中國古代鄉紳之治:治理邏輯與現代意蘊
—— 中國基層社會治理的非行政化啟示
中國古代的鄉紳因其文化上的獨占性、政治上的特殊性、經濟上的有閑性、地域范圍的接近性、社會關系的血緣同構性而成為基層社會治理的主角。幾千年封建皇族政權更迭中鄉紳治理基層社會的習慣雖有調試與變遷，但“鄉紳之治”在基層治理中的有效性使其始終未退出歷史舞臺。直至近現代社會為追求民族民主國家建設的目標，“打土豪”“驅劣紳”等一系列民權運動使鄉紳從中國基層社會中消失了。“當無論是城市精英，還是地方精英，都紛紛放棄基層農村的時候，那里便成為革命的溫床。所有隱匿的豪杰、不法商人、匪盜之徒以及諸如此類人物都從地上冒了出來，填補目前統治者倒臺所產生的真空”。巴林頓·摩爾發人深省的警告使我們不得不重新思考“鄉紳之治”在基層農村治理的重要性，“今天和明天的選擇是由過去決定的”，在國家與社會、政府與民眾結構張力中，該不該呼吁新鄉紳，新鄉紳能否承繼原有的治理有效性以及如何提升治理能力成為鄉村治理的關鍵。
一、無序與差序：古代“鄉紳之治”的基本形態及特點
縱觀中國歷史發展過程，鄉紳一直是中國傳統鄉村社會公共權力結構中的真正主導者，是基層社會中不可忽視和或缺的力量。鄉紳階層處在國家與鄉村社會之間，扮演著獨特的政治角色與社會角色，成為國家與鄉村社會關系的調節器。
（一）“鄉紳”：國家權力末梢的自治主體
首先，從詞源學的角度理解。鄉紳包括“鄉”和“紳”。“鄉”指鄉村，由宗法血緣關系構筑的地域單位。“紳”指“古代士大夫束在衣外的大帶”，后“引申以指束紳的人士”，是身份的象征。其次，從鄉紳的發展來理解：士紳與鄉紳。秦漢鄉里組織形成之前，活躍在鄉村社會的是“士紳”，“士為民之首，一方之望。凡屬編氓，皆尊奉之，以為讀圣賢之術，列膠庠之選。”紳士指有學識的讀書人。秦漢實行“鄉亭制”，官派為主、民間推選為輔的選派方式產生的鄉紳成為治理社會的組織領袖。從“士紳”到“鄉紳”意味著其范圍不再局限于讀書人。再次，從國內外對比角度理解（像英國、美國、法國等西方國家均有自治的傳統）。中國的鄉紳對應英文中的“gentry”。二者雖都指基層社會治理的主角，但卻有本質的區別：第一，西方士紳的身份是可以繼任的；中國鄉紳憑借的是知識和聲望。第二，西方國家的士紳總是與土地聯系在一起，是“地主士紳”；中國的士紳大多從科舉制中選拔出來的，是典型的“學紳”，費孝通稱之為“一群特殊的會讀書的人物”。第三，西方的士紳更加超脫，重視商業與紳士文化培育；中國士紳更重視維持宗族與地方事務的責任。
鄉紳是國家權力末梢的自治主體，充當國家在鄉村治理中的代理人。總體來說，我國古代的鄉紳主要有四類：第一類是卸任官員。他們在落葉歸根思想的驅使下離職后回歸鄉里，成為鄉里社會中的“顯赫人物”。第二類是暫居鄉里的官僚。秦王朝建立中央到地方的官僚政治制度，開啟了中央與地方、國家與社會二元分治的視野。鄉里社會成為了更多官僚遠離中央，自說自話的“權利場”。第三類是無功名無官職的鄉里領袖。他們往往是曾經做過官或者系祖上有人做過官，因“殊榮”而被地方官任命為“鄉約正”，負責講解圣諭和約規，以正地方風俗。第四類是自由紳士。他們大多不受政府限制。他們在處理鄉里事務時不像前面三種類型一樣直接起作用，此類鄉紳往往對鄉里事務起間接作用。
（二）古代“鄉紳之治”的發展階段分析
正如馬克思所言“人創造環境，同樣，環境也創造人”，“歷史不過是追求著自己目的的人的活動而已”。鄉紳是社會環境的產物，也是歷史的產物，更是人類活動的產物。
縱觀中國幾千年的鄉村社會發展過程，“鄉紳之治”大致經歷了以下幾個階段：一是從秦朝到隋朝中葉的“鄉紳之治”。郡縣以下實施“鄉亭制”，管理鄉亭的人員主要是官派為主，民間選拔為輔，利用民間的力量治理社會，在“王權與族權”的結合下形成“中央—郡—縣—鄉—亭—里—什—伍—戶”金字塔型的控制體系，至此龐大中央集權型的統治方式形成，“鄉里制度”與“鄉紳之治”大大促進了封建帝國的社會動員和資源提取能力。二是從隋朝中葉到宋朝的鄉紳之治。這一時期，“鄉紳之治”發生了很大變化，鄉里制度由“鄉官制”轉為“職役制”，隋朝一度取消了“鄉”，設立了“保”“閭”“族”三級基層組織，頒布新的法令，“制人五家為保，保有長，保五為閭，閭四為族，皆有正”。唐朝后恢復了“鄉”，但鄉幾乎不起作用，鄉長被“里正”直接架空了。這時“村制”得以確立，由當地各宗族的“頭人”自行管理。三是從王安石變法直到清朝。由于“保甲制”的推行，此時的基層治理呈現出“雙軌制”特征：保甲與鄉里并存。到了明朝又出現了新的變化，將里甲與村社合并為“甲制”。此時“鄉里制度”明顯被弱化，鄉里的領袖鄉紳完全成為職役，地位愈發卑微。四是晚清到20世紀前半葉興起的“鄉村建設運動”。以梁漱溟、晏陽初等為代表，尤其是梁漱溟領導的“鄉村建設”最為激進。他的鄉村建設分為三個內容：“鄉村建設研究部”招錄培養學員；“鄉村服務人員訓練部”負責培訓人員；“鄉村建設實驗區”實地實驗鄉村建設設想。
中國的古代“鄉紳之治”發展大致經歷了這幾個階段，新中國建立以來，我國農村基層組織與管理實行的大包大攬的社隊體制；改革開放后，鄉村社會的主要形態是以鄉政府組織村民自治為主。總的看來中國古代“鄉紳之治”的發展路徑從最初的“自治”逐漸走上了“官治”，其背后是皇權對紳權的滲透，中央對地方的控制，正式權力對非正式權力的擠占。
（三）古代“鄉紳之治”的特點分析
一是血緣宗親與有限地域范圍下的共同體。紳士、鄉紳（紳官）區別于三公、九卿、郡守、縣令、太守的主要方面是，鄉紳有自己組織管理鄉村的一套制度，而這套不成文的管理制度就是從周朝遺留下來的“宗族制”。“進入西漢以來，盡管中央集權在不斷加強，自中央王朝到郡縣鄉里的統治日益嚴密，但其實質，不是地域組織取代先秦的血緣宗法組織，而是血緣宗法組織在新的歷史條件下具備了地域組織的外殼。”鄉紳階層利用這一“禮與刑”的宗法家族倫理制度規約著鄉村社會秩序。
二是“皇權不下縣”與“熟人社會”下的組織結構。“皇權不下縣”對于鄉紳之治的重要意義，正如秦暉先生所言：“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳。”如果說“皇權不下縣”為“鄉紳之治”提供了地域空間，那么“熟人社會”則為“鄉紳之治”奠定了組織基礎。“熟人社會”有利于有名望的鄉紳利用其聲望、學識樹立權威，從而為治理鄉村提供了方便。
三是參與者、中間人與領導建設者的多重身份。第一，參與者。土生土長的鄉紳始終在鄉村治理中扮演參與者的角色。第二，中間人。我國古代基層社會從秦漢時期就形成“官、紳、民”三種力量格局，在這種力量格局中，鄉紳扮演著平衡二者的角色。第三，領導者。傳統中國社會的鄉紳是國家權力體系與社會宗法制度相互聯系的中樞，是鄉村社會的建設者，自覺塑造鄉村風俗和承擔維持社會治安的責任。
二、變遷與調試：基層社會“鄉紳之治”有效性分析
“皇帝盡管以普天之下唯我獨尊、受著個人的崇拜，中國農村的普通百姓卻聽從與社會秩序不大相關的另外一些信仰。”皇帝所代表的是文化權力與政治權力相兼容的統治秩序，這種秩序在幾千年的歷史上始終未能進入基層，所謂“皇權不下縣”即是這種格局的真實寫照，傳統的中國基層有其完整的一套治理秩序。
（一）“鄉紳之治”促進基層自治，協調國家權力
“家國同構”式的“國家滲透社會”的古代社會形態形成了自上而下等級分明的兩種力量，即官僚制與鄉土秩序。鄉紳之治是國家權力在地方的延伸，中國古代的讀書人通過察舉、科舉等方式將文化權力轉變為了政治權力，“文化權力與國家權力是合二為一的，讀書人通過在知識和文化上的政治投資即可獲得一種兼容性的權力，這種兼容性的權力實際上是將文化權力與國家權力融為一體”。鄉紳之治所代表的國家權力在很大程度上就是這種文化權利政治化的結果，是附屬于專制王權階層的。另一方面，鄉紳之治也是鄉村平衡國家權力無限滲透的天然屏障。“社會中如果沒有同國家權力抗衡的自治組織或團體，國家就會通過層層官僚機構將偏離于公共利益的強權意愿直接貫穿到社會底層。”中國古代鄉紳，尤其是本籍鄉紳，相近的血緣關系與地緣關系使其帶有強烈的情感和身份認同，成為中國傳統鄉村社會公共權力的主導者。“在鄉村內部，有一個同鄉村(政權)對峙的盤石般團結的地方鄉紳階層的委員會。不管你想做什么，不管你想進行什么變革，都必須同這種委員會達成協議，才能做點實事。不然的話，你這個知縣就會像地主、房東、東家，一言以蔽之，一切族外的‘上司’一樣，遇到頑強的抵抗。”縱觀整個古代社會鄉紳之治的發展，鄉紳始終是鄉村社會組織的基石，基層社會的治理結構變遷主要是來自國家與鄉紳之間權力的轉移變換。
（二）“鄉紳之治”節約行政成本，創造社會財富
皇權對基層農村想管又管不了的現實造就了鄉紳的發揮空間，開創了基層治理的模式，既降低了社會治理的成本，又創造了社會財富。具體表現在:一是因地制宜，就地取“才”。擔任鄉村基層組織的鄉紳大多是“有閑階級”，能夠自給自足，在“達則兼濟天下”的自我擔當責任意識下并不在乎中央的俸祿。作為本地人，鄉紳能夠快速投入鄉村管理中，減少了管理人員了解當地的時間成本。此外，鄉紳與當地人員多是同族同宗，能夠利用倫理手段代替不必要的行政或法律手段，減少鄉里鄉親不必要的摩擦。二是注重教化，減少犯罪。中國古代鄉紳在才學和名望上都是鄉村中的佼佼者，“修身、齊家、治國、平天下”“為天地立心，為生民立命”“先天下之憂而憂”等思想一直為士子們所恪守。皇權利用鄉紳去鞏固儒家意識形態在鄉村中的主導地位，鄉紳成為普及知識，教化于民，淳民品性的中堅。三是興建鄉村，支援中央。小農經濟占主導地位的農村是國之命脈，是國家賦稅、兵源、徭役的重要承擔者。鄉紳一方面能夠從全國角度出發，竭盡全力為中央提供支持，另一方面從鄉村出發，最大限度為鄉村創造財富。無論從中央還是地方的角度看，鄉紳都帶領村民最大限度地創造了社會財富。
（三）“鄉紳之治”構筑鄉紳文化，凝聚鄉村力量
鄉紳是“一件標識有閑的長袍象征著榮譽和特權，是一個紳士最后才能放棄的東西。它比一個人的生命更有價值”。費孝通先生用榮譽和特權為鄉紳貼上辨識的標簽。那么，幾千年的鄉紳之治到底構筑了什么樣的鄉紳文化呢？
首先，鄉紳是由一批精英人物組成，代表的是精英文化。鄉紳是經過察舉、考試等方式取得功名并晉升士大夫集團的才學之士，能在地方實現管理取決于其威信，是一鄉之望。“士、農、工、商之四民，而士居四民之首。”才學與聲望決定了鄉紳階層的精英身份，由此構筑起精英文化。其次，鄉紳傳承的是儒家意識形態，帶有很強的倫理文化色彩。鄉紳受儒家文化浸潤，大都自覺地肩負造福家鄉的使命，承擔完善、建設鄉村和振興、繁榮宗族的責任。像“官如河水流，紳衿石頭在”“人人皆宜孝爾父母，敬爾兄弟，教訓爾子孫”“德業相勸，過失相規，禮俗相交，患難相恤”“孝順父母，尊敬長上，和睦鄉里，教訓子孫，各安生理，毋作非為”等鄉規鄉約就體現了鄉村社會的倫理色彩。再次，鄉紳是區別于地主、富商，帶有“政治人物”特征的一群人。鄉紳追求的是政治性的特權概念，并非財富，“擁有財富和土地并不是紳士身份的充分條件”。真正的鄉紳如梁漱溟記載“士人不事生產，卻于社會有其絕大功用；便是他代表理性，主持教化，維持秩序；夫然后，若農、若工、若商始得安其居”。
由此，鄉紳文化是一種精英的、倫理的、追求政治性的多元復合的文化，包含中國傳統文化中的合理內核。正因如此，鄉紳文化才能傳承千年而不衰，在調試與變遷中支持中央發展，保證地方穩定與繁榮。
三、傳統與現代：提升基層社會現代化治理能力的可能途徑
在現代化的今天，鄉紳退出了歷史的舞臺，中國鄉村逐漸喪失了自己的文化傳統：方言、地方戲、民間信仰都面臨消失的危險。但作為“外殼”的鄉村不會因現代化而消失，鄉村自治是基層社會治理必然的選擇，這是由中國鄉村社會長期的歷史積淀和獨特的社會結構所決定，失去這一點來談鄉村治理便失去了歷史的厚度。因此，中國提高基層社會治理體系與治理能力現代化應立足于傳統和現代雙重維度，通過政府與民間互動，鼓勵積極公民，培育民間社會組織等途徑搞活農村社會，最終走向自發自治領域。
（一）“破與立”結合：破除社會藩籬，發掘傳統鄉村社會的秩序文化
鄉村之治區別于城市治理，我國的農村社會目前發展階段也呈現參差不齊的發展狀況。特大城市與較快發展的城市的農村因受經濟帶輻射已經邁入“新農村”行列，但“落后、愚昧、守舊、封閉”仍舊是大部分農村社會的真實寫照。
回顧歷史，總結基層社會治理經驗，實現鄉村基層自治是我們的必然選擇。要實現此目標：一是破除舊有的鄉村社會藩籬，如宗族勢力和舊有的宗法制度。現代社會首先是法治社會，宗族制帶有極強的人治色彩，在這種宗法制度下，村民有著極強的宗族意識，這會淡化自己的公民意識。鄉村事務的處理往往帶有濃厚的“家長制”色彩，容易出現“一言堂”，限制了鄉村社會民主制的發展。其次，宗族制也不利于我國法治國家的全面推進。黨的十八大提出全面推進依法治國戰略，這就要求在全國范圍內普及法治知識，形成法治觀念。宗法制度下的人民容易形成人治思想，往往有的村民迫于大宗的壓力，不敢表達自己的利益訴求，農村社會出現權大于法、情大于法的現象。從長遠看這會損害鄉村社會獨立自主的發展。二是發掘中國鄉村社會的優秀文化。我國鄉村社會建設應從悠久的鄉賢文化中發掘優秀的、適宜的文化。比如我國傳統鄉紳之治積淀的“禮治”“說服”“規勸”等處理問題的方法。由于傳統鄉村社會人口流動有限，鄉村社會是血緣關系組成的親情社會，發生矛盾時多半通過“說服”“規勸”“教育”等軟性方式解決，這有利于保全村民的面子。所以在現代鄉村中，在不與法律違背的條件下，軟性治理方式往往更有成效。
（二）“上與下”互動：在強化行政統一性的同時，培育基層治理的獨立性和特色性
基層社會治理的復雜性和艱巨性使我國古代純粹的“鄉紳治鄉”失去生存空間。現代社會的治理經驗告訴我們，僅依靠政府或是國家的力量管理鄉村，往往高成本未必帶來高效率。積極營造“政府掌舵”的總攬全局和地方自主治理的良性互動是當代基層公共管理發展的基本趨勢。
一是“政府掌舵”，總攬全局。農村治理體系與治理能力是國家治理體系與治理能力的具體體現。縱觀我國古代基層社會治理中，“鄉紳之治”也只是中央權力在地方的延伸，中央大多數情況下保持著“皇權不下縣”的姿態。鄉紳在更多時期是基層公共事務的主要管理者，他們在積極配合中央的同時，致力于鄉村建設。歷史證明，國家治理體系應保持掌舵者的姿態，鄉村社會在國家治理體系指引的方向下發展。國家治理體系在保持此方向“不偏航”的情況下，理應鼓勵基層社會治理體系發揮自主性、獨立性，防止出現政府行政力量的缺位、越位與錯位。二是“以人為本”，軟性治理。在社會公共治理過程中對權威的認同必須先符合廣大人民群眾的根本利益，才能最大限度獲得他們對權威的認同，這樣合法性越大，法律制定與實施的成本才能最低，鄉村人民越信服。鄉村社會多半是處理婚姻危機、家庭內部糾紛、鄰里糾紛、水資源與土地資源爭斗等問題，處理這些問題往往不是靠法律，有的可能是靠人情、靠說理就能化解。如果作為正式的政府組織“一肩挑”，剛性回應農民的問題會出現“出力不討好”的現象。因此，“以人為本”，在法律范圍之外重視農村社會的軟性治理未嘗不是件好事。三是“加強回應”，互動治理。鄉村社會是一個內部自我發育、自我更新的內生性聚居共同體。家庭是國人的根本，在農村社會以地域血緣關系區分親疏遠近，差序格局下個體或集體的交往通常都以家庭、族派為內核。他們之間合作共贏意識是天然混在血液里的，他們解決問題和回應問題更快，農民習慣了有事找“村長”，正如古代鄉民有事找“族長”和“鄉紳”一樣，村長就是權威。這可能不符合我們理論上理解的司法程序，但對于農村社會抬頭不見低頭見的村民來說，“一個說法”可能就夠了。
（三）“一與多”協調：積極培育民間精英人物，營造多元化組織社會
中國古代“恬靜淡然”“單一均質化”的鄉村社會演變為復雜的多元的現代社會。更大流動性，更強競爭性的中國農村在血緣、姻緣、地緣、業緣、友緣等現代性社會因素交織下形成了分層、分派的多元化社會。為更好治理農村社會，一方面要積極培養有鄉土情懷，致力于家鄉發展的民間精英人物，打破鄉村治理中只有一個聲音（官方）；另一方面要鼓勵鄉村社會多元化，支持多元社會組織競爭。
一是培育民間精英人物，實現鄉政與村治協同發展。中國農村在破除原有體制束縛的舊管理思想、管理制度和管理辦法過程中需要有能力的民間代表人物，這是由中國農村社會固有社會結構和傳統習慣所決定的。孫立平用“國家-民間統治精英-民眾”模式解釋國家與社會之間的關系。但是20世紀50年代到70年代末，在統包統攬的社隊管理體制下民間統治精英被取消了，改革開放后，取而代之的是由農村基層黨組織、鄉鎮人民代表大會和鄉鎮人民政府及派出機構構成的基層政府管理體制。基層政府官員腐敗、官僚作風盛行、工作方法簡單粗暴等基層政府行為失范造成基層政府管理體制喪失了權威性。在中國古代社會，國家對鄉村的滲透能力有限，硬性制度規范尚不能完全觸及鄉村，大批鄉紳憑借學識、德行和長期交往中的情感成為管理農村社會的“民間精英”，并取得積極成效。因此，培育和吸納更多“民間精英”參與到農村社會治理中，打破“一言堂”、“只有一個話語權”的政府治理模式不失為有效途徑。二是鼓勵鄉村社會組織多元化，積極營造多元協商新領域。改革開放以來，鄉村社會組織發展迅猛，各種協會的成立成為了鄉村社會發展的活力和凝聚力所在。隨著農村現代化的推進，完善鄉村治理格局需要各種社會組織的參與與協調，尤其是社會組織的多元化推進與村民自治制度的完善如何形成互動的良性治理格局更是鄉村社會治理成敗的關鍵。鼓勵鄉村社會組織的多元化，明確其基本職能，積極營造屬于鄉村成員民主協商的新領域成為發掘鄉村社會秩序活力與完善村民自治的新途徑。
中國古代鄉紳之治是傳統鄉村社會得以穩定與發展的重要原因。家國同構的社會秩序與文化權利政治化的政治訴求使得鄉村紳士成為了鄉村利益與國家利益的中間人，一方面要成為國家政權滲透農村的領路人和實施者，需要精英們的密切合作；另一方面，鄉紳需要在保護宗族、家庭、自身利益的基礎上有選擇地對待來自國家政權的滲透，成為鄉村的保護人。當歷史的進程邁入現代社會時，尤其是共產黨政權成功地將權力觸角深入到了農村，“國家政策不僅有計劃地改造了農村，而且，伴隨著這些政策的執行，國家內卷化也影響著鄉村社會的變遷”。建構國家治理體系與治理能力現代化背景下的新型鄉村秩序需要的不僅是國家力量的有序推進和穩定協調，而且還需要發掘原有鄉村社會傳統與秩序，積極構建政府與民間互動的鄉村發展新格局。
中國鄉村發現網轉自：《黨政研究》2016年第3期
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