——基于江蘇省695份調查問卷和典型案例的分析
一、問題的提出
長期以來，以均田為主要特征的農地承包制存在著產權不明晰、權能不完整的問題，成為制約農業和農村發展的重要因素(姚洋，1998)。近年來，中央高度重視賦予農民更多農地權能的工作，其中一項重要措施是農村土地承包經營權確權登記頒證(下文簡稱“農地確權”)。眾多學者分析了農地確權的緊迫性和重要性(例如劉小紅等，2011；陸文聰、余新平，2014)；也有學者結合中國農地制度變遷歷史和農村現狀，提出了農地確權工作的注意事項，包括要“合情、合理、合法對待”歷史遺留問題(于建嶸、石鳳友，2012)，要重視地方知識的作用(陳明等，2014)，等等。農地確權意義重大，然而，從實踐結果看，其實施效果并不理想。農地二輪承包后，中央政府多次發文要求向農民簽發農地承包合同和農地承包經營權證書(下文簡稱“雙證”)，并在2002年以法律的形式把這一要求強制化。然而，學者研究發現，其實際頒證率很低。葉劍平等(2010)的全國大樣本調查結果顯示，2008年雙證齊全農戶僅占32.5%，41.2%的農戶雙證全無。冀縣卿、黃季焜(2013)對全國代表性樣本的調查顯示，截至2009年，雙證齊全的農戶占51%，18%的農戶雙證全無。為什么雙證齊全農戶比例不高？隱含在其背后的最突出問題是難以化解的農地確權矛盾。在農地預期收益低的情況下，農地二輪承包后雙證齊全農戶比例尚且不高。在近年來農地預期收益提高的背景下，農地確權必然面臨更復雜的矛盾，要實現“用5年時間基本完成”①農地確權這一目標，必須要解決造成農地二輪承包后雙證齊全農戶比例不高的歷史遺留問題，有效化解矛盾。本文試圖以農地制度變遷特征為起點，在差序治理的視角下分析農地確權矛盾的產生原因和化解機理。本文研究不僅對農地確權工作思路具有啟示，對理解農村治理機制也有參考意義。
二、理論分析和研究假說
(一)制度變遷視角下的農地確權
黨的十一屆三中全會以來，中國農地制度變遷有兩個特征：第一，從農戶產權的角度看，農地制度變遷沿著農戶產權更加完整的方向演進(徐美銀、錢忠好，2009)；第二，從正式制度和非正式制度發揮作用的演進路徑來看，正式制度的作用范圍逐步擴大，非正式制度的作用范圍慢慢縮小。農地一輪承包后，村集體有較大的農地調整權利，農戶的地權不穩定。為穩定地權，中央政府出臺了一系列政策法規，促使村集體逐步停止了農地大調整、減少了小調整(冀縣卿、黃季焜，2013)。這是正式制度擴大作用范圍的過程，同時意味著非正式制度的作用范圍縮小。
農地制度變遷中，正式制度的作用范圍擴大并不意味著非正式制度已經可有可無。制度變遷是正式制度和非正式制度共生演化的結果，參與者的意向和他們對現象的理解對于制度變遷至關重要，這種內含于認知和習俗中的非正式制度與正式制度共同推動了制度變遷(North，1990)。如果正式制度能與既有的非正式制度相適應，同樣的資源將產生更高的生產力(Ostrom，2000)。否則，即使正式制度“良好”，如果非正式制度“因為惰性而一時難以變化”，正式制度和非正式制度必將產生沖突，其結果是正式制度“既無法實施又難以奏效”(青木昌彥，2001)。實施農地承包制以來，農地的地貌、邊界發生了復雜變化。這些變化是各種因素影響的結果，其中，熟人社會的共享社會規范(非正式制度)發揮了重要作用，并得到村民的廣泛認可。在這樣的背景下，如果農地確權單純強調正式制度的要求，而忽略與熟人社會的共享社會規范的調適，那么，正式制度就很難不與熟人社會的共享社會規范發生沖突，導致化解農地確權矛盾的交易費用提高，甚至可能引發新的矛盾。
(二)差序治理視角下的農地確權參與者定位
1.差序治理的概念。中國農村社會是差序格局社會，處于其中的個體依親疏不同由內而外形成一層層社會關系網絡(費孝通，1948)。華人社會學家黃光國(1988)將這些社會關系網絡分別定義為強連帶、熟人連帶、弱連帶和無連帶。陌生人之間為無連帶關系；有了一般的交換后，形成弱連帶關系；有了頻繁、長期的交換，便形成熟人連帶；血緣、姻親則是強連帶的主要形成機制。差序格局下個體依不同關系采用不同的互動法則：強連帶是情感性關系，其互動遵從需求法則；熟人連帶既包含情感性關系，也有工具性關系，其互動遵從人情法則；弱連帶是工具性關系，呈弱連帶關系的個體間可能只是認識，例如校友，但是，人們可以通過弱連帶“套近乎”，呈弱連帶關系的個體間互動遵從公平法則，更注重短期的“投資回報”；無連帶關系就是陌生人，陌生人之間互動遵從公平法則，但更易出現機會主義行為(羅家德、李智超，2012)。雖然法制在中國經濟社會秩序維持中發揮的作用越來越大，但是，不可否認，“關系”仍然不可或缺。尤其在農村，差序格局雖然有所變化.但仍在發揮重要作用(Winn，1994)。“直到今天，村落仍然是熟人社會”(萬俊毅，2012)。
差序格局下，不同連帶關系對應不同治理機制，本文稱其為“差序治理”。無連帶和弱連帶關系下的公平法則需要政策法規等正式制度來保障，本文將其稱為“正式制度治理”。強連帶關系下的需求法則和熟人連帶關系下的人情法則依賴非正式制度的作用，其中，熟人連帶內含強連帶，共同組成熟人社會。熟人社會中的個體在長期交往中依慣例、人情等非正式制度對他人行為形成穩定預期，發展出以協商和善意合作為主要機制的治理結構(Heide，1994)，本文將其稱為“熟人社會非正式制度治理”。在農村，熟人社會非正式制度治理的本質是自治，其特征有三：一是有小共同體認同。小共同體認同的形式多種多樣，包括宗族認同、社區認同等。有些學者認為，宗族認同是落后的表現。其實，村民自然形成的認同不存在落后與先進之別，可以對其進行規范，但更要尊重(秦暉，2007)。二是共享社會規范。熟人社會下村民在長期交往中形成的共享社會規范給人們以權利、義務的穩定預期，他們更容易達成共識、化解矛盾。三是信任供給相對充裕。處于同一熟人社會的個體間信任程度更高，信任可以降低交易費用已是學界共識。
2.差序治理視角下的農地確權參與者定位。中國農村基層治理的參與者可以分為三個層面：國家、行政村和村民小組。其中，國家層面農村基層治理的執行主體是政府，行政村層面農村基層治理的執行主體是村民委員會(下文簡稱“村委會”)，具體代理人是村干部。毫無疑問，政府應作為正式制度的執行主體。村民小組作為中國最基層的組織，一般由原自然村或原人民公社時期的“生產小隊”演變而來。從其組織來源可以看出，村民小組是熟人社會共同體，適宜用非正式制度治理。在大量村莊合并的背景下，行政村各村民小組合并前在集體生產、生活規范上的不同不會因村莊合并而消失，甚至不會減弱。這就決定了來自不同村民小組的村民之間認同程度低、信任程度低，共享社會規范不一致。因此，有并村史的行政村，其不同村民小組成員之間的關系更近似于弱連帶甚至無連帶，難以基于非正式制度治理實現自主協商和善意合作。
中國農村基于《中華人民共和國村民委員會自治法》(下文簡稱“《村民自治法》”)實施村民自治。然而，村民自治不會自動得以實現。首先，對于有并村史的行政村，熟人社會非正式制度治理失效，“集體行動的困境”使得村干部有機會替村民做決定(錢忠好，2003)。其次，村干部職責沖突使其難以勝任非正式制度執行者的角色。在法理上而言，村干部是村民的代表；但在實際工作中，村干部要完成政府安排的任務，并拿政府發放的補貼。村干部既要完成政府安排的任務(作為正式制度執行者)，又要代表村民表達民意(作為非正式制度執行者)，難以二者兼顧。
綜合前文分析，筆者構建了差序格局下中國農村社會關系特點與治理路徑圖(見圖1)。在國家層面，個體主要呈無連帶關系，應該用正式制度治理。有并村史的行政村可能不適宜用非正式制度治理，因為公平法則下個體的機會主義傾向提高。而村民小組是熟人社會共同體，其成員依人情法則互動，更容易基于協商和善意合作來化解矛盾，從而適宜采用非正式制度治理。
(三)差序治理視角下農地確權參與者定位的研究假說
本文研究認為，“治”即“有序”，治理的本質是參與者各有其位、各司其職。與其對應的是“無序”，“無序”必然產生矛盾，并導致矛盾難以化解。“無序”表現為參與者缺位、短位和越位。其中，缺位即應有位置的參與者沒有設定其職位；短位即參與者有職位，但實際被賦予的職權不足；越位即某參與者(不在自己的職權范圍內行事，而是)到其他參與者的職權范圍內行事。基于前文分析，本文提出如下研究假說：
假說1：農地確權矛盾的產生與農村基層治理參與者(國家、行政村、村民小組)的缺位、短位和越位有關。
假說2：合理劃分正式制度治理和非正式制度治理的組織邊界是化解農地確權矛盾的關鍵。
三、資料來源與樣本特征
江蘇省自2014年開始在全省范圍內選取了16個縣(市、區)和其它每個縣(市、區)的一個鄉鎮開展農地確權試點工作。在16個全面開展農地確權試點工作的縣(市、區)，課題組分蘇北、蘇中、蘇南隨機選取了蘇北G縣、蘇中Y區、蘇南J市和K市為調查地區。雖然農地確權原則上在調查地區得到了全面開展，但是，顧及農地二輪承包歷史遺留問題多等情況，調查地區均先在部分村試點、然后再在全縣(市、區)推開。由于先試點的村已基本結束農地確權工作，其農地確權過程中發生的有關情況比村民意愿調查結果更能反映現實情況，因此，課題組對4個調查地區所有先試點的村(74個村)開展了調查。樣本村問卷調查在村干部和村民兩個群體中開展。村干部調查的對象為村主任、村支書和村會計等。村民調查選擇戶主，原因是戶主更了解農地確權情況。樣本農戶用等距抽樣法選擇，具體做法是：從調查員入村點開始，沿右手方向每隔5戶抽1戶，每村抽6～8戶(樣本村村干部樣本數與村民樣本數的比例為1∶2)。課題組分別于2014年10月至11月和2015年6月至7月組織了實地調查。兩次調查共發放村干部問卷280份，現場填寫248份，其中有效問卷229份；共發放村民問卷530份，現場填寫527份，其中有效問卷466份；訪談縣、鄉負責農地確權工作的政府工作人員32人。樣本縣(市、區)在樣本村并村史、村均農戶數量、村均農地流轉比例等方面有明顯差異(見表1)。由于選擇戶主為村民調查對象，所以受訪者平均年齡大，且以男性為主(見表2)。
四、差序治理視角下的農地確權矛盾化解
(一)農地確權矛盾的表現形式和化解方法
農地確權要做的工作包括兩點：確給何人？地在何處？當四至清晰的農地與特定的農戶有可能實現對應時，確權確地到戶(下文簡稱“確地”)是最佳選擇，在法理上，確地實現的是“農戶戶有”的農地承包經營權。當“確給何人”和“地在何處”難以實現一一對應時，確權確股不確地(下文簡稱“確股”)和確權確利不確地(下文簡稱“確利”)成為化解矛盾的選擇。確股和確利方式的出現也說明，農地確權情況復雜，以致于確地的客觀條件(進行多年流轉后，農地的地形、地貌、邊界等發生了變化)不存在。在操作中，確股是將四至清晰的農地確權到村民小組，農戶以村民小組為基本組織單元，并基于農地二輪承包時各戶“農村集體土地承包經營權證書”(下文簡稱“承包證”)登記面積確定農地潛在流轉收益，其實現的是準“按份共有”的農地承包經營權。確利也是將四至清晰的農地確權到村民小組，但是，農地潛在流轉收益在行政村范圍內統一分配，其實現的是近似于“共同共有”的農地承包經營權。
實踐中，不同確權方式樣本村②出現的矛盾焦點和化解方法各有特點。在整理229位村干部的開放式問卷調查資料的基礎上，剔除可由執法機關直接處理的違法事項(例如村民改變農地用途)，筆者制作了樣本村農地確權矛盾的表現形式和化解方法分布表(見表3)。本文將正式制度和非正式制度之間的沖突歸結為政策相關矛盾，其表現是正式制度和村民認知、村民訴求不一致；將其他問題歸結為操作方面矛盾。操作方面矛盾可以分為以下五類：戶與戶(農戶之間農地四至不清和互換、流轉農地引起的矛盾)、戶與組(實測面積與承包證登記面積不一致；征地導致農戶的農地承包面積變動大)、戶與村(村民不配合開展農地確權工作)、組與組(組界不清)、村與正式制度(因資料③不全，村民不認可二輪承包時的農地歸屬情況)(見表4)。
統計結果顯示，確地、確股、確利方式在實施中遇到的具體矛盾各有特點。在所涉各種確權方式的實施中，政策相關矛盾主要表現為“增人不增地、減人不減地”和“沿用二輪承包時歸屬情況”的正式制度與村民訴求的沖突。這類矛盾在采取不同確權方式的樣本村表現有異(見表3)。各種確權方式在實施中遇到的操作方面矛盾所涉及的主體有異：確地樣本村操作方面矛盾集中在村民小組內部，且多數已經得到化解；確股樣本村操作方面矛盾少；確利樣本村操作方面矛盾集中在“戶與村”之間和“組與組”之間(見表4)。
從農地確權矛盾化解方法看，“沿用二輪承包時的歸屬情況”和“依據組內先例和(或)村民協商結果”是確地樣本村化解操作方面矛盾和確股樣本村化解政策相關矛盾的有效方法(見表3)。其中，前者基于政策法規實施，依據正式制度來化解矛盾；后者借助熟人社會的非正式制度來化解矛盾。下文將通過一組典型案例展示正式制度和非正式制度在實踐中的實施條件和實施方式。案例1至案例3來自Y區S村，實施的是確地方式；案例4來自K市M村，實施的是確股方式；案例5來自J市H村，實施的是確利方式。
案例1④：在S村10組農地確權過程中，王某一家向村里要求農地確權。村干部根據政策，向他說明暫不能確權的原因：一是農地二輪承包時他放棄了承包地；二是政策有規定，暫不好調地。等將來有五保戶死亡，村集體收回農地，且通過召開本組成員會表決同意，他方可獲得承包地。王某表示認可這一結果。
案例2⑤：S村7組劉某在農地二輪承包后，將部分農地交給同組吳某長期代種并由吳某承擔稅費等，且雙方無書面手續。農地確權時，雙方都認為由吳某代種的農地應確權給自己。在村組干部協調下，吳某和劉某達成協議：將這些農地確權給劉某家，但是，在這些農地流轉前仍由吳某代種；如果這些農地發生流轉，流轉費按4∶6的比例由吳某、劉某兩家分享；此協議履行直至2028年。
案例3⑥：S村17組在農地確權時發現，部分農戶的農地實測面積比承包證登記面積小，其主要原因是，農地二輪承包后，為了方便農業生產，部分農戶的部分農地被用來修建機耕路，且沒有得到任何補償。修建機耕路應由本組農戶共同出地。經村民小組大會一致同意，確定全組各戶根據農地二輪承包時在冊人數平均分配全組的農地實測面積。
案例4⑦：M村在2009年采取以村為單位組建農地股份合作社的方式，把農戶的農地流轉出去。雖然農地是整村流轉，但是，各組所流轉農地的組界清晰，且各組單獨核算。農地確權工作啟動后，基層干部發現，M村的農地已經難以確地到戶。因此，M村在尊重村民意愿的基礎上沿用了2009年開始實施的農地股份制安排。操作中，確股證書標注了村民小組的農地面積、四至等基本信息以及每戶所占股份。由于新增人口不能從確股中受益，村民提出“增人增地，減人減地”的訴求。這顯然與政策相悖。為化解這一矛盾，M村各村民小組通過小組會議方式形成“組規組約”：村民小組從組集體資產收益中拿出一部分，補貼新生的、在本組落戶的村民。這一方式得到了村民認可。
案例5⑧：H村在2002年由村委會牽頭將全村農地流轉出去，流轉收入由村委會統一分配給村民。流入方獲得農地使用權后進行了農地整理和基礎設施建設，使地貌發生了變化，原有農地邊界也不復存在。因不存在確地到戶的客觀條件，村鎮干部計劃按照確利的方式實施農地確權，即以組為單位明確四至，做到“一組一圖”，農戶基于2002年農地流轉時的面積獲得收益，該收益由村委會統一發放。對于這一做法，許多村民不滿意，在村干部面前向課題組調查人員陳述他們的訴求：一是希望分清組界，各組管各組的，但組界沒有分清；二是認為農地流轉時所簽協議中農地租金過低，而村干部不幫村民爭取更高的租金；三是認為村干部“什么都管”，農地流轉潛在收益和其它補貼、支出等混在一起容易搞不清楚；四是擔憂在農地二輪承包到期后失去農地承包經營權。
分析村干部問卷調查數據(表3和表4)和前文5個案例，可以發現，農地確權矛盾的產生很大程度上是經濟和制度環境變遷的必然結果。在農地收益低且有小調整預期的背景下，村民將農地交給他人長期代種且不收費，對組內修機耕道占地也不計較，農地流轉時只要拿到收益便不計較農地的邊界。而當農地預期收益提高且地權政策趨向穩定后，“農戶之間四至不清和互換、流轉農地引起矛盾”就出現了，“實測面積與承包證登記面積不一致”也成為重要問題，流轉出去的農地邊界在哪里和會不會永久喪失農地承包經營權也引起村民的密切關注。
(二)農地確權矛盾產生的原因
盡管農地確權矛盾的產生是經濟和制度環境變遷的必然結果，但農地確權參與者在其中的作用也不容忽視，尤其可能與農村基層治理參與者的缺位、短位和越位有關。農村基層治理參與者的短位表現為政策(正式制度)不及時和不清晰。有些矛盾，當處于萌芽勢態時容易解決，所需要的只是政策的及時回應。例如，“人口變化引起村民希望調地”與“增人不增地，減人不減地”政策間的矛盾，因實行農地承包制以來，許多村存在農地大調整、小調整的現象，村干部和村民對農地調整仍有期待。遇到此類問題，政策部門及時回應，能避免村干部、村民熱議后可能形成的偏激。政策清晰能降低人們的政策需求強度。例如，確股樣本村農地確權矛盾得到化解的比例高，就與其確股制度經過多年調整已經相對固化并得到群眾認可有關。農村基層治理參與者的越位表現為，行政村定位偏差造成行政村在非正式制度治理中實際越位，這是農地確權矛盾產生的重要原因。確利樣本村都有并村史，已經不是熟人社會，難以用非正式制度治理，而這些村的村干部試圖在行政村范圍內統一分配農地流轉潛在收益，導致“戶與村”和“組與組”之間農地確權矛盾突出，且化解比例低。與此相反，確地和確股樣本村“戶與村”和“組與組”之間的農地確權矛盾少，且化解比例高。
在實施不同確權方式的樣本村中，農地確權矛盾的表現形式和化解效果的差異可能與其非正式制度治理的基本組織單元的差異有關。確地、確股樣本村的組界在第二次全國土地調查時已經清晰，因此不存在組界糾紛；又因其以村民小組作為非正式制度治理的基本組織單元，農地確權矛盾易基于熟人社會的協商和善意合作得以化解，因此，農地確權操作方面矛盾少(確股時)或操作方面矛盾多但化解比例高(確地時)。確利樣本村在有并村史的行政村范圍內用非正式制度化解農地確權矛盾，組與組之間沒有清晰的農地邊界，并且村民小組不是獨立核算單元。在農地預期收益低、村民有小調整預期的背景下，相關問題沒有暴露出來。當農地預期收益提高、地權更加穩定后，村民開始“寸土必爭”。在知道不存在確地客觀條件的情況下，村民提出以村民小組作為農地確權基本組織單元的期望，這與在全村范圍內分享農地流轉潛在收益的確利方式沖突，又因人情法則在有并村史的行政村范圍內失效，村民難以基于協商和善意合作化解矛盾，因此，“戶與村”和“組與組”之間的農地確權矛盾突出且化解比例低。確利樣本村村民希望劃清組界和以村民小組為農地確權基本組織單元的訴求也說明，村民小組是農戶認可的共同體和非正式制度治理的基本組織單元。行政村在非正式制度治理中的越位也意味著村民小組在非正式制度治理中的缺位。
(三)農地確權矛盾的化解方法
1.農地確權矛盾化解是正式制度和非正式制度有機結合的結果，村民小組是非正式制度治理的有效組織單元。近年來，政策法規對農地調整的限制越來越嚴，尤其是2002年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》規定，“承包期內，發包方不得調整承包地”。這一制度多年實踐下來得到了干部和群眾的廣泛認可。其實，在中國這樣一個有著幾千年中央集權歷史的國家，基層對中央有著習慣性的認同，如果具體情境與正式制度契合，干部和群眾會普遍認可用正式制度化解矛盾。
現實中，政策法規等正式制度沒有給出具體化解矛盾方法或與基層情境有沖突的情況也比較多，這時，農地確權矛盾化解需要“求助于”非正式制度。從基層實踐可以發現，村民小組內的非正式制度有效補充了正式制度的空白，調整了正式制度“剛性”與具體情境沖突所帶來的不適應。例如，案例3中“實測面積與承包證登記面積不一致”的矛盾化解顯示了農地確權矛盾產生的復雜社會背景，這些矛盾的淵源只有置身其中的村民才能說清楚，而正式制度很難給出具體的化解方法。案例2和案例4則展示了基層實踐中“沿用二輪承包時的歸屬情況”這一政策要求(正式制度)如何借助組內的熟人社會協商機制，用非正式制度的“彈性”調整正式制度“剛性”所帶來的不適應，讓正式制度獲得村民認可并有效“落地”。這幾個案例也說明，基于共同生產和生活經歷形成的共同體認同和規約、慣例可以成為有效的治理機制，成為正式制度治理的有效補充。
問卷調查結果和案例分析顯示，基層干部用非正式制度化解農地確權矛盾的首選組織單元是村民小組；村民協商、形成集體決議的組織單元也是村民小組。基層干部和群眾選擇村民小組作為用非正式制度化解矛盾的基本組織單元獲得了不錯的效果。在樣本村涉及的355項農地確權矛盾中，有134項“依照組內先例和(或)村民協商結果”得到化解，是使用頻次最高的化解方法(見表3)。
2.行政村不是熟人社會共同體，不宜用作非正式制度治理的基本組織單元。在農村熟人社會內部，村民“礙于情面”，理應不會輕易在外人面前相互指責。而確利樣本村近四成村民受訪者在村干部面前向課題組成員表達對他們的不滿，這有違熟人社會的人情法則。這說明，這些村民與村干部之間更可能為弱連帶關系，甚至是無連帶關系。“戶與村”、“組與組”之間農地確權矛盾多且化解比例低的結果，也是行政村作為非正式制度治理基本組織單元失效的表現。
農地確權矛盾化解效果如何，村民最有發言權。課題組對樣本村村民開展了農地確權意愿和滿意度調查。為使村民理解三種農地確權方式的差異，從而做出更客觀的評價，在進行這一調查前，調查員先向村民講解確地、確股、確利的概念，然后讓村民說出本人所在村采用的農地確權方式，回答正確方可繼續填寫問卷。村民農地確權意愿調查結果(見表5)顯示：全部確地樣本村村民都選擇“確地”；確股和確利樣本村仍有相當比例的村民希望“確地”。這是否意味著確股和確利有違村民意愿？村民農地確權滿意度調查結果(見表6)顯示，盡管確股樣本村有34.0%的受訪村民希望“確地”，但是，村民自知確地的客觀條件已經不具備，對當前實施的確股方式仍然比較滿意。實施確地方式的客觀條件同樣不具備的確利樣本村有60.3%的村民希望“確地”，且村民對確利方式實施的滿意度低于確股樣本村的受訪村民。同樣沒有確地到戶，確股樣本村和確利樣本村村民農地確權意愿和滿意度的差異進一步驗證了本文的研究假說1和假說2.。
五、結論與啟示
本文利用江蘇省農地確權試點地區的樣本數據，從差序治理的視角，結合制度變遷理論，分析了農地確權矛盾的產生原因與化解方法。調查數據和案例分析發現，政府作為正式制度的執行者不能及時、清晰回應基層訴求，是農地確權政策相關矛盾產生的主要原因；有并村史的行政村，不是熟人社會共同體，不宜用作用非正式制度化解農地確權矛盾的基本組織單元。行政村越位成為非正式制度治理的基本組織單元，不僅不利于化解原有矛盾(例如組界糾紛)，還引發了新的矛盾(例如村民不配合)。村民小組是熟人社會共同體，是用非正式制度化解農地確權矛盾的有效組織單元。行政村越位與《村民自治法》對行政村的定位偏差有關。《村民自治法》賦予行政村以非正式制度治理村莊的基本組織單元的法理地位，但是近年來，大量村莊合并，很多行政村已經不是熟人社會共同體，已經不適宜采用非正式制度治理。
在目前農村利益多元化、村民身份分化的背景下，村落共同體的凝聚力下降，甚至有些村莊，社會已經極度破碎。這樣的村莊可能已經沒有共同議事的平臺，也很難形成集體決策。簡單多數原則下的結果可能是少數人利益被侵占。如何避免熟人社會非正式制度治理中多數人侵占少數人利益的行為，這需要政策來明確和規范。“希望政策來明確”的呼聲，也反映了中央在基層干部和群眾中的權威性。
中國鄉村發現網轉自：《中國農村觀察》2015年第6期
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