——推進浙江省農村宅基地流轉退出的十點對策建議
黨的十八屆三中全會《決定》提出：“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。中辦國辦印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》，我省義烏等15個縣（市、區）列入全國農村宅基地制度改革試點，圍繞構建“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”的制度體系，深入開展探索實踐。
最近，浙江省政府參事室調研組圍繞進一步完善農村宅基地用益物權、建立有償退出機制，從而釋放農村沉睡資產、增加農民財產性收入、優化城鄉土地資源配置、推進城鄉一體化發展這個主題，對省內外若干地方在宅基地制度改革，特別是建立完善退出流轉機制方面的探索實踐，進行了深入調研。
省內外試點地區的探索實踐
調研表明，近年來，重慶、廣東、江蘇、四川、安徽等地相繼制定了集體建設用地和宅基地流轉的辦法，以試點的方式推動宅基地制度改革。從推動力量和方式看，大致有四種：一是政府主導型，如江蘇無錫的“雙置換”、浙江嘉興的“兩分兩換”；二是村民自發型，如四川郫縣的“五自”模式；三是企業推動型，如湖北鐘祥市的宅基地置換項目；四是市場配置型，如重慶地票模式。
擇要來說，這些地方的創新做法主要有：嘉興通過“分與換”推進集中居住；義烏推進新社區集聚和探索“集地券”制度；江西余江積極探索有償使用和退出機制；成都以統籌城鄉綜合改革推進農村產權流轉；重慶實行地票制度，為農民自愿有償退出宅基地開辟了制度通道。
創新宅基地退出機制要著力把握幾個關鍵
要以賦予宅基地更多權能為基本取向。現行宅基地權能的規定，包括占有、使用、轉讓、出租等，但所有權能的實現都限制在本集體經濟組織成員范疇內。在市場化和城市化深入發展的條件下，過度限制宅基地的流轉交易范圍，違背了物盡其用原則，不利于土地資源效益發揮，一定程度上限制了農民的財產權利，固化城鄉二元結構。特別在經濟發達地區，宅基地的保障功能有所弱化，資產功能不斷凸顯，隱形非法交易不同程度存在。應當順勢而為，因地制宜推進改革，最根本的是要正確處理好宅基地的福利性與財產性、保障功能與資產功能的關系，核心是賦予宅基地更多的權能，這是推進宅基地制度改革的關鍵。
要以維護和發展農民土地權益為引領。調研中了解到，農民對宅基地較為典型的訴求，主要有三：一是有一處安身之所，希望通過改革改善生活居住條件；二是有一份穩定的財產性收入，希望通過改革將沉睡的死資產盤成活資本；三是有一本能保障權利的不動產權證，使自己的農村住房擁有完全產權，在遇到資金困難時可以隨時抵押融資。開展宅基地制度改革，就是要以實現好、維護好、發展好農民土地權益為指引，保障宅基地權利，完善宅基地權能，使農民群眾在這項改革中增添獲得感。
要探索宅基地權益保障的多種實現形式。“一戶一宅”的保障模式是不可持續的，要鼓勵有條件的地方積極推行公寓高層、聯排多層、貨幣化安置等戶有所居的多種實現形式，鼓勵通過建設農民保障房等形式將農民納入住房保障體系。要通過改革宅基地取得、權利和管理制度，實現從“一戶一宅”向“戶有所居”、從永久無償向有期有償、從無流轉向有流轉轉變，引導農村人口向城鎮集聚、要素資源向城鎮集中、產業重點向城鎮集合。
要統籌協調農村各項綜合配套改革。宅基地的流轉退出與取得、有償使用、規劃管理等相互關聯，與農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農民住房財產權抵押擔保相輔相成，與戶籍制度改革、農村綜合改革、新型城鎮化推進互為因果，要統籌協調，總體設計，增強改革的系統性、關聯性和耦合性，形成改革合力。
推進浙江省農村宅基地流轉退出的對策建議
農村情況千差萬別，推進宅基地制度改革，建立宅基地退出流轉機制，是一項復雜的系統工程，要堅持目標導向、問題導向和底線思維，以保障和維護農民宅基地權益為出發點和落腳點，鼓勵各地結合實際大膽探索，努力使宅基地總量得到有效控制，用益物權得到充分體現，市場配置得到有效運行，探索形成可復制、能推廣的改革經驗和模式。
一、以新型城鎮化和農房集聚為抓手退出宅基地。目前許多村莊存在“低、小、散、亂、差”現狀，不利于節約集約用地和農村環境改善，也是造成農村宅基地流不動、退不出和大量閑置的癥結所在。要通過推進新型城鎮化，發揮縣城作為承載農民進城落戶的主導功能，科學規劃布局中心鎮、中心村，積極推進農房集聚。整合農村土地整治、美麗鄉村、農房改造、文化禮堂、生活污水治理等資金，加大縣城、中心鎮村基礎設施投入和配套，引導和吸引農戶向縣城和中心鎮村集聚，為農村分散的住房和宅基地流轉、置換、退出創造條件和市場需求。
二、建立完善農村宅基地有償退出激勵機制。以農民自愿為前提，探索有償轉讓、有償調劑、有償收回等方式，引導農村宅基地以整村或“螞蟻搬家”等多種形式規范有序退出。各地可結合實際明確宅基地收回程序和補償標準，對非法占用的行政強制退出、合法閑置的經濟杠桿調節、自愿退出的合理補償激勵。對有退出意向但又不想徹底失去宅基地權利的農戶，可采取“留權不留地”、頒發地票期權等方式，在一定時間內保留其作為農民身份的宅基地申請權利。農民放棄宅基地后，不影響其農村集體土地承包和集體資產權益。
三、探索建立宅基地有償使用和分配機制。通過增加宅基地保有環節的留置成本，使得持有宅基地的成本高于預期收益，促使農戶自動退出宅基地。考慮到宅基地制度的福利性質，有償使用制度的建立應當區分合法取得、面積標準等不同情況，采取不同的有償使用標準和補貼標準。發揮村集體經濟組織主導和村民自治作用，在堅持“一戶一宅、建新拆舊、法定面積”的前提下，鼓勵探索級差排基、選位等有償使用分配方式，有償使用和分配所得實行專款專用。
四、推行宅基地總量控制和探索確權固化到戶。針對存量宅基地面積大、利用效率低、閑置浪費嚴重的狀況，必須引入宅基地規模總量控制的概念，根據人口轉移、戶籍變化、區域規劃等綜合因素確定總量規模。同時，借鑒農民承包地和農村集體資產確權固化的做法，可結合開展農村宅基地確權頒證，探索對宅基地固化到戶，同樣實行生不增、死不減，入不增、出不減，從根本上解決宅基地只增難減的矛盾。
五、積極開展農村宅基地收貯利用工作。采取政府引導、村或鄉鎮為實施主體，在農民自愿和按標準補償后，收回農戶的宅基地和房宅，集中起來進行儲備、開發和復墾，盤活整合農村宅基地資源，促進合理有效利用。資金來源可依靠土地結余指標收益、政府政策補貼和宅基地有償選位收益等途徑解決。市、縣可探索建立農村宅基地收貯再利用專項資金，專項用于宅基地收貯再利用的啟動資金、獎勵、補助及復墾工程。
六、統籌宅基地與戶籍制度等綜合配套改革。針對實施二孩政策和戶籍制度改革后新出生子女等出現的新情況，要著眼于完善城鄉一體化的住房和社會保障體系，逐步限制“一戶一宅”分配方式，積極推行戶有所居多種實現形式，鼓勵農房立改套或公寓式安置，探索宅基地換保障房、換股權、換社保等創新做法，允許符合條件的農民申請經濟適用房、廉租房，使戶籍制度改革與土地、住房、就業、社保、公共服務等配套聯動，推動城鄉二元結構逐步轉向一元結構。
七、探索在縣域范圍內跨集體經濟組織流轉。現有的政策法律規定宅基地只能在本集體經濟組織內流轉，這種流轉范圍的限制阻礙了資產價值的實現。保障和維護農民宅基地權益是改革的價值取向，要在堅持處分權服從國家征收和用途管制，收益權由農民和集體均沾的原則下，進一步擴大宅基地置換、流轉、轉讓、交易、繼承、入股等權能。探索在縣域范圍內跨集體經濟組織流轉，探索符合一定條件的宅基地和農房入市交易，探索有條件的地方逐步實現農房與商品房同權同價同交稅。對通過各種方式騰退的存量宅基地，在符合規劃和用途管制的前提下，調整為經營性建設用地，探索在較大范圍內公開入市和流轉。
是否允許城里人到農村買地蓋房？這是社會比較關注的敏感問題。從市場配置資源角度看，放開流轉范圍是有益的。反對者主要擔憂逆城市化和改變土地性質。我們認為，從改革的穩妥性和有序推進考慮，現階段不宜全面放開城里人到農村買地蓋房，防止農村自己的事還沒解決好，城里人又來了，造成混亂。可以改革創新和探索的路徑有三條：一是對外來人可考慮采取租賃的方法；二是對戶籍已在外的本籍鄉賢人才愿意回鄉定居和服務新農村建設的，應持允許和支持政策；三是可以考慮選擇少數縣（市、區）開展有條件的城里人到農村建房試點探索。
八、加快將宅基地和農房納入不動產統一登記體系。這是完善宅基地管理、用益物權保障和產權流轉交易的基礎性工作。當前主要問題有兩個：一是由于宅基地是沒有收益的特殊物權，“證書無用”思想普遍存在，農民自身對發證的積極性不高；二是農村宅基地少批多建、違法用地、權源資料不全等歷史遺留問題處置起來比較復雜。為此，要通過深化農村土地民主管理，發揮村級集體經濟組織和村民的主體作用，結合三改一拆，區分不同情形，妥善處理好歷史遺留問題，加快將宅基地和農房納入不動產統一登記體系。
九、建立健全農村宅基地流轉交易市場體系。依托現有的農村產權交易中心，或建立縣級農村不動產交易中心，為宅基地有償退出和財產實現搭建渠道。探索建立農村宅基地和住房市場交易服務平臺，推進評估中介機構建設，完善交易流通體系，逐步形成能反映用地成本、區位級差、供求關系的宅基地價格體系，建立集體與農戶合理的宅基地流轉收益分配機制，讓農民享有更大的土地收益權利。
十、積極探索和推行貨幣化安置方式。在村居改造和棚戶區改造中積極推行貨幣化補償安置方式，通過直接貨幣補償或實施“1＋X”模式，即1套實物安置，其他方面實行貨幣化。對有資格新申請農村宅基地的農戶，鼓勵采取“給錢不給地”、“留權不留地”，將解決民生問題與減少農村用地規模，以及化解商品房庫存有機結合起來。
作者：浙江省政府參事室調研組 章斐龍 趙興泉 羅進榮 周少華 張德潭
中國鄉村發現網轉自：浙江日報
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