近年來，國家十分重視農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作發(fā)展，在山東等地進行試點試驗，探索具體運作模式和監(jiān)管辦法。總的看，這些試點取得了一定的成效，對于解決農(nóng)民融資難、融資貴問題，幫助農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)起到了一定作用。然而，當前無論是政策制定部門還是基層指導(dǎo)部門，對信用合作和資金互助的認識尚未統(tǒng)一。實踐中也出現(xiàn)了運作不規(guī)范、涉嫌非法集資等問題，其根源在于信用合作法律缺失、發(fā)展定位不準、監(jiān)管責任不明。在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》研究修訂之際，亟須在總結(jié)各地試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，厘清信用合作與資金互助的區(qū)別與聯(lián)系，明確合作社內(nèi)部信用合作的發(fā)展路徑，并將其納入法律調(diào)整范圍，為合作社內(nèi)部信用合作健康發(fā)展提供政策支持和法律保障。
概念解析
(一)農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作是服務(wù)功能的拓展
從廣義上看，信用合作可以理解為“基于信用的合作”，能泛指一切基于成員信用的合作活動。農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作是農(nóng)民社員為了改善自身的經(jīng)濟條件和獲取便利的融資服務(wù)，按照合作經(jīng)濟原則，在合作社內(nèi)部開展的經(jīng)濟互助活動。從本質(zhì)看，信用合作是合作社服務(wù)功能的拓展，由原來為社員提供生產(chǎn)、供銷和技術(shù)服務(wù)，拓展到為農(nóng)民提供資金調(diào)劑、貿(mào)易信貸、擔保服務(wù)、互助保險等服務(wù)。因此，立足于農(nóng)民合作社提供綜合服務(wù)的視角，信用合作是合作社服務(wù)功能的一個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域。與之相對應(yīng)的概念有生產(chǎn)合作、消費合作、供銷合作等。
農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助是合作社內(nèi)部成員為了解決經(jīng)濟活動中的困難，而自主發(fā)起的一種純粹的資金融通活動。因此，農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助是信用合作的一種主要業(yè)務(wù)形式。在基層實踐中，有些合作社也將農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作與農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助等同。這是由于，現(xiàn)階段農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作主要表現(xiàn)為資金調(diào)劑，其他方面的功能尚未充分發(fā)揮，而“貨幣化信用”是實踐中最常見、最直觀的形式。
(二)資金互助是一種社區(qū)互助性金融業(yè)務(wù)
資金互助是許多發(fā)展中國家最流行的非正式金融制度之一。“資金互助”的概念在我國出現(xiàn)較晚。2007年3月9日，中國銀監(jiān)會核準全國首家農(nóng)村資金互助社——吉林省梨樹縣閆家村百信農(nóng)民資金互助社開業(yè)。自此，農(nóng)村資金互助社開始成為一個固定的名稱。現(xiàn)階段，資金互助的主要組織載體是農(nóng)村資金互助社。
合作社內(nèi)部資金互助與農(nóng)村資金互助社不同。合作社內(nèi)部資金互助主要是農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部自主發(fā)起的一種成員間的資金融通活動，屬于類金融業(yè)務(wù);農(nóng)村資金互助社則是正式的金融組織形式，其業(yè)務(wù)屬于規(guī)范的金融業(yè)務(wù)。農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助不受行政區(qū)域限制，依托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，圍繞成員的生產(chǎn)需求提供資金融通服務(wù);農(nóng)村資金互助社則受行政區(qū)劃的嚴格限制，只為本社區(qū)成員的生產(chǎn)、生活提供相關(guān)金融和信貸服務(wù)。
試點地區(qū)的主要做法
(一)主要做法
近年來，山東、安徽、湖南、河北和江蘇等地陸續(xù)在部分地區(qū)或者全省開展了試點探索工作。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管各地試點實施時間不同，模式有所差別，但基本上都是遵循了“成員制內(nèi)部性、吸股不吸儲、分紅不付息、風(fēng)險可掌控”等基本原則，在準入限制、股金額度、資金繳納、風(fēng)險管控等方面，有較大的共性。
一是嚴格準入。各地在試點方案中明確要求，參加信用合作的人員不但應(yīng)具備社員資格，還應(yīng)對人員的地域性進行限制。如安徽省太湖縣要求合作社開展信用合作業(yè)務(wù)僅限于1~2個行政村的區(qū)域，而且要在農(nóng)村地區(qū)進行。二是入股金額和借款額度實行上限封頂。各地試點方案都對入股金額做出了上限控制。山東試點方案中既對合作社內(nèi)部信用合作的總股金進行限制，也對每個社員入股股金金額進行了限制。三是認繳制或者承諾出資制。在入股金的繳納方式上，有些地方為避免現(xiàn)金風(fēng)險，實行了認繳制。如江蘇坤興合作社規(guī)定除成員的資格股金外，其他信用合作資金不沉淀在合作社或金融機構(gòu)，入股成員和合作社簽訂《信用合作承諾入股合同》，以信用承諾的形式認繳“資格股”以外的資金。四是借款擔保制度。在借貸規(guī)則方面，各地試點合作社均要求借款必須提供擔保。安徽省安慶市撞鐘種養(yǎng)專業(yè)合作社還在擔保人方面有詳細規(guī)定，如借款1萬元以下需1個股東擔保，1~3萬元需2個股東擔保。五是嚴格審批。在審批程序方面，各試點合作社均制定了較為詳細的審批制度。如山東省要求合作社設(shè)置資金評議小組，小組成員需要通過金融部門組織的信用合作資格考試。六是規(guī)范財務(wù)。在財務(wù)制度方面，試點合作社均建立了相應(yīng)的財務(wù)管理制度，信用合作資金實行臺賬登記責任管理。
(二)政策措施
一是強化組織領(lǐng)導(dǎo)，不斷出臺扶持政策。各地十分重視對農(nóng)民合作社開展信用合作的組織領(lǐng)導(dǎo)，有的地區(qū)成立了專門的組織機構(gòu)，有的地區(qū)則明確了相關(guān)責任部門，并出臺了相應(yīng)政策進行扶持。如安徽省安慶市政府從2014年開始，連續(xù)兩年安排專項資金，對信用合作運行規(guī)范、成效明顯的合作社，給予以獎代補支持。安慶市人大和市農(nóng)委研究還制定了《關(guān)于金融支持農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展的意見》，著重就金融機構(gòu)支持合作社開展信用合作等問題，做出了具體安排。該意見明確要求各商業(yè)銀行給開展信用合作的合作社授予300萬至500萬元的信用額度，并在全省率先推出了針對合作社農(nóng)戶成員的整體授信、“統(tǒng)貸直放”金融服務(wù)模式。
二是大力宣傳系統(tǒng)培訓(xùn)，確保試點規(guī)范運行。各地不斷加強合作社的規(guī)范化管理，同時加大對信用合作業(yè)務(wù)骨干和輔導(dǎo)員的培訓(xùn)宣傳力度，為合作社開展信用合作營造了良好的發(fā)展環(huán)境。山東省金融辦將合作社信用合作試點工作相關(guān)政策文件發(fā)送各市縣學(xué)習(xí)，并深入合作社進行政策宣傳和業(yè)務(wù)輔導(dǎo)。2015年4月底，山東省召開了合作社信用合作業(yè)務(wù)試點工作培訓(xùn)會議，以市縣基層人員為主體組建了試點政策和業(yè)務(wù)培訓(xùn)師資庫，并委托中國金融教育發(fā)展基金會編寫了試點培訓(xùn)教材。
三是嚴格試點標準，科學(xué)選擇試點模式。各地在啟動農(nóng)民合作社信用合作試點前，均對當?shù)亻_展信用合作的基礎(chǔ)條件和信用環(huán)境進行了摸底調(diào)查，嚴格設(shè)定試點標準，科學(xué)選擇試點模式。如安徽省安慶市農(nóng)委在試點工作啟動前，組織專門力量對本市前期自發(fā)開展信用合作的農(nóng)民專業(yè)合作社進行了專題調(diào)研，并派專門人員到外地學(xué)習(xí)考察，通過分析、比較和借鑒，提出了“以合作社為基礎(chǔ)、在內(nèi)部成立資金互助部”的信用合作試點模式。實踐表明，這一操作模式為信用合作積極穩(wěn)妥開展奠定了良好的基礎(chǔ)，有利于保證信用合作的效率和保護農(nóng)戶的利益。
四是加強監(jiān)管防控風(fēng)險，保障試點穩(wěn)妥推進。風(fēng)險防控是各地開展農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作最為關(guān)注的核心問題，也是指導(dǎo)試點順利開展的重點內(nèi)容。江蘇省由省農(nóng)委選擇審計機構(gòu)，每年對信用合作情況進行兩次監(jiān)管審查，并出具審計報告，對合作社開展內(nèi)部信用合作的操作程序、經(jīng)營效益、社內(nèi)效應(yīng)等情況進行清理。試點項目補貼也將在審計后進行核算并發(fā)放到合作社。此外，江蘇省農(nóng)委還與銀行合作，對信用合作的資金流向、審批程序等情況進行監(jiān)管。
典型案例分析
(一)自主發(fā)展型
云南省曲靖市陸良縣綠源康生態(tài)養(yǎng)殖專業(yè)合作社位于陸良縣芳華鎮(zhèn)蔡官營村，于2009年10月在工商局正式登記注冊成立。現(xiàn)有成員115戶，各類專業(yè)技術(shù)人員12人，下設(shè)9個分社。合作社于2010年內(nèi)部成立了資金互助部，正式開展信用合作。截至2014年底，入股資金互助部的合作社股東發(fā)展到19戶，股本60萬元。其中包括：農(nóng)戶互助金31萬元;項目補助資金20萬元;9個分社籌集資金互助資金9萬元。該合作社內(nèi)部信用合作的主要做法有：
一是加強資格審查，規(guī)范運作程序。借款人必須是本社成員，有較好的信譽，且具備一定的經(jīng)營能力。借款成員的家人不能有賭博、吸毒等惡習(xí)，并愿意承擔還款連帶責任。同時，合作社還成立了資金管理委員會，通過了資金使用實施辦法，完善了借款手續(xù)和審批程序。
二是突出“公益”特色，滿足社員需求。借款必須用于合作社的相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營項目。一方面，合作社的所有借款實行“免息期”制度，只針對超過“免息期”的成員，收取一定比例的資金使用費。另一方面，合作社優(yōu)先扶持新入社成員，重點照顧弱勢群體的用款需求，為他們提供生產(chǎn)啟動資金。
三是嚴格用款管理，強化風(fēng)險防范。合作社委托資金管理委員會，針對成員開展摸底調(diào)查，重點了解成員收入來源、家庭資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)營能力等方面的信息。同時，嚴格控制用款期限和額度，用款期一般為6個月，借款額度為1000~8000元。如需超額借款，成員必須提出書面申請，經(jīng)理事會批準后方能超額借款，但最高不得超過16000元。
(二)政府規(guī)范型
山東省青州市家家富果蔬專業(yè)合作社位于青州市高柳鎮(zhèn)政府駐地，于2010年8月12日在工商局注冊成立，注冊資本16692萬元，現(xiàn)已發(fā)展社員5000人，帶動農(nóng)戶10000戶，總資產(chǎn)已達8000余萬元，年銷售收入2.5億元。目前，合作社產(chǎn)品通過了國家23個綠色認證、11個有機認證和27個歐盟有機認證，擁有“家家富”、“廣欣”、“健昊”3個果蔬注冊商標，擁有3項國家專利，是一家集蔬菜種苗培育，綠色、有機果蔬種植、加工、銷售，農(nóng)業(yè)科技服務(wù)，農(nóng)資配送供應(yīng)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光、采摘于一體的現(xiàn)代化農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織。2013-2014年合作社在就曾自發(fā)地開展信用合作業(yè)務(wù)，9個多月籌資額達到1600多萬，取得了積極效果。社員貸款的主要用途之一就是修建蔬菜大棚，并用大棚作為貸款的抵押。
從2014年底開始，受合作社涉嫌非法集資的影響，山東省開始對自發(fā)開展信用合作的合作社進行清理規(guī)范。同時，山東省決定從2015年開始在全省范圍內(nèi)開展信用合作試點。2015年2月，該合作社決定抓住這次機會，積極向上級主管部門申請信用合作試點項目。合作社于6月29日獲得地方金融監(jiān)管管理局頒發(fā)的資格認定書，核定信用合作社員人數(shù)為1219人，信用合作金額最高1000萬元。截至目前，參與信用合作業(yè)務(wù)試點的社員存放資金額達到168.59萬元，實際發(fā)放互助金50人次，發(fā)放資金168.59萬元。該合作社內(nèi)部信用合作的主要做法有：
一是成立內(nèi)設(shè)機構(gòu)，完善運作流程。合作社內(nèi)部成立了信用合作部，規(guī)范了業(yè)務(wù)運作流程，從出資、授信、借款申請、借錢調(diào)查、審議通過、簽訂合同、借款劃轉(zhuǎn)、借后調(diào)查、借款收回、本金返還等環(huán)節(jié)形成了一套行之有效的操作辦法。例如，在參與信用合作的社員資格上，合作社規(guī)定必須是本社社員且滿1年以上，銀行信用記錄良好，并與合作社生產(chǎn)緊密聯(lián)系。
二是健全規(guī)章制度，引入托管銀行。合作社理事會討論完善了信用合作章程，建立了信用合作業(yè)務(wù)公示制度、信用合作業(yè)務(wù)風(fēng)險報告制度，評選出了資金使用評議小組，并做好“五堅持”和“五禁止”。 為保證資金安全，并對資金流向全程留痕，山東省確定中國農(nóng)業(yè)銀行山東省分行、山東省農(nóng)信聯(lián)社為合作托管銀行，為試點社提供賬戶開立、資金存放、支付結(jié)算業(yè)務(wù)。借助托管銀行的風(fēng)控系統(tǒng)和業(yè)務(wù)平臺，合作社經(jīng)營管理和業(yè)務(wù)操作水平不斷提高。同時，青州市充分發(fā)揮農(nóng)經(jīng)局、供銷社及所在轄區(qū)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的作用，設(shè)立聯(lián)合評審小組，共同嚴把準入關(guān)口，建立協(xié)同監(jiān)管制度。
(三)對兩個案例的比較
對比這兩個案例，可以發(fā)現(xiàn)這兩家合作社都是在合作社內(nèi)部開展信用合作，引導(dǎo)社員參與民主管理，并且在準入限制、股金額度和風(fēng)險管控等方面，有較大的共性。同時，這兩家合作社在發(fā)展路徑、定位與效果等方面也存在諸多不同之處。
一是從發(fā)展路徑看，陸良縣綠源康生態(tài)養(yǎng)殖專業(yè)合作社屬于民間自主發(fā)展類型，當?shù)卣疀]有介入組織發(fā)動過程，也沒有將其納入監(jiān)管范圍。合作社的風(fēng)險防控主要依靠自身力量，充分發(fā)揮數(shù)額小、期限短、手續(xù)簡便、信息對稱等內(nèi)生優(yōu)勢開展相關(guān)業(yè)務(wù)。青州市家家富果蔬專業(yè)合作社經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段，第一階段與綠源康生態(tài)養(yǎng)殖專業(yè)合作社類似，屬于自主發(fā)展階段，第二階段則是政府精心部署下開展的試點試驗階段，在金融、農(nóng)業(yè)等部門的監(jiān)管下開展業(yè)務(wù)。山東省政府辦公廳正式下發(fā)專門文件，明確了整個試點的制度設(shè)計、工作安排和基本規(guī)則。當?shù)卣惭芯恐贫艘幌盗姓叽胧＿@些制度設(shè)計和風(fēng)險防范措施，為青州家家富果蔬合作社開展信用合作業(yè)務(wù)提供了有效保障。
二是從發(fā)展定位看，陸良縣綠源康生態(tài)養(yǎng)殖專業(yè)合作社堅持“不出村、不出社”的基本原則。雖然合作社也強調(diào)服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但在實施中堅持以村落為邊界，充分發(fā)揮地緣、血緣關(guān)系和村落共同農(nóng)業(yè)經(jīng)營形成的無形資本，把互助資金限制在可控范圍之內(nèi)，確保資金安全。青州市家家富果蔬專業(yè)合作社堅持“依托于產(chǎn)業(yè)、服務(wù)于產(chǎn)業(yè)”的基本原則。按照規(guī)定，合作社原則上以行政村為經(jīng)營地域范圍，確有需要的可適當擴大到所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。但在實際運作上，合作社立足于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，充分利用產(chǎn)業(yè)鏈來控制風(fēng)險，根據(jù)成員要求直接將生產(chǎn)資料發(fā)放給農(nóng)戶，或者將貸款直接支付給農(nóng)資供應(yīng)商或者為社員承擔設(shè)施建設(shè)的單位。
三是從發(fā)展效果看，陸良縣綠源康生態(tài)養(yǎng)殖專業(yè)合作社開展信用合作屬于自我服務(wù)、自主管理，具備扎實的社區(qū)基礎(chǔ)，更有靈活性和市場活力，但蘊含著一定的風(fēng)險。青州市家家富果蔬專業(yè)合作社開展信用合作屬于試點范圍，產(chǎn)業(yè)特征突出，引入了托管銀行，政府監(jiān)管到位，風(fēng)險水平低，但成員參與資金互助的積極性明顯降低，效果大打折扣。
這兩家合作社開展內(nèi)部信用合作的案例，代表了兩種不同的發(fā)展路徑。既在業(yè)務(wù)范圍、政府監(jiān)管等方面折射出一些共性問題，也在風(fēng)險防控、資金管理等方面面臨一些個性特征。這背后涉及到的是政府如何定位，即“放到什么程度、管到什么地步”的問題。
相關(guān)建議
賦予農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作法律地位。隨著農(nóng)村分工分業(yè)深化，合作社服務(wù)功能將進一步深化拓展，生產(chǎn)合作、供銷合作、信用合作將加速融合。因此，應(yīng)順應(yīng)合作社的發(fā)展綜合化趨勢和農(nóng)民社員的多樣化需求，將信用合作納入法律調(diào)整范圍，明確合作社內(nèi)部信用合作的主管部門。鑒于信用合作風(fēng)險較高、專業(yè)性較強，應(yīng)在修法過程中，將“堅持社員制、封閉性原則，不對外吸儲放貸、不支付固定回報”等原則，細化為可操作性條款，并在資金使用管理等方面做出規(guī)定。此外，為了避免在實踐中農(nóng)民合作社內(nèi)部資金互助和農(nóng)村資金互助社相混淆，方便基層部門掌握和操作，可以在修法過程中統(tǒng)一采用“農(nóng)民合作社信用合作”概念。
明確合作社依法自主開展內(nèi)部信用合作。合作社內(nèi)部信用合作不是專門的金融機構(gòu)，只是合作社內(nèi)部封閉運行的一項業(yè)務(wù)。建議在符合法律規(guī)定的前提下，對于小額、分散的信用合作活動，合作社可以根據(jù)成員需求自主發(fā)展，不需要政府審批。對于資金規(guī)模較大、成員范圍較廣的信用合作活動，建議按照中央和地方金融監(jiān)管職責和風(fēng)險處置的分工要求，由地方政府制定管理細則，明確專門管理機構(gòu)，納入監(jiān)管范圍。對于假借合作社名義涉嫌非法集資等行為，建議地方銀監(jiān)部門聯(lián)合金融辦予以打擊。同時，鼓勵各地參照扶持合作社發(fā)展的優(yōu)惠政策，在資金扶持、信息服務(wù)等方面給予政策扶持，促進合作社內(nèi)部信用合作健康發(fā)展。
積極推進新型農(nóng)村合作金融組織培育發(fā)展。中央文件明確提出，在管理民主、運行規(guī)范、帶動力強的農(nóng)民合作社和供銷合作社基礎(chǔ)上，培育發(fā)展農(nóng)村合作金融，推進社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展。發(fā)展新型農(nóng)村合作金融涉及面廣、政策性強，應(yīng)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，進一步完善對新型農(nóng)村合作金融組織的管理體制，明確地方政府的監(jiān)管職責，支持符合條件的地區(qū)農(nóng)戶和合作社依據(jù)不同區(qū)域特色，因地制宜自主培育發(fā)展農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村合作金融組織，鼓勵地方建立風(fēng)險補償基金，有效防范金融風(fēng)險。
作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村工作通訊-中國農(nóng)村網(wǎng)
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