“十三五”是我國全面建成小康社會的決勝期，農業現代化與工業化、信息化、城鎮化同步發展要求更加緊迫，保障糧食等重要農產品有效供給與資源環境承載能力的矛盾更加突出，要立足國情農情，順應時代要求，走出一條中國特色新型農業現代化道路。
“十三五”我國現代農業發展趨勢
（一）重要農產品生產能力穩步提高
“十三五”期間，隨著強農惠農富農政策力度的持續加大，農村土地制度、產權制度、農業經營體系等重點領域和關鍵環節改革向縱深推進，支撐現代農業發展的物質基礎和政策條件更加牢固，農業有望在惠農政策推力、技術進步動力、農村改革活力的共同作用下，繼續保持穩定發展態勢，重要農產品生產能力將逐步提高。但同時，多年持續增產導致的資源透支和環境污染問題的負面影響會加快凸顯，農業資源要素的弦將越繃越緊，農產品產量在高基數上快速增長的難度加大。土地休耕、土壤修復等導致部分生產能力退出，農產品種植面積將有所調減，產量增速也會出現下降。在推動農產品生產能力提升的因素中，技術和資本對勞動力的替代、社會化服務對家庭勞動的替代現象將越來越顯著，物聯網、分子育種、先進裝備制造等高新技術在農業領域的應用將更加廣泛，農業標準化和信息化水平將逐步提高；同時，新型農業社會化服務體系將更加完善，農業生產環節外包、土地托管等將成為重要趨勢，農業組織化程度將不斷提高。
（二）農業結構性失衡局面有所改觀
過去多年來，過度追求糧食增產和快速工業化，造成農作物比價關系失衡、工農產品價格失衡，最終導致農業結構出現整體性失衡，主要表現為農業區域布局和資源稟賦不匹配、糧經飼結構不合理、產加銷脫節等，不僅影響農業整體競爭力提升，也積累了不少風險。“十三五”期間，農業結構失衡局面短期內難以根本扭轉，但隨著“大食物安全觀”的逐步確立以及農產品比價關系回歸合理化，種植業內部結構調整步伐將有所加快；隨著農業產業鏈和價值鏈建設的積極推進，以及新技術、新模式的廣泛應用，糧經飼統籌發展水平將不斷提高，農林牧漁結合程度將不斷加強，種養加一體化水平將不斷提升，農業產業體系更加健全，品種結構失衡問題將會有所改善。同時，隨著永久基本農田的劃定，糧食功能區和重要農產品保護區建設的加快，部分地區城鎮化、工業化侵占農業生產空間，放棄農業生產的現象將得到遏制和減少，農業生產區域結構也將有所改善。
（三）農業綠色化發展水平穩步提升
“十三五”時期，用綠色理念發展農業的共識將進一步深入人心，市場需求升級、生產技術進步、監管制度完善等，將推動農業加快向低碳循環方向發展，農業綠色化發展水平將不斷提高。一方面，隨著收入水平的持續提高，城鄉居民消費需求不斷升級，不僅要吃得飽更要吃得好，對農產品質量安全的關注度和要求不斷提高，對安全、優質農產品的需求增多，消費者“用腳投票”導致的市場需求變化，將倒逼農業生產調整，推動農業向低碳化、循環化發展。另一方面，隨著農業可持續發展機制的逐步完善，農藥、化肥使用量零增長行動的深入開展，測土配方施肥、綠色防控技術等不斷推廣應用，大水大肥的粗放式農業發展模式將得到轉變，農業清潔生產水平將得到提高；同時，隨著農業投入品生產、經營、使用標準和技術規范體系的不斷健全，國家對農產品質量安全監管力度的不斷加大，農產品質量安全風險防控將更加強化，有利于推動農業生產方式綠色化。
（四）農村一二三產業融合程度顯著提升
產業融合已成為世界范圍內產業發展不可阻擋的潮流，新的產業革命正在不斷孕育，農村產業融合也將不可避免地匯入這一歷史性潮流當中。“十三五”期間，隨著制度改革向縱深推進，城鄉統一市場體系不斷形成，市場配置資源的決定性作用進一步發揮，城鄉要素自由流動的障礙逐步破除，以技術、資本為代表的現代生產要素、新的商業模式和業態，將全方位、大規模向農村滲透，勢必帶來農業生產方式和組織方式的深刻變革；同時，城市人口增加和消費結構升級，為擴大農產品消費需求、拓展農業功能提供了更為廣闊的空間，也為農業實現規模化生產、集約化經營創造了條件。在國家產業融合支持政策和示范性平臺的帶動下，生產要素重新配置帶動的供給結構變化和消費升級帶動的需求變化，將共同促進農業產業鏈和價值鏈建設，推動農業產業鏈條延伸和農業功能不斷拓展，農村一二三產業融合將真正進入大發展時期。
（五）農業對外開放進一步擴大
“十三五”期間，隨著“一帶一路”等國家重大戰略的深入實施，農業對外開放步伐將進一步加快，“引進來”和“走出去”同步發展，農業對外開放的深度和廣度將進一步提高。更高層次的“引進來”，有利于更好地利用國際市場和資源，更好地利用國外先進生產技術、機械裝備及高端人才等現代要素，緩解國內緊缺農產品供求緊張關系，減輕國內資源環境壓力；更大規模地“走出去”，有利于拓展農業發展空間，提升我國在全球農業價值鏈分工中的地位，增強我國利用國際資源調控國內農產品價格的能力。但同時，國內外主要農產品價格倒掛的趨勢短期不會改變，國際農產品對國內市場壓力加大，部分產品對外依存度會不斷走高，從而給國內主要農產品價格調控帶來更大壓力；國際農產品市場投機炒作及傳導影響也會加深，農產品出口貿易摩擦增多，農業對外投資競爭壓力會進一步加大。
“十三五”加快現代農業發展的主要任務
（一）穩定和保護糧食綜合生產能力
“十三五”期間，隨著單獨兩孩政策普遍實施，加之人口趨勢性增長、城鎮化推進和人民生活水平提高，糧食產需缺口依然較大。目前我國糧食產量雖然實現“十二連增”，但增產的資源環境代價高，糧食質量安全隱患突出，區域布局不夠合理，耕地占補平衡后等級下降，糧食綜合生產能力并不強。為此，要始終堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略，基本穩定糧食播種面積，適當調整糧食產區布局，探索建立糧食生產功能區，優化糧食品種和品質結構，著力提高糧食單產，提高糧食質量安全水平，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。加強糧食主產區和后備產區生產能力建設，依托周邊東南亞國家豐富的水田優勢和睦鄰友好的外交優勢，深化稻谷生產與加工合作，緩解南方稻谷產區休養生息期間的增產壓力。
（二）優化農業產業結構和布局
目前我國農業產業結構不盡合理，現代產業體系尚不健全，優良品種區域化、規模化生產水平不高，部分農產品生產過度集中，存在新的風險隱患。要加快農產品價格形成機制改革，理順農產品之間比價關系，依靠價格杠桿引導農業生產結構和布局調整。加強重要農產品生產保護區和優勢產業帶建設，鞏固棉花、油料、糖料等工業原料作物生產，增強蔬菜穩定供給能力，推動畜產品、園藝產品規模化、標準化生產，推進水產健康養殖。加快重金屬污染嚴重產區從食品作物向非食品作物種植調整，重點支持發展綠色、有機農產品。引導農產品加工業向種養業優勢區域和城市郊區及縣域集中，促進產業集聚和優化升級。
（三）著力提升農業科技和物質裝備水平
目前我國農業物質裝備水平不夠高，科技創新和推廣應用能力不強，農業勞動力科技素質有待提高。要大力推進農業科技自主創新，加快實施轉基因等農作物新品種培育重大專項，構建現代農作物種業體系，推進農業新品種新技術推廣和集成應用。大力推進標準化生產，加強高標準農田、畜禽規模化養殖場（小區）和標準化池塘建設。加快農機化建設，扶持智能農機裝備研發及推廣應用，重點推進山地丘陵農業機械化。完善農業信息化服務體系，建設農業智能生產示范基地和園區，大力發展網絡化、智能化、精細化的現代農業新模式。建立健全農業防災減災長效機制，提高應對自然災害和重大突發事件能力。
（四）積極推進農村一二三產業融合發展
目前我國農村一二三產業融合發展層次較低，要素瓶頸約束突出，主體帶動能力較弱，管理體制和政策障礙較多，相關基礎設施建設滯后。為此，鼓勵農村產業融合多模式并存發展，推進種養結合型、鏈條延伸型、農業功能拓展型、技術滲透型和復合型融合發展，引導農村產業空間有機融合，促進農產品加工業和休閑農業等集群化發展。增強經營主體推進農村產業融合發展能力，支持新型經營主體發展壯大，激發供銷社、信用社、郵政系統參與農村產業融合發展的動力，提高農戶參與農村產業融合的能力，引導不同類型經營主體分工協作、優勢互補。積極培育新業態，實施“互聯網+”現代農業行動計劃，大力發展農村電子商務，探索搭建電商產業園，大力發展智慧農業和休閑農業，提升設施農業發展層次，鼓勵社區支持農業、農業眾籌、個性化定制農業等新業態發展。構建農村產業融合發展的公共服務體系，建立健全多元化公共服務平臺，引導服務組織增強服務能力。建立緊密型利益聯結機制，完善訂單協作型利益聯結機制，推廣股份合作型利益聯結辦法，推動產銷聯動型和鏈式利益聯結，建立農村產業融合的風險防范機制。創建農村一二三產業融合發展試點示范區，實施“百縣千鄉萬村”示范區建設工程，建立示范區管理和服務模式，發揮示范區輻射引領作用。加強農村基礎設施建設，重點突破農村交通設施瓶頸，夯實產業融合發展的農業基礎，配套建設農村二三產業基礎設施。
（五）加快構建新型農業社會化服務體系
目前我國農業社會化服務體系不健全，總體服務水平較低，服務內容比較單一，服務管理不夠規范，難以適應現代農業生產發展的需要。要健全農業公共服務機構，重點加強村級服務站點建設。加強農作物重大病蟲害監測預警和防控能力建設，健全動物防疫體系。積極培養新型農業經營主體，鼓勵農民專業合作社、新型職業農民、專業服務公司、農民經紀人、龍頭企業及各類工商資本提供多種形式的農業生產經營服務。加強農業信息資源開發，建立統一的種養、流通信息鏈。發展農產品現代流通方式，完善農產品流通體系。
（六）大力發展生態友好型農業
目前我國耕地保護依然薄弱，農業面源污染比較嚴重，19.4%的耕地、70%的江河湖泊受到不同程度的污染，長江三角洲和珠江三角洲等農產品主產區，土壤重金屬污染形勢嚴峻。粗放式生產還比較普遍，2010－2014年，三種糧食每畝化肥和農膜用量分別增加4.8％和29.4％，棉花分別增加20.9％和10.1％，化肥和農膜用量明顯高于國際水平。農業機械難以滿足保護農業生態的要求，低碳農業發展滯后，農業生態功能未充分發揮。要完善最嚴格的耕地保護制度、集約節約用地制度、水資源管理制度、環境保護制度，著力提高制度執行力。按照生產能力不降低原則，完善耕地占補平衡制度。深入開展農業資源休養生息，重點推進重金屬污染地區土壤修復與治理，繼續實行退耕還林還草，基本建立生態補償機制。全面深化農業面源污染治理，全力推動節水、節地、節藥、節肥、節能、節種等節約型農業。按照作物生產可持續要求改進農業機械設計，開發對土壤和景觀影響小的智能、簡單、精準、高效、實用的農業機械。推動低碳農業技術研發及應用，逐步建立農業碳匯交易市場，強化農業生物資源養護，加強退牧還草地區的草原生態保護。加快發展生態農業，優化城鄉綠地空間格局，完善農業生態功能。
（七）健全農產品質量監管體系
目前我國農產品監管體系建設還很薄弱，手段依然落后，監測沒有實現全程覆蓋。要堅持源頭治理、標本兼治，用最嚴謹的標準、最嚴格的管理、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，凈化農產品產地環境，建立農產品產地環境監測網絡，實行農產品投入品使用監管制度，加快農業標準化和清潔化生產，實行分區域分階段休養生息，根據耕地和水資源污染嚴重程度劃定食用農產品生產禁止區域，開展集中修復行動。進一步扶持各省綜合檢測中心和市縣級檢測站建設，推進縣級農產品質檢站建設全覆蓋，啟動鄉鎮速測室建設。強化例行監測和質量普查，擴大農獸藥殘留、水產品藥殘、飼料及飼料添加劑等監控范圍，及時消除風險隱患。重點開展水稻、油菜、蔬菜、茶葉、水果、食用菌等農產品的安全種植及檢測技術研發。構建覆蓋全國的檢測技術研發和推廣網絡。建立農產品質量安全風險評估制度和運行機制，強化全國農產品質量安全監測數據分析處理平臺建設，全面實施風險監測計劃，動態掌握風險隱患。完善農產品質量安全突發事件應急預案，建立快速反應機制。
（八）加快農業走出去步伐
目前我國農業開放水平不高，對經濟發展的帶動作用不強，農業“走出去”在“一帶一路”戰略中的地位尚未充分體現。要加快制定農業“走出去”戰略規劃，明確重點區域，主攻周邊，鞏固非洲，拓展拉美，力爭局部率先突破。鼓勵采用資源開發、市場開拓、對外投資、技術合作等方式，重點進入倉儲物流、營銷網絡、糧食生產基地等關鍵領域，提高農業走出去成效。完善財政、金融、稅收和保險等境外農業投資政策支持體系，設立國家農業“走出去”專項發展基金，建立和完善相關法律法規，創造規范有序的制度環境。推動有條件的地區加快農業“走出去”，鼓勵和平等支持國有和民營企業更多更快地“走出去”，培育世界級糧商和農業公司。
重大政策措施
（一）加大財政支農力度
雖然農業財政投入逐年增加，但與“四化同步”的發展要求相比，在農村義務工大幅減少的背景下，我國農業財政投入依然欠賬很多，體制機制不合理，導致農業基礎設施和公共服務的供需缺口不小。2008－2014年，以支持農業生產支出和四項補貼為主的農業支出從3290.5億元增加到6248.1億元，占財政支出的比重卻從5.3％下降到4.8％；雖然占農業增加值的比重從9.8％上升到11.9％，但明顯低于先行工業化國家以工補農階段的比例。為了實現“四化同步”，彌補農業現代化短板，財政要先行。為此，要加快提高財政支農比例，創新財政投入方式，優化財政支農結構。規范涉農部門支持農業發展的職能和方式，全面推進財政預算編制環節整合各級涉農資金，規范引導類、應急類農業專項資金。
（二）完善金融保險支持政策
目前我國支持農業的金融保險政策隨著每年的中央“一號文件”出臺了不少，但不少政策覆蓋面窄，有些政策滯留在試點探索階段，有些政策則浮在文件紙面上難以落地，現代農業缺乏資金和高風險化解難仍然是老大難問題。隨著土地承包經營權確權到位，包括轉讓在內的土地流轉可能加速，需要相應的金融機構予以支持。為此，要健全農業金融政策體系，充分調動大型金融機構支農積極性，擴大小微金融機構覆蓋面，支持農民互助金融組織發展，提高農業金融政策執行力。借鑒美國聯邦土地儲備銀行制度，研究涉農政策性銀行增加土地銀行職能；采取獎補等措施，鼓勵涉農政策性銀行為集中連片規模化的土地承包經營權長期流轉提供低息貸款支持。加大涉農金融產品開發扶持力度，支持互聯網金融為代表的新型金融業態參與現代農業建設。提高糧食、生豬等政策性保險的補貼標準，重點支持農民合作社、家庭農場、種養大戶、農業企業等新型農業經營主體的保險，提高重要農產品保險賠付率。拓寬涉農保險保單質押范圍，推進農民合作社開展互助保險試點，擴大農產品價格保險試點范圍，鼓勵各地政府聯合保險公司創新地方特色優勢農產品保險產品。
（三）健全農村土地承包制度
以農民集體所有、家庭承包經營為特征的土地承包制度能夠基本適應不同生產力發展水平的要求，但平均分配導致的耕地細碎化、小規模經營與現代農業的規模化、專業化經營要求相矛盾，嚴重阻礙現代農業發展。十八屆三中全會已明確了土地承包制度的改革方向和重點領域，但一些關鍵環節尚有待突破。加快完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，參照城市建設用地使用權70年規定，明確“長久不變”的土地承包期為70年，承包期屆滿后自動延長，實行“長久不變”與土地確權登記頒證掛鉤，滿足條件的流轉土地核發土地經營權證。引導和規范工商資本流轉土地，建立健全土地流轉風險防范機制。扎實開展土地承包經營權抵押、擔保，防范潛在風險。探索建立土地承包經營權市場化退出和集體經濟組織回購等機制。
（四）完善重要農產品價格支持政策
目前我國糧棉油糖生豬等重要農產品實行最低收購價和臨時收儲相結合的價格支持政策，在成本不斷上升、國內價格持續高于國際價格的市場環境中，國外農產品不斷涌入國內市場，國家收儲糧棉等重要農產品的數量急劇上升，財政負擔猛增，高價原料沖擊農產品加工業，企業經營困難，現行價格支持政策難以為繼，國家已圍繞棉花、大豆探索建立目標價格制度。
“十三五”期間，按照市場定價、價補分離的原則，采取差價直補和定量收儲相結合的方式，進一步完善棉花和大豆目標價格制度，降低運行成本，提高補貼效率，適當下調玉米臨時收儲價格，創造條件將玉米納入目標價格制度，逐步探索將目標價格制度擴大到稻谷、小麥等重要農產品領域。擴大糧食、生豬等農產品目標價格保險范圍，穩定生產者收入。
（五）加強農產品貿易邊境保護
隨著糧棉油糖等重要農產品國內市場價格高于國際價格的差價越來越大，關稅及關稅配額的國內市場保護功能顯著弱化，“十三五”期間，我國高成本農產品受到國際低價農產品沖擊壓力加大。要充分利用WTO邊境保護措施，圍繞我國重要農產品，加強反補貼、反傾銷措施和“農業協定”中特殊保障措施的觸發條件及應對辦法研究，借助大國地位，聯合具有共同貿易政策訴求的新興工業化國家，形成統一政策立場，通過WTO多邊談判機制，建立基于農業資源稟賦的公平貿易規則，爭取享受類似歐盟和日韓等農業資源短缺型國家的邊境保護措施。借鑒日本和韓國加入跨太平洋伙伴關系協議（TPP）經驗，在與各國自貿區談判中，按照有保有放的原則，放開一般農產品貿易，確保口糧免受進口產品沖擊。
作者單位：國家發展改革委產業所
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》2016年第10期
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