——基于江蘇省695份調(diào)查問卷和典型案例的分析
一、問題的提出
長期以來，以均田為主要特征的農(nóng)地承包制存在著產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整的問題，成為制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要因素(姚洋，1998)。近年來，中央高度重視賦予農(nóng)民更多農(nóng)地權(quán)能的工作，其中一項重要措施是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證(下文簡稱“農(nóng)地確權(quán)”)。眾多學者分析了農(nóng)地確權(quán)的緊迫性和重要性(例如劉小紅等，2011；陸文聰、余新平，2014)；也有學者結(jié)合中國農(nóng)地制度變遷歷史和農(nóng)村現(xiàn)狀，提出了農(nóng)地確權(quán)工作的注意事項，包括要“合情、合理、合法對待”歷史遺留問題(于建嶸、石鳳友，2012)，要重視地方知識的作用(陳明等，2014)，等等。農(nóng)地確權(quán)意義重大，然而，從實踐結(jié)果看，其實施效果并不理想。農(nóng)地二輪承包后，中央政府多次發(fā)文要求向農(nóng)民簽發(fā)農(nóng)地承包合同和農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證書(下文簡稱“雙證”)，并在2002年以法律的形式把這一要求強制化。然而，學者研究發(fā)現(xiàn)，其實際頒證率很低。葉劍平等(2010)的全國大樣本調(diào)查結(jié)果顯示，2008年雙證齊全農(nóng)戶僅占32.5%，41.2%的農(nóng)戶雙證全無。冀縣卿、黃季焜(2013)對全國代表性樣本的調(diào)查顯示，截至2009年，雙證齊全的農(nóng)戶占51%，18%的農(nóng)戶雙證全無。為什么雙證齊全農(nóng)戶比例不高？隱含在其背后的最突出問題是難以化解的農(nóng)地確權(quán)矛盾。在農(nóng)地預期收益低的情況下，農(nóng)地二輪承包后雙證齊全農(nóng)戶比例尚且不高。在近年來農(nóng)地預期收益提高的背景下，農(nóng)地確權(quán)必然面臨更復雜的矛盾，要實現(xiàn)“用5年時間基本完成”①農(nóng)地確權(quán)這一目標，必須要解決造成農(nóng)地二輪承包后雙證齊全農(nóng)戶比例不高的歷史遺留問題，有效化解矛盾。本文試圖以農(nóng)地制度變遷特征為起點，在差序治理的視角下分析農(nóng)地確權(quán)矛盾的產(chǎn)生原因和化解機理。本文研究不僅對農(nóng)地確權(quán)工作思路具有啟示，對理解農(nóng)村治理機制也有參考意義。
二、理論分析和研究假說
(一)制度變遷視角下的農(nóng)地確權(quán)
黨的十一屆三中全會以來，中國農(nóng)地制度變遷有兩個特征：第一，從農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的角度看，農(nóng)地制度變遷沿著農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)更加完整的方向演進(徐美銀、錢忠好，2009)；第二，從正式制度和非正式制度發(fā)揮作用的演進路徑來看，正式制度的作用范圍逐步擴大，非正式制度的作用范圍慢慢縮小。農(nóng)地一輪承包后，村集體有較大的農(nóng)地調(diào)整權(quán)利，農(nóng)戶的地權(quán)不穩(wěn)定。為穩(wěn)定地權(quán)，中央政府出臺了一系列政策法規(guī)，促使村集體逐步停止了農(nóng)地大調(diào)整、減少了小調(diào)整(冀縣卿、黃季焜，2013)。這是正式制度擴大作用范圍的過程，同時意味著非正式制度的作用范圍縮小。
農(nóng)地制度變遷中，正式制度的作用范圍擴大并不意味著非正式制度已經(jīng)可有可無。制度變遷是正式制度和非正式制度共生演化的結(jié)果，參與者的意向和他們對現(xiàn)象的理解對于制度變遷至關(guān)重要，這種內(nèi)含于認知和習俗中的非正式制度與正式制度共同推動了制度變遷(North，1990)。如果正式制度能與既有的非正式制度相適應(yīng)，同樣的資源將產(chǎn)生更高的生產(chǎn)力(Ostrom，2000)。否則，即使正式制度“良好”，如果非正式制度“因為惰性而一時難以變化”，正式制度和非正式制度必將產(chǎn)生沖突，其結(jié)果是正式制度“既無法實施又難以奏效”(青木昌彥，2001)。實施農(nóng)地承包制以來，農(nóng)地的地貌、邊界發(fā)生了復雜變化。這些變化是各種因素影響的結(jié)果，其中，熟人社會的共享社會規(guī)范(非正式制度)發(fā)揮了重要作用，并得到村民的廣泛認可。在這樣的背景下，如果農(nóng)地確權(quán)單純強調(diào)正式制度的要求，而忽略與熟人社會的共享社會規(guī)范的調(diào)適，那么，正式制度就很難不與熟人社會的共享社會規(guī)范發(fā)生沖突，導致化解農(nóng)地確權(quán)矛盾的交易費用提高，甚至可能引發(fā)新的矛盾。
(二)差序治理視角下的農(nóng)地確權(quán)參與者定位
1.差序治理的概念。中國農(nóng)村社會是差序格局社會，處于其中的個體依親疏不同由內(nèi)而外形成一層層社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)(費孝通，1948)。華人社會學家黃光國(1988)將這些社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分別定義為強連帶、熟人連帶、弱連帶和無連帶。陌生人之間為無連帶關(guān)系；有了一般的交換后，形成弱連帶關(guān)系；有了頻繁、長期的交換，便形成熟人連帶；血緣、姻親則是強連帶的主要形成機制。差序格局下個體依不同關(guān)系采用不同的互動法則：強連帶是情感性關(guān)系，其互動遵從需求法則；熟人連帶既包含情感性關(guān)系，也有工具性關(guān)系，其互動遵從人情法則；弱連帶是工具性關(guān)系，呈弱連帶關(guān)系的個體間可能只是認識，例如校友，但是，人們可以通過弱連帶“套近乎”，呈弱連帶關(guān)系的個體間互動遵從公平法則，更注重短期的“投資回報”；無連帶關(guān)系就是陌生人，陌生人之間互動遵從公平法則，但更易出現(xiàn)機會主義行為(羅家德、李智超，2012)。雖然法制在中國經(jīng)濟社會秩序維持中發(fā)揮的作用越來越大，但是，不可否認，“關(guān)系”仍然不可或缺。尤其在農(nóng)村，差序格局雖然有所變化.但仍在發(fā)揮重要作用(Winn，1994)?！爸钡浇裉?，村落仍然是熟人社會”(萬俊毅，2012)。
差序格局下，不同連帶關(guān)系對應(yīng)不同治理機制，本文稱其為“差序治理”。無連帶和弱連帶關(guān)系下的公平法則需要政策法規(guī)等正式制度來保障，本文將其稱為“正式制度治理”。強連帶關(guān)系下的需求法則和熟人連帶關(guān)系下的人情法則依賴非正式制度的作用，其中，熟人連帶內(nèi)含強連帶，共同組成熟人社會。熟人社會中的個體在長期交往中依慣例、人情等非正式制度對他人行為形成穩(wěn)定預期，發(fā)展出以協(xié)商和善意合作為主要機制的治理結(jié)構(gòu)(Heide，1994)，本文將其稱為“熟人社會非正式制度治理”。在農(nóng)村，熟人社會非正式制度治理的本質(zhì)是自治，其特征有三：一是有小共同體認同。小共同體認同的形式多種多樣，包括宗族認同、社區(qū)認同等。有些學者認為，宗族認同是落后的表現(xiàn)。其實，村民自然形成的認同不存在落后與先進之別，可以對其進行規(guī)范，但更要尊重(秦暉，2007)。二是共享社會規(guī)范。熟人社會下村民在長期交往中形成的共享社會規(guī)范給人們以權(quán)利、義務(wù)的穩(wěn)定預期，他們更容易達成共識、化解矛盾。三是信任供給相對充裕。處于同一熟人社會的個體間信任程度更高，信任可以降低交易費用已是學界共識。
2.差序治理視角下的農(nóng)地確權(quán)參與者定位。中國農(nóng)村基層治理的參與者可以分為三個層面：國家、行政村和村民小組。其中，國家層面農(nóng)村基層治理的執(zhí)行主體是政府，行政村層面農(nóng)村基層治理的執(zhí)行主體是村民委員會(下文簡稱“村委會”)，具體代理人是村干部。毫無疑問，政府應(yīng)作為正式制度的執(zhí)行主體。村民小組作為中國最基層的組織，一般由原自然村或原人民公社時期的“生產(chǎn)小隊”演變而來。從其組織來源可以看出，村民小組是熟人社會共同體，適宜用非正式制度治理。在大量村莊合并的背景下，行政村各村民小組合并前在集體生產(chǎn)、生活規(guī)范上的不同不會因村莊合并而消失，甚至不會減弱。這就決定了來自不同村民小組的村民之間認同程度低、信任程度低，共享社會規(guī)范不一致。因此，有并村史的行政村，其不同村民小組成員之間的關(guān)系更近似于弱連帶甚至無連帶，難以基于非正式制度治理實現(xiàn)自主協(xié)商和善意合作。
中國農(nóng)村基于《中華人民共和國村民委員會自治法》(下文簡稱“《村民自治法》”)實施村民自治。然而，村民自治不會自動得以實現(xiàn)。首先，對于有并村史的行政村，熟人社會非正式制度治理失效，“集體行動的困境”使得村干部有機會替村民做決定(錢忠好，2003)。其次，村干部職責沖突使其難以勝任非正式制度執(zhí)行者的角色。在法理上而言，村干部是村民的代表；但在實際工作中，村干部要完成政府安排的任務(wù)，并拿政府發(fā)放的補貼。村干部既要完成政府安排的任務(wù)(作為正式制度執(zhí)行者)，又要代表村民表達民意(作為非正式制度執(zhí)行者)，難以二者兼顧。
綜合前文分析，筆者構(gòu)建了差序格局下中國農(nóng)村社會關(guān)系特點與治理路徑圖(見圖1)。在國家層面，個體主要呈無連帶關(guān)系，應(yīng)該用正式制度治理。有并村史的行政村可能不適宜用非正式制度治理，因為公平法則下個體的機會主義傾向提高。而村民小組是熟人社會共同體，其成員依人情法則互動，更容易基于協(xié)商和善意合作來化解矛盾，從而適宜采用非正式制度治理。
(三)差序治理視角下農(nóng)地確權(quán)參與者定位的研究假說
本文研究認為，“治”即“有序”，治理的本質(zhì)是參與者各有其位、各司其職。與其對應(yīng)的是“無序”，“無序”必然產(chǎn)生矛盾，并導致矛盾難以化解?！盁o序”表現(xiàn)為參與者缺位、短位和越位。其中，缺位即應(yīng)有位置的參與者沒有設(shè)定其職位；短位即參與者有職位，但實際被賦予的職權(quán)不足；越位即某參與者(不在自己的職權(quán)范圍內(nèi)行事，而是)到其他參與者的職權(quán)范圍內(nèi)行事。基于前文分析，本文提出如下研究假說：
假說1：農(nóng)地確權(quán)矛盾的產(chǎn)生與農(nóng)村基層治理參與者(國家、行政村、村民小組)的缺位、短位和越位有關(guān)。
假說2：合理劃分正式制度治理和非正式制度治理的組織邊界是化解農(nóng)地確權(quán)矛盾的關(guān)鍵。
三、資料來源與樣本特征
江蘇省自2014年開始在全省范圍內(nèi)選取了16個縣(市、區(qū))和其它每個縣(市、區(qū))的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)地確權(quán)試點工作。在16個全面開展農(nóng)地確權(quán)試點工作的縣(市、區(qū))，課題組分蘇北、蘇中、蘇南隨機選取了蘇北G縣、蘇中Y區(qū)、蘇南J市和K市為調(diào)查地區(qū)。雖然農(nóng)地確權(quán)原則上在調(diào)查地區(qū)得到了全面開展，但是，顧及農(nóng)地二輪承包歷史遺留問題多等情況，調(diào)查地區(qū)均先在部分村試點、然后再在全縣(市、區(qū))推開。由于先試點的村已基本結(jié)束農(nóng)地確權(quán)工作，其農(nóng)地確權(quán)過程中發(fā)生的有關(guān)情況比村民意愿調(diào)查結(jié)果更能反映現(xiàn)實情況，因此，課題組對4個調(diào)查地區(qū)所有先試點的村(74個村)開展了調(diào)查。樣本村問卷調(diào)查在村干部和村民兩個群體中開展。村干部調(diào)查的對象為村主任、村支書和村會計等。村民調(diào)查選擇戶主，原因是戶主更了解農(nóng)地確權(quán)情況。樣本農(nóng)戶用等距抽樣法選擇，具體做法是：從調(diào)查員入村點開始，沿右手方向每隔5戶抽1戶，每村抽6～8戶(樣本村村干部樣本數(shù)與村民樣本數(shù)的比例為1∶2)。課題組分別于2014年10月至11月和2015年6月至7月組織了實地調(diào)查。兩次調(diào)查共發(fā)放村干部問卷280份，現(xiàn)場填寫248份，其中有效問卷229份；共發(fā)放村民問卷530份，現(xiàn)場填寫527份，其中有效問卷466份；訪談縣、鄉(xiāng)負責農(nóng)地確權(quán)工作的政府工作人員32人。樣本縣(市、區(qū))在樣本村并村史、村均農(nóng)戶數(shù)量、村均農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例等方面有明顯差異(見表1)。由于選擇戶主為村民調(diào)查對象，所以受訪者平均年齡大，且以男性為主(見表2)。
四、差序治理視角下的農(nóng)地確權(quán)矛盾化解
(一)農(nóng)地確權(quán)矛盾的表現(xiàn)形式和化解方法
農(nóng)地確權(quán)要做的工作包括兩點：確給何人？地在何處？當四至清晰的農(nóng)地與特定的農(nóng)戶有可能實現(xiàn)對應(yīng)時，確權(quán)確地到戶(下文簡稱“確地”)是最佳選擇，在法理上，確地實現(xiàn)的是“農(nóng)戶戶有”的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。當“確給何人”和“地在何處”難以實現(xiàn)一一對應(yīng)時，確權(quán)確股不確地(下文簡稱“確股”)和確權(quán)確利不確地(下文簡稱“確利”)成為化解矛盾的選擇。確股和確利方式的出現(xiàn)也說明，農(nóng)地確權(quán)情況復雜，以致于確地的客觀條件(進行多年流轉(zhuǎn)后，農(nóng)地的地形、地貌、邊界等發(fā)生了變化)不存在。在操作中，確股是將四至清晰的農(nóng)地確權(quán)到村民小組，農(nóng)戶以村民小組為基本組織單元，并基于農(nóng)地二輪承包時各戶“農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證書”(下文簡稱“承包證”)登記面積確定農(nóng)地潛在流轉(zhuǎn)收益，其實現(xiàn)的是準“按份共有”的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。確利也是將四至清晰的農(nóng)地確權(quán)到村民小組，但是，農(nóng)地潛在流轉(zhuǎn)收益在行政村范圍內(nèi)統(tǒng)一分配，其實現(xiàn)的是近似于“共同共有”的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。
實踐中，不同確權(quán)方式樣本村②出現(xiàn)的矛盾焦點和化解方法各有特點。在整理229位村干部的開放式問卷調(diào)查資料的基礎(chǔ)上，剔除可由執(zhí)法機關(guān)直接處理的違法事項(例如村民改變農(nóng)地用途)，筆者制作了樣本村農(nóng)地確權(quán)矛盾的表現(xiàn)形式和化解方法分布表(見表3)。本文將正式制度和非正式制度之間的沖突歸結(jié)為政策相關(guān)矛盾，其表現(xiàn)是正式制度和村民認知、村民訴求不一致；將其他問題歸結(jié)為操作方面矛盾。操作方面矛盾可以分為以下五類：戶與戶(農(nóng)戶之間農(nóng)地四至不清和互換、流轉(zhuǎn)農(nóng)地引起的矛盾)、戶與組(實測面積與承包證登記面積不一致；征地導致農(nóng)戶的農(nóng)地承包面積變動大)、戶與村(村民不配合開展農(nóng)地確權(quán)工作)、組與組(組界不清)、村與正式制度(因資料③不全，村民不認可二輪承包時的農(nóng)地歸屬情況)(見表4)。
統(tǒng)計結(jié)果顯示，確地、確股、確利方式在實施中遇到的具體矛盾各有特點。在所涉各種確權(quán)方式的實施中，政策相關(guān)矛盾主要表現(xiàn)為“增人不增地、減人不減地”和“沿用二輪承包時歸屬情況”的正式制度與村民訴求的沖突。這類矛盾在采取不同確權(quán)方式的樣本村表現(xiàn)有異(見表3)。各種確權(quán)方式在實施中遇到的操作方面矛盾所涉及的主體有異：確地樣本村操作方面矛盾集中在村民小組內(nèi)部，且多數(shù)已經(jīng)得到化解；確股樣本村操作方面矛盾少；確利樣本村操作方面矛盾集中在“戶與村”之間和“組與組”之間(見表4)。
從農(nóng)地確權(quán)矛盾化解方法看，“沿用二輪承包時的歸屬情況”和“依據(jù)組內(nèi)先例和(或)村民協(xié)商結(jié)果”是確地樣本村化解操作方面矛盾和確股樣本村化解政策相關(guān)矛盾的有效方法(見表3)。其中，前者基于政策法規(guī)實施，依據(jù)正式制度來化解矛盾；后者借助熟人社會的非正式制度來化解矛盾。下文將通過一組典型案例展示正式制度和非正式制度在實踐中的實施條件和實施方式。案例1至案例3來自Y區(qū)S村，實施的是確地方式；案例4來自K市M村，實施的是確股方式；案例5來自J市H村，實施的是確利方式。
案例1④：在S村10組農(nóng)地確權(quán)過程中，王某一家向村里要求農(nóng)地確權(quán)。村干部根據(jù)政策，向他說明暫不能確權(quán)的原因：一是農(nóng)地二輪承包時他放棄了承包地；二是政策有規(guī)定，暫不好調(diào)地。等將來有五保戶死亡，村集體收回農(nóng)地，且通過召開本組成員會表決同意，他方可獲得承包地。王某表示認可這一結(jié)果。
案例2⑤：S村7組劉某在農(nóng)地二輪承包后，將部分農(nóng)地交給同組吳某長期代種并由吳某承擔稅費等，且雙方無書面手續(xù)。農(nóng)地確權(quán)時，雙方都認為由吳某代種的農(nóng)地應(yīng)確權(quán)給自己。在村組干部協(xié)調(diào)下，吳某和劉某達成協(xié)議：將這些農(nóng)地確權(quán)給劉某家，但是，在這些農(nóng)地流轉(zhuǎn)前仍由吳某代種；如果這些農(nóng)地發(fā)生流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)費按4∶6的比例由吳某、劉某兩家分享；此協(xié)議履行直至2028年。
案例3⑥：S村17組在農(nóng)地確權(quán)時發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)戶的農(nóng)地實測面積比承包證登記面積小，其主要原因是，農(nóng)地二輪承包后，為了方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，部分農(nóng)戶的部分農(nóng)地被用來修建機耕路，且沒有得到任何補償。修建機耕路應(yīng)由本組農(nóng)戶共同出地。經(jīng)村民小組大會一致同意，確定全組各戶根據(jù)農(nóng)地二輪承包時在冊人數(shù)平均分配全組的農(nóng)地實測面積。
案例4⑦：M村在2009年采取以村為單位組建農(nóng)地股份合作社的方式，把農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去。雖然農(nóng)地是整村流轉(zhuǎn)，但是，各組所流轉(zhuǎn)農(nóng)地的組界清晰，且各組單獨核算。農(nóng)地確權(quán)工作啟動后，基層干部發(fā)現(xiàn)，M村的農(nóng)地已經(jīng)難以確地到戶。因此，M村在尊重村民意愿的基礎(chǔ)上沿用了2009年開始實施的農(nóng)地股份制安排。操作中，確股證書標注了村民小組的農(nóng)地面積、四至等基本信息以及每戶所占股份。由于新增人口不能從確股中受益，村民提出“增人增地，減人減地”的訴求。這顯然與政策相悖。為化解這一矛盾，M村各村民小組通過小組會議方式形成“組規(guī)組約”：村民小組從組集體資產(chǎn)收益中拿出一部分，補貼新生的、在本組落戶的村民。這一方式得到了村民認可。
案例5⑧：H村在2002年由村委會牽頭將全村農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去，流轉(zhuǎn)收入由村委會統(tǒng)一分配給村民。流入方獲得農(nóng)地使用權(quán)后進行了農(nóng)地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使地貌發(fā)生了變化，原有農(nóng)地邊界也不復存在。因不存在確地到戶的客觀條件，村鎮(zhèn)干部計劃按照確利的方式實施農(nóng)地確權(quán)，即以組為單位明確四至，做到“一組一圖”，農(nóng)戶基于2002年農(nóng)地流轉(zhuǎn)時的面積獲得收益，該收益由村委會統(tǒng)一發(fā)放。對于這一做法，許多村民不滿意，在村干部面前向課題組調(diào)查人員陳述他們的訴求：一是希望分清組界，各組管各組的，但組界沒有分清；二是認為農(nóng)地流轉(zhuǎn)時所簽協(xié)議中農(nóng)地租金過低，而村干部不幫村民爭取更高的租金；三是認為村干部“什么都管”，農(nóng)地流轉(zhuǎn)潛在收益和其它補貼、支出等混在一起容易搞不清楚；四是擔憂在農(nóng)地二輪承包到期后失去農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)。
分析村干部問卷調(diào)查數(shù)據(jù)(表3和表4)和前文5個案例，可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地確權(quán)矛盾的產(chǎn)生很大程度上是經(jīng)濟和制度環(huán)境變遷的必然結(jié)果。在農(nóng)地收益低且有小調(diào)整預期的背景下，村民將農(nóng)地交給他人長期代種且不收費，對組內(nèi)修機耕道占地也不計較，農(nóng)地流轉(zhuǎn)時只要拿到收益便不計較農(nóng)地的邊界。而當農(nóng)地預期收益提高且地權(quán)政策趨向穩(wěn)定后，“農(nóng)戶之間四至不清和互換、流轉(zhuǎn)農(nóng)地引起矛盾”就出現(xiàn)了，“實測面積與承包證登記面積不一致”也成為重要問題，流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)地邊界在哪里和會不會永久喪失農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)也引起村民的密切關(guān)注。
(二)農(nóng)地確權(quán)矛盾產(chǎn)生的原因
盡管農(nóng)地確權(quán)矛盾的產(chǎn)生是經(jīng)濟和制度環(huán)境變遷的必然結(jié)果，但農(nóng)地確權(quán)參與者在其中的作用也不容忽視，尤其可能與農(nóng)村基層治理參與者的缺位、短位和越位有關(guān)。農(nóng)村基層治理參與者的短位表現(xiàn)為政策(正式制度)不及時和不清晰。有些矛盾，當處于萌芽勢態(tài)時容易解決，所需要的只是政策的及時回應(yīng)。例如，“人口變化引起村民希望調(diào)地”與“增人不增地，減人不減地”政策間的矛盾，因?qū)嵭修r(nóng)地承包制以來，許多村存在農(nóng)地大調(diào)整、小調(diào)整的現(xiàn)象，村干部和村民對農(nóng)地調(diào)整仍有期待。遇到此類問題，政策部門及時回應(yīng)，能避免村干部、村民熱議后可能形成的偏激。政策清晰能降低人們的政策需求強度。例如，確股樣本村農(nóng)地確權(quán)矛盾得到化解的比例高，就與其確股制度經(jīng)過多年調(diào)整已經(jīng)相對固化并得到群眾認可有關(guān)。農(nóng)村基層治理參與者的越位表現(xiàn)為，行政村定位偏差造成行政村在非正式制度治理中實際越位，這是農(nóng)地確權(quán)矛盾產(chǎn)生的重要原因。確利樣本村都有并村史，已經(jīng)不是熟人社會，難以用非正式制度治理，而這些村的村干部試圖在行政村范圍內(nèi)統(tǒng)一分配農(nóng)地流轉(zhuǎn)潛在收益，導致“戶與村”和“組與組”之間農(nóng)地確權(quán)矛盾突出，且化解比例低。與此相反，確地和確股樣本村“戶與村”和“組與組”之間的農(nóng)地確權(quán)矛盾少，且化解比例高。
在實施不同確權(quán)方式的樣本村中，農(nóng)地確權(quán)矛盾的表現(xiàn)形式和化解效果的差異可能與其非正式制度治理的基本組織單元的差異有關(guān)。確地、確股樣本村的組界在第二次全國土地調(diào)查時已經(jīng)清晰，因此不存在組界糾紛；又因其以村民小組作為非正式制度治理的基本組織單元，農(nóng)地確權(quán)矛盾易基于熟人社會的協(xié)商和善意合作得以化解，因此，農(nóng)地確權(quán)操作方面矛盾少(確股時)或操作方面矛盾多但化解比例高(確地時)。確利樣本村在有并村史的行政村范圍內(nèi)用非正式制度化解農(nóng)地確權(quán)矛盾，組與組之間沒有清晰的農(nóng)地邊界，并且村民小組不是獨立核算單元。在農(nóng)地預期收益低、村民有小調(diào)整預期的背景下，相關(guān)問題沒有暴露出來。當農(nóng)地預期收益提高、地權(quán)更加穩(wěn)定后，村民開始“寸土必爭”。在知道不存在確地客觀條件的情況下，村民提出以村民小組作為農(nóng)地確權(quán)基本組織單元的期望，這與在全村范圍內(nèi)分享農(nóng)地流轉(zhuǎn)潛在收益的確利方式?jīng)_突，又因人情法則在有并村史的行政村范圍內(nèi)失效，村民難以基于協(xié)商和善意合作化解矛盾，因此，“戶與村”和“組與組”之間的農(nóng)地確權(quán)矛盾突出且化解比例低。確利樣本村村民希望劃清組界和以村民小組為農(nóng)地確權(quán)基本組織單元的訴求也說明，村民小組是農(nóng)戶認可的共同體和非正式制度治理的基本組織單元。行政村在非正式制度治理中的越位也意味著村民小組在非正式制度治理中的缺位。
(三)農(nóng)地確權(quán)矛盾的化解方法
1.農(nóng)地確權(quán)矛盾化解是正式制度和非正式制度有機結(jié)合的結(jié)果，村民小組是非正式制度治理的有效組織單元。近年來，政策法規(guī)對農(nóng)地調(diào)整的限制越來越嚴，尤其是2002年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。這一制度多年實踐下來得到了干部和群眾的廣泛認可。其實，在中國這樣一個有著幾千年中央集權(quán)歷史的國家，基層對中央有著習慣性的認同，如果具體情境與正式制度契合，干部和群眾會普遍認可用正式制度化解矛盾。
現(xiàn)實中，政策法規(guī)等正式制度沒有給出具體化解矛盾方法或與基層情境有沖突的情況也比較多，這時，農(nóng)地確權(quán)矛盾化解需要“求助于”非正式制度。從基層實踐可以發(fā)現(xiàn)，村民小組內(nèi)的非正式制度有效補充了正式制度的空白，調(diào)整了正式制度“剛性”與具體情境沖突所帶來的不適應(yīng)。例如，案例3中“實測面積與承包證登記面積不一致”的矛盾化解顯示了農(nóng)地確權(quán)矛盾產(chǎn)生的復雜社會背景，這些矛盾的淵源只有置身其中的村民才能說清楚，而正式制度很難給出具體的化解方法。案例2和案例4則展示了基層實踐中“沿用二輪承包時的歸屬情況”這一政策要求(正式制度)如何借助組內(nèi)的熟人社會協(xié)商機制，用非正式制度的“彈性”調(diào)整正式制度“剛性”所帶來的不適應(yīng)，讓正式制度獲得村民認可并有效“落地”。這幾個案例也說明，基于共同生產(chǎn)和生活經(jīng)歷形成的共同體認同和規(guī)約、慣例可以成為有效的治理機制，成為正式制度治理的有效補充。
問卷調(diào)查結(jié)果和案例分析顯示，基層干部用非正式制度化解農(nóng)地確權(quán)矛盾的首選組織單元是村民小組；村民協(xié)商、形成集體決議的組織單元也是村民小組?；鶎痈刹亢腿罕娺x擇村民小組作為用非正式制度化解矛盾的基本組織單元獲得了不錯的效果。在樣本村涉及的355項農(nóng)地確權(quán)矛盾中，有134項“依照組內(nèi)先例和(或)村民協(xié)商結(jié)果”得到化解，是使用頻次最高的化解方法(見表3)。
2.行政村不是熟人社會共同體，不宜用作非正式制度治理的基本組織單元。在農(nóng)村熟人社會內(nèi)部，村民“礙于情面”，理應(yīng)不會輕易在外人面前相互指責。而確利樣本村近四成村民受訪者在村干部面前向課題組成員表達對他們的不滿，這有違熟人社會的人情法則。這說明，這些村民與村干部之間更可能為弱連帶關(guān)系，甚至是無連帶關(guān)系?！皯襞c村”、“組與組”之間農(nóng)地確權(quán)矛盾多且化解比例低的結(jié)果，也是行政村作為非正式制度治理基本組織單元失效的表現(xiàn)。
農(nóng)地確權(quán)矛盾化解效果如何，村民最有發(fā)言權(quán)。課題組對樣本村村民開展了農(nóng)地確權(quán)意愿和滿意度調(diào)查。為使村民理解三種農(nóng)地確權(quán)方式的差異，從而做出更客觀的評價，在進行這一調(diào)查前，調(diào)查員先向村民講解確地、確股、確利的概念，然后讓村民說出本人所在村采用的農(nóng)地確權(quán)方式，回答正確方可繼續(xù)填寫問卷。村民農(nóng)地確權(quán)意愿調(diào)查結(jié)果(見表5)顯示：全部確地樣本村村民都選擇“確地”；確股和確利樣本村仍有相當比例的村民希望“確地”。這是否意味著確股和確利有違村民意愿？村民農(nóng)地確權(quán)滿意度調(diào)查結(jié)果(見表6)顯示，盡管確股樣本村有34.0%的受訪村民希望“確地”，但是，村民自知確地的客觀條件已經(jīng)不具備，對當前實施的確股方式仍然比較滿意。實施確地方式的客觀條件同樣不具備的確利樣本村有60.3%的村民希望“確地”，且村民對確利方式實施的滿意度低于確股樣本村的受訪村民。同樣沒有確地到戶，確股樣本村和確利樣本村村民農(nóng)地確權(quán)意愿和滿意度的差異進一步驗證了本文的研究假說1和假說2.。
五、結(jié)論與啟示
本文利用江蘇省農(nóng)地確權(quán)試點地區(qū)的樣本數(shù)據(jù)，從差序治理的視角，結(jié)合制度變遷理論，分析了農(nóng)地確權(quán)矛盾的產(chǎn)生原因與化解方法。調(diào)查數(shù)據(jù)和案例分析發(fā)現(xiàn)，政府作為正式制度的執(zhí)行者不能及時、清晰回應(yīng)基層訴求，是農(nóng)地確權(quán)政策相關(guān)矛盾產(chǎn)生的主要原因；有并村史的行政村，不是熟人社會共同體，不宜用作用非正式制度化解農(nóng)地確權(quán)矛盾的基本組織單元。行政村越位成為非正式制度治理的基本組織單元，不僅不利于化解原有矛盾(例如組界糾紛)，還引發(fā)了新的矛盾(例如村民不配合)。村民小組是熟人社會共同體，是用非正式制度化解農(nóng)地確權(quán)矛盾的有效組織單元。行政村越位與《村民自治法》對行政村的定位偏差有關(guān)?！洞迕褡灾畏ā焚x予行政村以非正式制度治理村莊的基本組織單元的法理地位，但是近年來，大量村莊合并，很多行政村已經(jīng)不是熟人社會共同體，已經(jīng)不適宜采用非正式制度治理。
在目前農(nóng)村利益多元化、村民身份分化的背景下，村落共同體的凝聚力下降，甚至有些村莊，社會已經(jīng)極度破碎。這樣的村莊可能已經(jīng)沒有共同議事的平臺，也很難形成集體決策。簡單多數(shù)原則下的結(jié)果可能是少數(shù)人利益被侵占。如何避免熟人社會非正式制度治理中多數(shù)人侵占少數(shù)人利益的行為，這需要政策來明確和規(guī)范?！跋Ｍ邅砻鞔_”的呼聲，也反映了中央在基層干部和群眾中的權(quán)威性。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村觀察》2015年第6期
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