅基地的屬性
當(dāng)前的宅基地問題討論大都在抽象層面談?wù)摗罢亍被蛘摺罢厥褂脵?quán)”，單一關(guān)注宅基地的經(jīng)濟(jì)屬性，忽視了宅基地的其他多重屬性，脫離了農(nóng)村宅基地的實踐現(xiàn)狀。物的屬性決定物主的權(quán)限。宅基地具有不同于一般商品的多重和復(fù)雜屬性，從而決定了宅基地使用權(quán)的邊界，下面主要介紹影響宅基地使用權(quán)的三種重要屬性即自然屬性、社會屬性、政治與法律屬性。
（一）農(nóng)村宅基地的自然屬性
土地是不可再生的自然資源，具有不可移動性的物理屬性。中國用全球7%的耕地養(yǎng)活全球22%的人口，人地關(guān)系高度緊張是我國的基本國情，因而我國采取最嚴(yán)格的土地管理制度和最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。
房屋建設(shè)以土地為載體，地房具有不可分離的自然屬性。土地和房屋共同構(gòu)成不動產(chǎn)法的重要調(diào)整對象。由于宅基地具有永久免費(fèi)使用的政策規(guī)定，所以宅基地和宅基地使用權(quán)盡管不同，但一旦推動宅基地使用權(quán)或者房屋流轉(zhuǎn)，就必然導(dǎo)致宅基地在事實上的流轉(zhuǎn)。房屋、宅基地和宅基地使用權(quán)三者是不可分離的統(tǒng)一體，這是討論宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題不得不注意的一個前提。
土地不可移動的物理屬性呈現(xiàn)出區(qū)位差異，進(jìn)而出現(xiàn)級差地租，這表現(xiàn)為城郊農(nóng)村一畝地值上百萬元，遠(yuǎn)郊農(nóng)村土地仍是耕地的農(nóng)用價值，深山農(nóng)村的宅基地被荒廢閑置幾乎是分文不值。所以在北京、上海等發(fā)達(dá)城市郊區(qū)出現(xiàn)了眾多的城市人下鄉(xiāng)購地置房的現(xiàn)象。近郊農(nóng)村宅基地的增值或者級差地租來自哪里？究其根本來源于城市開發(fā)建設(shè)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家建設(shè)指標(biāo)控制。城市開發(fā)只能平面推進(jìn)，土地又具有不可移動的自然屬性，因而位于城郊農(nóng)村的土地就被規(guī)劃到城市區(qū)域之中，土地上附著了城市發(fā)展帶來的利益。國家偏緊的建設(shè)用地供給政策導(dǎo)致建設(shè)用地指標(biāo)稀缺，進(jìn)而抬高了近郊農(nóng)村可以成為建設(shè)用地的土地價格。
土地不可再生的自然屬性以及人多地少的基本國情，要求國家實行最嚴(yán)格的土地管制政策；土地的不可移動物理屬性導(dǎo)致區(qū)位差異以及級差地租出現(xiàn)，近郊農(nóng)村宅基地與深山農(nóng)村宅基地價值存在天壤之別。
（二）農(nóng)村宅基地的社會屬性
農(nóng)村土地是農(nóng)民群體賴以生存、發(fā)展、繁衍生息的物質(zhì)載體，宅基地作為人們的居所之地更是附著了復(fù)雜的社會關(guān)系，這主要表現(xiàn)為建房倫理、房屋宅基地的流轉(zhuǎn)次序和祖業(yè)權(quán)觀念等社會規(guī)范上。
農(nóng)村建房除了涉及鄰居的采光、通道相鄰權(quán)問題外，還涉及“風(fēng)水”、禮俗等隱形利益問題。為了減少村內(nèi)糾紛，村莊往往有一套為大家遵循的地方性建房倫理，例如豫東農(nóng)村，前排房屋一般不允許比后排房屋高；前后農(nóng)戶住宅之間如果沒有道路，前面房屋不能開后窗，如果違反這些建房倫理，將被視為對鄰居的侵犯引發(fā)社會沖突；再如贛西農(nóng)村，農(nóng)戶一般不修圍墻，修圍墻被視為對村民的不信任，將遭到村民非議。陳柏峰[4]在山東省青州農(nóng)村也調(diào)查到了類似情況。
在農(nóng)村，房屋和宅基地流轉(zhuǎn)常常受到諸多社會關(guān)系限制，這主要體現(xiàn)在優(yōu)先購買權(quán)上。優(yōu)先購買權(quán)制度最早可追溯到《唐律》“有親、鄰先買權(quán)，且定其順序”，《宋刑統(tǒng)·戶婚律》明確規(guī)定“應(yīng)典賣、依當(dāng)物業(yè)，先問房親，房親不要，次問四鄰，四鄰不要，他人并得交易。房親著價不盡，亦任就得價高處交易”[5]。廣大農(nóng)村至今依然遵循著這樣的購買順序，親屬和鄰居有優(yōu)先購買權(quán)，基本上不會發(fā)生村外之人來村買房的情況。村社作為一個血緣和地緣共同體，有著較強(qiáng)的內(nèi)部認(rèn)同感和外部排斥力，例如在華南宗族農(nóng)村和華北小親族農(nóng)村地區(qū)，至今很少有上門女婿現(xiàn)象的發(fā)生，更不要提外村村民到本村購房居住了。
再次，房屋住宅往往包涵了一個人或者家族的生命、歷史和記憶，具有一定的文化和心理意義。在祖業(yè)觀念較強(qiáng)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民將賣房賣屋視為一種“敗家子”的行為。許多瀕臨困境的農(nóng)民寧愿折腰借貸也不會賣掉房屋宅基地；而成功進(jìn)城的農(nóng)民往往也不愿意賣房或賣宅基地，而是將它留作鄉(xiāng)愁，留作回鄉(xiāng)的落腳之地。
許多主張宅地基使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村宅基地閑置率較高、隱形交易大量存在。不可否認(rèn)，在山區(qū)、丘陵地帶農(nóng)村出現(xiàn)了一些宅基地“階段性閑置”的現(xiàn)象，這與公共品供給、鄉(xiāng)村規(guī)劃、土地管理缺位高度相關(guān)[6]，放開宅基地市場同樣于事無補(bǔ)。而在廣大普通農(nóng)村存在的隱形宅基地流轉(zhuǎn)絕大多數(shù)是同村村民相互之間調(diào)整、流轉(zhuǎn)宅基地的行為，這是法律允許的，也是合理的，無需大驚小怪。在城郊農(nóng)村出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房交易，則屬于違法建設(shè)房屋的問題，而不是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題。宅基地的社會屬性表明，農(nóng)民的房屋和宅基地在村社倫理規(guī)范的籠罩之下，村社內(nèi)部宅基地有限的流轉(zhuǎn)和調(diào)整既合法又合理，村社外部尤其是城市人到農(nóng)村購地置房，既不合法又不合理；推動城市人或者資本下鄉(xiāng)購地置房，將會沖擊村莊秩序并加劇農(nóng)村社會價值和文化失衡。
（三）農(nóng)村宅基地的政治與法律屬性
土地制度與國家性質(zhì)高度相關(guān)，“以生產(chǎn)資料公有制為核心的社會主義經(jīng)濟(jì)制度，是全部政權(quán)體系和法律體系賴以建立的基礎(chǔ)”[7]。經(jīng)歷了近代民主主義革命和社會主義革命，中國消滅了土地食利階層，實行按勞分配、土地公有的社會主義經(jīng)濟(jì)制度，這成為中國土地和宅基地的獨(dú)特政治屬性。中國的土地公有制有國家所有制和集體所有制兩種形式組成，憲法第10條明確規(guī)定“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”只有在這樣的憲政法律體系下，才能深刻理解中國農(nóng)村的土地和宅基地的性質(zhì)。
不同于耕地，宅基地作為農(nóng)民生活居住的場所設(shè)施，國家實行按需分配的保障性制度，規(guī)定一戶一宅，無償獲得，免費(fèi)使用。當(dāng)前法學(xué)界多數(shù)學(xué)者致力于解讀和完善《物權(quán)法》中“用益物權(quán)”制度，推動宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，例如戴銀萍[8]、韓世遠(yuǎn)[9]等人主張在物權(quán)法中引入“地上法權(quán)”、“土地租賃權(quán)”等概念，使房屋所有權(quán)擺脫宅基地使用權(quán)的束縛，實現(xiàn)房屋的經(jīng)濟(jì)價值；劉俊[10]則主張通過立法技術(shù)將宅基地權(quán)利分為設(shè)定、取得和利用三個階段，從而達(dá)到土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的徹底分離。按照這個邏輯，通過一番法律概念和技術(shù)論證，宅基地使用權(quán)就能夠在法律上順利成章地自由流轉(zhuǎn)了。然而，無論是引入概念還是致力于完善立法技術(shù)，學(xué)者都無法更改宅基地的集體所有制屬性和宅地基使用權(quán)的“他物權(quán)屬性”[11]。在地房不可分離的自然屬性約束下，任何宅基地使用權(quán)或者房屋使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)主張都難以掩蓋宅基地私有化的本質(zhì)，而這恰恰是與國家土地制度相悖的。
也許學(xué)者保障和擴(kuò)大農(nóng)民私權(quán)、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主觀愿望是真切的，然而，在當(dāng)前資本、市民、農(nóng)民力量懸殊的情況下，一旦放開宅基地市場，作為弱勢群體的農(nóng)民便毫無招架之力。孟勤國[3]認(rèn)為放開宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)之時，便是強(qiáng)勢群體剝奪農(nóng)民之日，國家和社會將不得不承擔(dān)由此帶來的惡果。法學(xué)學(xué)者偏好從純粹私權(quán)的角度理解宅基地使用權(quán)，忽略了宅基地的政治和公法法律屬性，事實上，“事關(guān)農(nóng)民生存權(quán)和土地資源有效利用的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，農(nóng)村宅基地能否成為交易對象基本上是一個憲法和土地管理法的問題”[3]。在《憲法》指導(dǎo)原則下制定的《物權(quán)法》將宅基地設(shè)定為用益物權(quán)（他物權(quán)）表明，自宅基地使用權(quán)設(shè)立之初便限定了該項權(quán)利的目的和范圍，《物權(quán)法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”，根據(jù)土地管理法和國家有關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)不被允許自由流轉(zhuǎn)，無疑具有合理性。
2011年3月10日，全國人大常委會委員長吳邦國在闡述中國特色社會主義法律體系形成的意義時，提出“從中國國情出發(fā)，我們不搞多黨輪流執(zhí)政，不搞指導(dǎo)思想多元化，不搞‘三權(quán)鼎立’和兩院制，不搞聯(lián)邦制，不搞私有化”。“不搞私有化”中國特色法律體系的底線，學(xué)界的宅基地使用權(quán)研究應(yīng)當(dāng)在考慮到中國土地制度的政治和法律屬性，不宜采取“倒逼”的方式推動宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。
宅基地的自然屬性和社會屬性決定宅基地不是完整商品，必須通過國家管制才能實現(xiàn)土地資源配置的公平和效率。在基本國情和國家性質(zhì)的宏觀背景下，我國法律規(guī)定了宅基地的用益物權(quán)（他物權(quán)）屬性，既保障了農(nóng)民的長久居住權(quán)利，又保證農(nóng)村宅基地所有權(quán)性質(zhì)。主張宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的學(xué)者往往忽視了宅基地的這些根本屬性和約束條件，認(rèn)為只要放開宅基地流轉(zhuǎn)市場農(nóng)民就能獲得巨大的財產(chǎn)性收入，然而事實并非如此，下文將考察宅基地的價值大小和差異，以辨析學(xué)界這種常識性的誤區(qū)。
三、農(nóng)村宅基地的價值
學(xué)界在土地價值研究上主要有爭執(zhí)不下的兩派，一派是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的勞動價值論，認(rèn)為勞動是價值的源泉，土地本身并無價值；一派是效用價值論，認(rèn)為需求、偏好同樣產(chǎn)生價值，重點(diǎn)關(guān)注土地的使用價值和價格。在近期的研究中，許多學(xué)者做了理論的融合工作，例如劉書楷[12]進(jìn)一步闡釋了馬克思的土地價值論，將土地分為土地物質(zhì)和土地資本，認(rèn)為經(jīng)過人們勞動投入之后的土地物質(zhì)變?yōu)橥恋刭Y本，進(jìn)而土地就具有了價值。周誠[13]認(rèn)為“土地由自然土地和人工土地所構(gòu)成，前者無價值后者有價值，二者組成統(tǒng)一的整體。”劉書楷認(rèn)為效用價值論和勞動價值論有共通之處。在現(xiàn)實生活中，人們關(guān)注的是土地的使用價值；經(jīng)濟(jì)學(xué)者關(guān)注的是土地的交換價值。交換價值是價值的表現(xiàn)形式，“它最先表現(xiàn)為一種使用價值同他種使用價值相交換之量的關(guān)系或比例，這個比例隨著時間和地點(diǎn)的不同而不斷改變”[14]，在現(xiàn)實生活中物的交換價值具體表現(xiàn)為價格。本節(jié)主要討論宅基地的使用價值和交換價值，當(dāng)然討論的前提是將5%的城郊村和95%的普通農(nóng)村區(qū)分開來。
（一）宅基地的使用價值低于農(nóng)地
韓康[1]、周其仁[15]等學(xué)者認(rèn)為宅基地的非商品化、非市場化、非資本化，造成宅基地中數(shù)目驚人的貨幣財富無法釋放，在市場發(fā)展中農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利受到損失。那么，農(nóng)村宅基地到底有沒有蘊(yùn)含那么大財富呢？這個現(xiàn)實問題只能在農(nóng)村農(nóng)民的現(xiàn)實生活中尋找答案。筆者及所在研究團(tuán)隊近幾年在陜西、湖北、江蘇、浙江、廣東等省市農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，95%的普通農(nóng)村宅基地的使用價值低于農(nóng)地。
自1962年“人民公社60條”宣布農(nóng)村土地歸集體所有之后，農(nóng)民需要宅基地的都要經(jīng)過鄉(xiāng)或村級組織審批。自1962年以來的國家宅基地管理政策都嚴(yán)格執(zhí)行了節(jié)約土地和保護(hù)耕地的原則，并規(guī)定了宅基地的選址范圍：村內(nèi)舊宅基地、閑置地和荒地，不得占用農(nóng)田成為宅基地審批的底線。村內(nèi)舊宅基地、閑置地或者荒地都是土質(zhì)較差和區(qū)位較差不便于耕種的土地，將這些土地用作村民的宅基地恰恰提高了土地的利用率。然而，應(yīng)該注意的是宅基地的使用價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于耕地。道理很簡單，農(nóng)地可以種植糧食、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，給農(nóng)民帶來收益，而宅基地則基本不具備這些功能。例如華北平原農(nóng)村，在村民住房之間的宅基地或者閑置地即使可以耕種，但是由于水源、光照條件差和牛羊牲畜破壞而難以真正有效利用。而山區(qū)、丘陵農(nóng)村的宅基地一旦閑置就會成為荒地?zé)o法耕作。所以，全國各地農(nóng)村都出現(xiàn)了一個相同的現(xiàn)象，即擁有多余（閑置）宅基地的農(nóng)民更愿意將土地調(diào)換成耕地，恰恰這些村內(nèi)土地成為村民理想的宅基地，這種自然而然的宅基地內(nèi)部調(diào)換或者購買屬于正常現(xiàn)象，無需國家介入就達(dá)成了宅基地供給的內(nèi)部均衡和宅基地的自然退出。
當(dāng)然，在普通農(nóng)村也存在少量房屋和宅基地買賣的現(xiàn)象，但是價格一般較低，甚至是無需用錢只用擺桌酒席即可。例如湖北江夏區(qū)蓮花村，如果村內(nèi)有人的房屋已經(jīng)倒塌，也無建房的打算，建房者只需要打個招呼即可占用宅基地，無需出錢。而華北農(nóng)村一片0.5畝左右的宅基地最多不過1萬元，大致相當(dāng)于30年的耕地承包權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)。學(xué)界所謂的農(nóng)村宅基地交易隱形市場大量存在，更多的是指近郊農(nóng)村的情況，那么近郊農(nóng)村宅基地價值是從何而來？95%的普通農(nóng)村的宅基地是否具備相似條件？
（二）95%的農(nóng)村宅基地沒有交換價值
全國有近5%的農(nóng)村是城郊村，城郊村與普通農(nóng)村最大的不通是有區(qū)位優(yōu)勢，城郊村土地分享了城市發(fā)展帶來的增值。上文已述土地具有不可移動的物理屬性，城市發(fā)展規(guī)劃必須平面推進(jìn)，由此位于城郊的農(nóng)村土地不可避免地附著了城市發(fā)展的增值利益。當(dāng)前劇烈的征地拆遷沖突的焦點(diǎn)在于土地增值收益分配協(xié)議的達(dá)成。
城郊土地增值來源于市政投入、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家偏緊的建設(shè)用地征政策。位于深山、遠(yuǎn)郊農(nóng)村的土地價值僅限于農(nóng)業(yè)價值，而且基本不具有交換價值，以至于出現(xiàn)諸多拋荒、空心村現(xiàn)象。所以，如果沒有城市的發(fā)展和開發(fā)，近郊村土地就不可能增值。那么農(nóng)村土地究竟值多少錢？全國70%的土地只能耕種糧食，正是大田作物的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值可以計算出當(dāng)前農(nóng)地的價值。當(dāng)前農(nóng)村一畝地流轉(zhuǎn)金為200-800元不等，農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)便宜一些，流轉(zhuǎn)給大資本價格會高一些；自己耕種一畝地一年純收入在1000元左右。如果按照平均租金500元/畝/年，自己耕種（小麥或水稻）最高純收入為1000元/畝/年，依當(dāng)前利率3%計算，那么土地的價值=租金/利率，即每畝土地價值約在1.5萬到4萬元之間。然而，近郊農(nóng)村的土地和宅基地價格如今已達(dá)到百萬元甚至幾百萬元一畝，這個差價就是級差地租或土地增值部分，也就是國家市政投入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地政策所導(dǎo)致的附著在土地上的利益。
在人口流入的近郊農(nóng)村尤其是在發(fā)達(dá)地區(qū)的近郊農(nóng)村，房屋和宅基地買賣、流轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村較為便宜的土地和房屋吸引了城市人到農(nóng)村購地置房，北京、上海等地農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)交易和私下房屋買賣交易普遍。章波等人[16]對北京市郊區(qū)農(nóng)村房屋宅基地買賣、出租活動的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，區(qū)位因素是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要動力，離城市越近流轉(zhuǎn)就越活躍。近郊農(nóng)村宅基地和房屋，由于區(qū)位、市場等優(yōu)勢，附著了巨大的增值，有了兌現(xiàn)的交換空間，從而表現(xiàn)出極高的交換價值。然而，95%的普通農(nóng)村既沒有區(qū)位優(yōu)勢也沒有明顯的土地增值，宅基地價值仍然不高于農(nóng)地價值，每畝土地的價格在1.5-4萬元之間。普通農(nóng)村即使有房屋買賣，基本上也不包括宅基地的價值，例如筆者在湖北江夏蓮花村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，1990-2004年間蓮花村1組有房屋買賣8起，都是鄂西、四川山區(qū)農(nóng)民遷移過來農(nóng)戶購買，一般情況下3間房屋（前后共占宅基地面積約1畝）也就3000元—5000元，而且還須要搭上幾畝田地，甚至還送菜園地，買賣價格不過是房屋建材的價格，宅基地根本任何交換價值。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民說“宅基地是國家的，你只能使用，不能買賣。宅基地有什么價值，基本是白送的。”1組由于位于國道旁邊交通便利才有人來買房屋，位置偏遠(yuǎn)、交通不便的小組的宅基地荒廢很多，幾乎分文不值。江漢平原由于地廣人稀，在稅費(fèi)時期農(nóng)民棄田拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，因而才發(fā)生一些山區(qū)移民買房現(xiàn)象，在全國其他農(nóng)村地區(qū)由于人地關(guān)系緊張、村莊結(jié)構(gòu)排斥力、市場化程度低等因素，外地人到村莊購買房屋的情況極少。
綜上可知，由于區(qū)位、市場、商品化程度等差異，95%的普通農(nóng)村宅基地幾乎不存在交換價值。5%的近郊農(nóng)村的宅基地表現(xiàn)出來的巨量財富和小產(chǎn)權(quán)房的邏輯一致，不過是分享了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的增值收益而已，它們所分享的增值收益的合理性、合法性還有待進(jìn)一步探討。既然95%的農(nóng)村宅基地沒有交換價值，那為什么周其仁等學(xué)者還在堅持認(rèn)為宅基地中蘊(yùn)含巨大財富呢？下面我們考察周其仁教授據(jù)以得出結(jié)論的增減掛鉤政策。
（三）蘊(yùn)含財富的是建設(shè)用地指標(biāo)而非宅基地本身
2004年國土部強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加要采用掛鉤的形式，并于2005年批準(zhǔn)天津、浙江、江蘇、四川等地作為試點(diǎn)。成都市2004年最早試行掛鉤模式，目前建設(shè)用地增減掛鉤以項目的形式在全國各地被廣泛推行。筆者及所在研究團(tuán)隊2010年以來對土地制度及增減掛鉤政策在成都等全國各地進(jìn)行調(diào)研，簡單來講，增減掛鉤就是遠(yuǎn)郊農(nóng)民和集體將宅基地等建設(shè)用地整理出來進(jìn)行復(fù)墾，進(jìn)而騰出建設(shè)用地指標(biāo)，指標(biāo)在項目區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，最終保證不增加建設(shè)用地數(shù)量的目的。成都市是政府以30萬元每畝的價格將建設(shè)用地指標(biāo)收購到土地儲備中心，再以一定的價格出售給用地單位，由此緩解地方建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的發(fā)展困境。
周其仁[17]在成都增減掛鉤實驗中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村建設(shè)用地只要允許流轉(zhuǎn)經(jīng)過市場競價，就能釋放出巨量財富，農(nóng)民就能獲得更多的財產(chǎn)性收入。事實上周其仁以及持同樣觀點(diǎn)的人犯了三個常識性錯誤，土地具有不可移動的物理屬性，只要城郊農(nóng)村有機(jī)會參與市場交換；增減掛鉤政策只是改變了資源分配的方式，并沒有生產(chǎn)出新的財富；在市場上出現(xiàn)稀缺的是建設(shè)用地指標(biāo)，不是土地[18]。學(xué)界和政策界事實上混淆了農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地的本質(zhì)區(qū)別，將具有多重屬性和低于農(nóng)地價值的農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地等同起來，實在是對農(nóng)村宅基地的一個誤會。經(jīng)過土地儲備中心運(yùn)作拋向市場的建設(shè)用地指標(biāo)一旦落地，仍然是落在城郊村土地上，接著就是征地拆遷將城郊村土地城市化。由此可見，蘊(yùn)含財富的是建設(shè)用地指標(biāo)而不是那些復(fù)墾了的宅基地本身。建設(shè)用地指標(biāo)的價值不過是國家土地管制政策造成的，并非從天而降無中生有。
學(xué)界許多人混淆了宅基地和宅基地指標(biāo)的區(qū)別，認(rèn)為只要放開市場，農(nóng)民自用的宅基地就會表現(xiàn)出驚人的財富。然而，在95%的普通農(nóng)村，即使按照宅基地農(nóng)用價值出售1畝宅基地不過1~3萬元，按照許多學(xué)者的推論，懷揣1~3萬元的農(nóng)民就能進(jìn)城入住實現(xiàn)城市夢，這被孟勤國教授批評為“超凡的說童話的能力”；更何況，95%的普通農(nóng)村根本沒有宅基地交易市場，宅基地基本沒有交換價值。由此可知，學(xué)界寄希望于推動宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、為農(nóng)民提供穩(wěn)定的城鎮(zhèn)居住條件的理想太脫離現(xiàn)實情況了。
四、非財產(chǎn)性權(quán)利：農(nóng)民與制度的選擇
宅基地使用權(quán)的設(shè)立目標(biāo)是保障農(nóng)民的基本生活。然而，當(dāng)前學(xué)界出現(xiàn)了諸多不同的觀點(diǎn)，例如韓康[1]教授在論述了“宅基地是一種集體公共產(chǎn)品和保障性產(chǎn)品不具有商品屬性”之后，以一句“現(xiàn)有的宅基地制度已經(jīng)越來越不適應(yīng)發(fā)展的需求了”急轉(zhuǎn)直下主張宅基地商品化、資本化和市場化，將宅基地視為農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利；楊一介[19]則認(rèn)為財產(chǎn)權(quán)利是宅基地使用權(quán)的本質(zhì)。法學(xué)界一些學(xué)者也在“用益物權(quán)”上進(jìn)一步將宅基地使用權(quán)解釋為私權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。宅基地使用權(quán)到底是保障性權(quán)利，還是財產(chǎn)性權(quán)利，農(nóng)民和制度的選擇是什么？
（一）宅基地對于農(nóng)民的意義
宅基地權(quán)利設(shè)立之初便是一項基于農(nóng)民身份的，具有福利性和保障性的權(quán)利。在日常生活中，農(nóng)民不但在宅基地上建房子，而且還可以房前屋后種菜、養(yǎng)雞鴨、做稻場進(jìn)行生產(chǎn)，也可以養(yǎng)花種樹美化環(huán)境，所以農(nóng)民的庭院發(fā)揮著居住、生產(chǎn)、生活和休閑等綜合性功能。除去建房面積，農(nóng)民的庭院往往還占較大面積，因而遭到學(xué)界“浪費(fèi)土地資源”的批評，如果我們到農(nóng)村去看一看，恐怕就不會有這樣的批評了。
當(dāng)前農(nóng)村常常是年輕人外出務(wù)工，老年人在家種地的“代際分工、半耕半工”[20]的生產(chǎn)方式，這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式將是中國農(nóng)村未來30年的主導(dǎo)生產(chǎn)模式，對于中國發(fā)展具有重要意義。老年農(nóng)民在家除了種地外，在庭院里種菜、養(yǎng)雞養(yǎng)豬，一方面可以自給自足不用到市場上買菜，一方面還可以有點(diǎn)額外收益補(bǔ)給家庭零用，這樣一來，家居農(nóng)民一年可以增加不少隱形收入，這可以看做是宅基地帶來的福利。
當(dāng)然，宅基地對農(nóng)民來講最為重要的功能是居住生活場所。學(xué)界主張宅基地自由流轉(zhuǎn)的一個重要原因是推動農(nóng)民進(jìn)城城市化。然而，農(nóng)民工能夠成功進(jìn)城者實在屬于少數(shù)，絕大多數(shù)農(nóng)民工在50歲左右還要返回農(nóng)村。如果將宅基地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民又進(jìn)城失敗，農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)不去，回鄉(xiāng)回不來，只能在城市形成“流民”居無定所、顛沛流離。李文謙、董祚繼[21]等人說“在長達(dá)近半個世紀(jì)里，宅基地上市流轉(zhuǎn)一直是中國農(nóng)民的奢望”，此話不知從何說起？事實上，學(xué)界的經(jīng)驗調(diào)查恰恰與之相反，例如周婧[22]等人在重慶市偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，純農(nóng)業(yè)型、農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型和非農(nóng)業(yè)型三類農(nóng)民分別基于生存、經(jīng)濟(jì)和社會理性，對于出售、流轉(zhuǎn)宅基地和房屋普遍持否定態(tài)度，主要原因是出賣宅基地不僅是一代人的生存風(fēng)險而且是世代人的生存風(fēng)險。筆者及所在研究團(tuán)隊2013-2014年在陜西、湖北、江蘇3省9縣18個行政村進(jìn)行的問卷和訪談?wù){(diào)研發(fā)現(xiàn)，70%以上的農(nóng)民不愿抵押住房，對于出售、流轉(zhuǎn)宅基地和房屋則持更為保守的態(tài)度，農(nóng)民常常回答說“賣了房我住哪里去”？
對于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，進(jìn)城務(wù)工不過是生命中的一段旅程，他們終將回歸農(nóng)村，正是農(nóng)村宅基地為農(nóng)民回鄉(xiāng)提供了退路和基本保障。即使是成功進(jìn)城的農(nóng)民，往往也不愿出賣房屋或宅基地，因為農(nóng)村房屋價格太便宜，正如湖北江夏農(nóng)民說“沒人會賣宅基地，宅基地不值錢。便宜了，你不賣；貴了，你不買。”還有就是成功進(jìn)城的農(nóng)民不需要那點(diǎn)錢，他們可以將宅基地留作鄉(xiāng)愁，留作與村莊有社會關(guān)聯(lián)的證明，也可以老年回村居住。由上可知，農(nóng)村宅基地對于農(nóng)民的意義是保障性權(quán)利，這也是絕大多數(shù)農(nóng)民的選擇，這種保障功能是多方面的，既是人生的風(fēng)險保障，又是生活的福利保障。
（二）宅基地對于國家的意義
我國政府一直堅持農(nóng)村宅基地的福利和保障功能，并在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（1999年）、《國務(wù)院關(guān)于深化改革 嚴(yán)格土地管理的決定》（2004年10月）、國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的決定》（2004年11月）等文件中一再重申“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證。”國家下發(fā)以上政策的直接目的應(yīng)是保證城市房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定和城市化的有序進(jìn)行。從宏觀意義上看，嚴(yán)格的宅基地管制政策對于國家長遠(yuǎn)發(fā)展和基本穩(wěn)定具有戰(zhàn)略意義。
后稅費(fèi)時代，農(nóng)村不再是國家的稅費(fèi)汲取之地，而是變?yōu)閲业姆€(wěn)定器和蓄水池，農(nóng)村這兩項功能的發(fā)揮關(guān)涉中國未來三十年能否成功走出“中等收入陷阱”，能否實現(xiàn)中華民族復(fù)興的偉業(yè)。如今9億的農(nóng)村人口，其中有2億季節(jié)性遷徙的農(nóng)民工，如此龐大的基層群體的生活安定是中國社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。“居者有其屋”一直都是宅基地使用權(quán)設(shè)立的目標(biāo)，也是宅基地使用權(quán)保障性、福利性的意義所在。盡管農(nóng)民是弱者并不一定是弱智[1]，但面對強(qiáng)大的市場，農(nóng)民這個弱勢群體必然處于劣勢地位，如果放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，必將出現(xiàn)大量資本、城市人等強(qiáng)勢群體進(jìn)入農(nóng)村購地置房，擠壓農(nóng)民原本已經(jīng)微小的生存空間和生存資源。一旦保障性的宅基地使用權(quán)或房屋出售，進(jìn)城失敗的農(nóng)民將無家可回，必然導(dǎo)致城市貧民窟的出現(xiàn)，影響城市的穩(wěn)定和發(fā)展，中國城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展也極可能陷入“拉美化的泥沼”[23]之中。我們應(yīng)當(dāng)清醒的意識到，當(dāng)前農(nóng)地和宅基地制度的最大收益是穩(wěn)定，收益者是國家和社會。
溫鐵軍[24]早在1999年提出，在人地關(guān)系高度緊張，且人口不斷增長的條件下，農(nóng)地（包括宅基地）逐漸福利化，對農(nóng)民的保障功能日益加強(qiáng)并遠(yuǎn)大于其商品生產(chǎn)功能。那么，原本設(shè)定為保障功能的宅基地就更加不具有經(jīng)濟(jì)功能，也就更加不應(yīng)商品化和市場化。保證農(nóng)村宅基地使用權(quán)的保障功能，給進(jìn)城失敗農(nóng)民返鄉(xiāng)的退路，就保證了中國基層的穩(wěn)定，這樣，中國現(xiàn)代化才有出路。
宅基地作為農(nóng)民的最基本生活保障，根本不能用來交易，宅基地帶來的一些福利能夠讓農(nóng)民生活更美好。何況農(nóng)村宅基地是國家為農(nóng)民所投的保障，在多重屬性規(guī)約之下，農(nóng)村宅基地更不可自由流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)的定位是保障性權(quán)利，而非財產(chǎn)性權(quán)利是農(nóng)民的選擇，也是中國制度的必然選擇。
五、結(jié)論與討論
宅基地的多重屬性決定了它不可能是完全性商品，再加之人地關(guān)系高度緊張的基本國情和社會主義的國家性質(zhì)，國家對宅基地的管制是題中之義。不搞土地私有化是中國特色社會主義法律體系的底線，也是宅基地政策討論的底線，當(dāng)前學(xué)界極力推進(jìn)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)或土地私有化[25]，既有悖于保障農(nóng)民權(quán)利、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的目標(biāo)，又對法律和政策形成了“倒逼”形勢，不利于國家慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)改革。
通過實地調(diào)查研究可以發(fā)現(xiàn)“宅基地自由流轉(zhuǎn)釋放巨量財富價值，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入”不過是不切實際的夢想。農(nóng)村宅基地的使用價值低于耕地價值，95%的農(nóng)村宅基地由于區(qū)位、市場和商品化程度等劣勢，根本不具備市場化的機(jī)會，不具有交換價值。增減掛鉤或者地票交易中體現(xiàn)出來的宅基地交換價值，不過是一種虛幻價值，蘊(yùn)含財富的是宅基地指標(biāo)而非宅基地本身。因而，只有5%的城郊村農(nóng)民的宅基地具有交換價值，資本和市民也更愿意到城郊村購地置房，因而就出現(xiàn)了當(dāng)前頗為棘手的“小產(chǎn)權(quán)房”問題。根據(jù)《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地集體所有，城市土地國家所有，農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘型恋乇仨毥?jīng)過國家征收變?yōu)閲医ㄔO(shè)用地，土地增值理應(yīng)“歸公”。由此可知，5%的城郊村宅基地的增值部分并不屬于宅基地使用權(quán)人，這就更不應(yīng)該允許宅基地自由流轉(zhuǎn)和買賣了。
宅基地自由流轉(zhuǎn)不過是少數(shù)城郊農(nóng)民、資本家和市民的愿望，前者為了獲得不屬于自己的巨額土地增值，后者則希望到農(nóng)村買地進(jìn)行投資、保值或者增值。主張宅基地自由流轉(zhuǎn)的學(xué)者單純地從私法權(quán)利、經(jīng)濟(jì)價值層面思考問題，忽視了問題的本質(zhì)，即宅基地并非單純的經(jīng)濟(jì)和私權(quán)問題，而是涉及國家性質(zhì)，農(nóng)民長遠(yuǎn)生計保障以及國家穩(wěn)定的公共問題。學(xué)者期待增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的愿望也許是真切的，但忽視了95%的普通農(nóng)村農(nóng)民的現(xiàn)實狀況、想法和選擇。基于多方面考慮，中央當(dāng)下采取的限制宅基地自由流轉(zhuǎn)的法律和政策，無疑是明智、穩(wěn)妥之舉。
[基金項目]中國博士后科學(xué)基金一等資助項目：公共品供給與“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)研究(2013M540585)。
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（作者單位：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社科版）》
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