當前國家發展面臨的重要任務，是在城鎮化過程促進城鄉二元結構實現一體化和國家統一市場得到建立。當大量農村人口遷移進入城鎮和城市體系空間格局發生調整，城鎮化發展面臨一系列的制度限制，包括戶籍制度、社會保障制度、地方財政制度、社會管理體制、土地制度等等。這些城鄉制度體系相互嵌套在一起，限制市場體制的充分運作，并阻礙經濟社會發展。這也要求只有大力推動相關的制度改革，才能有效推動國家城鎮化的發展和結構性調整。
我們看到，流入地城市的戶籍制度對勞動力遷移形成制度壁壘，限制了跨地區和城鄉之間統一勞動力市場的建立，固化了城鄉之間的壁壘，以及造成日益嚴峻的社會分化。而在遷移流動的流出地，農村居民的土地擁有和使用、農地制度的產權安排和農地市場流轉的制度體系的狀況，也影響農村勞動力的遷移流動和向城鎮轉移。因此，城鎮化發展同時需要農地制度改革的銜接配套。有效的農地制度改革能夠減弱農民對土地的依附性，增強勞動力市場活性，進一步推動農村勞動力的遷移和城鎮化，并因此推動城鄉結構的調整。
農地改革有利于提高農業勞動生產率，通過余糧率的提高、剩余勞動力的釋放，能夠進一步支撐城鎮化和經濟結構的非農化調整。有效的農地改革也有助于提高土地要素的資源配置效率，實現城鎮化過程中土地空間利用的優化。同時，合理的農地制度也關系到農民土地利益的保障和土地財產權利的實現。缺乏合理有效的農地制度改革，會限制中國城鎮化的發展，也會使農民在城鎮化過程中利益受損。
對于構建有效的城鎮化發展制度體系來說，加快農地流轉和農地制度改革對于支持農村勞動力鄉城遷移發揮積極作用。農村勞動力向城市轉移遷移，除了受到城市非農產業的就業機會、收入預期，城市部門的戶籍壁壘狀況，以及遷移者本身的人力資本和社會資本因素的影響，流出地的農民家庭的土地狀況和土地制度安排同時影響農村人口向城市轉移和城鎮化。因此，在當前時期推動農地制度改革，包括農地的轉讓、農地互換（例如農村農地和城市郊區建設用地的互換），作為農地使用經營權的流轉，將增強農村勞動力轉移進入城市和獲得城市戶籍的意愿。而農地流轉的市場交易制度發展得越完善（例如相對于口頭交易方式、采取更加規范的書面交易方式），也會有助于勞動力的鄉城遷移。隨著農業勞動生產率的提高，我國仍然存在相當規模的農村剩余勞動力，但是農地產權制度和戶籍身份掛鉤，以及農地確權不到位、土地流轉的制度體系建設不足，實際上會限制農村勞動力向城市轉移，加劇城鎮部門的勞動力有效供給不足，并因此制約中國的城鎮化發展。
在我國的城鎮化過程中，進一步增強城鎮部門的經濟增長和加快戶籍制度改革，從而更大強度地吸納農村勞動力轉移是必要的。與此同時，農村部門也需要通過農地產權制度和流轉制度改革，改變農民對土地的依附性，使農民從土地束縛中解脫出來，才能將農村土地改革和城鎮戶籍改革構成相互配套的循環，從而更好地支持我國的城鎮化發展。城鎮化離不開城鎮部門的非農經濟發展和戶籍制度的開放性，也離不開農村地區積極推動農地制度的調整改革。如果說聯產承包制度作為1970年代后期以來第一波的農地制度改革，對于推動中國城鎮化和經濟發展發揮了巨大作用，以農地流轉為核心的農地制度改革，將會成為中國當前階段加快農村改革和推進城鎮化發展的核心。正如制度經濟學的經典理論所證明，明晰的產權界定和有效的制度安排對于提高資源配置效率和推動經濟發展具有積極作用。在城鎮化發展的新的歷史時期，農地制度應該適應城鄉發展的具體實際進一步進行改革，才能不斷創造出我國的城鎮化和經濟發展的動力機制。
在另一個方面，農地制度改革需要加強農地流轉的制度規范和市場體系建設。缺乏農地確權和缺乏明確的農地流轉制度安排，不僅阻礙了農村勞動力外出遷移，也造成了遷移的短期性。由于缺乏農地流轉的制度化安排和對農地流轉缺乏可靠的收益預期，農村勞動力的外出遷移是靈活和彈性的。農村遷移勞動力本身也并非完全希望獲得城市戶籍，他們選擇在城市臨時性就業和居住。由于土地流轉制度性安排的不規范性和預期的不穩定性，同時限制了遷移流動人口及時調整其土地安排，出現農村土地閑置和拋荒等現象。可以看到，遷移人口甚至更不愿意進行農地的轉讓，他們通過匯款、周期性返回農村，以及家庭分離的家庭分工模式來宣示其對農地的實際擁有和使用權利，希望兼顧農地產權和城鎮化過程的經濟利益。這樣，產權不明晰狀態下的農地制度和模糊的農地流轉市場安排，會限制鄉城市遷移和阻礙遷移人口真正進入城市。同時，農地制度缺乏制度保障和存在模糊性，也不利于資本力量進入農村和農業地區，不利于農地資源的優化配置。
同時，正是由于缺乏農地確權和農地流轉存在的模糊性，使得非正式的農地流轉安排廣泛存在，具體表現在較多的口頭協定和農戶之間的互換、出租，農地流轉的收益租金有的采取實物交易、有的采取不定期的出租收益。非正式的土地流轉安排是在產權關系不明確和缺乏成熟規范的農地流轉制度下的交易成本最低的市場安排。非正式制度和非正式的市場交易，增加了農地流轉的靈活性和彈性，或者可以說是農村中草根性的制度創新探索。但是這樣的非正式制度安排帶來土地租金的損失，并限制了土地資源配置效率，增加了農村地區農地流轉所帶來的各種糾紛。因此，加快農村地區的農地確權、推動農地流轉的制度規范建設、市場體系建設，以及完善農地產權和流轉安排的相關法律法規，對于當下農地制度改革和城鎮化發展都是必要和迫切的工作任務。
農地制度和農地市場流轉影響農村勞動力遷移進入城市，以及影響農民獲得城市戶籍的意愿，我們同時也需要認識到，并非所有的遷移勞動力都希望獲得城市的戶籍。所謂土地束縛了鄉城遷移和城鎮化發展，不僅是因為土地產權和土地市場制度建設不足造成農民對農地的依附性，同時，農地本身對農村居民具有具體和必要的價值，農地價值也會影響農村勞動力的進城選擇和影響遷移勞動力對土地的安排。從勞動力遷移的新經濟學的視野看，農村勞動力向城市遷移意愿不僅受到城市部門更高的經濟收入和就業預期的影響，由于農地利益作為農村家庭利益的組成部分，也會影響農村勞動力的遷移決策。農地對于農村勞動力具有基本保障作用，因此當城市部門不能對遷移人口提供必要的社會保障，農村勞動力實際上是缺乏意愿放棄農地進入城市的。另外，農村勞動力的外出遷移是將務工經商作為其農村生活中獲得補充性收入的渠道，是為了實現家庭利益最大化的家庭分工方式。那么當農村家庭有更多的農地，就會由于具有相對過剩的勞動力，從而增加外出務工經商的意愿。而農地的市場價值更高，農民則更不愿意離開土地（或者放棄土地）進入城市。
這也能夠解釋遷移人口實際上更不愿意對農地流轉和轉讓，這不僅是因為他們需要繼續保持農地的利益，同時是因為他們的遷移過程存在著缺乏保障的風險，會使得他們繼續依賴農地的保障作用。因此當鄉城移民更大程度地融入當地社會和具有更小的歧視和排斥，當鄉城移民具有更健全的市民化和社會保障，遷移人口會增加農地流轉的意愿和行為選擇。
由于農地產權利益構成農村居民家庭的客觀利益，對此我們也不能先驗地認為農村人口外出務工就業和發生鄉城遷移就一定會加快土地流轉，或者進而希望通過農村人口進城并以此剝奪農民的土地權利和土地利益。推動城鎮化和推動土地流轉，仍然要以農民的具體需求為基礎，仍然要以尊重、保護，以及實現農村家庭的土地利益和土地權利為基礎。改革的目的是通過加快農地流轉來推動遷移和城鎮化，并滿足農民收入提高和總福利進步的需求，而并不是單純通過加快農民進入城鎮來促進農地流轉。
但是顯然，明確農地產權和農地流轉實現更制度化、規范化的改革是有利于城鎮化的，以及有利于維護農村家庭的土地權利和實現土地利益，支持農民實現理性選擇和增加農民福利。推進農地制度改革會進一步釋放農村的相對剩余勞動力，促進農村勞動力的鄉城遷移的家庭決策，并增加土地資源市場配置效率。通過城鎮部門的戶籍開放性、推進積極的市民化過程、增強對移民的社會福利和保障體制改革，增加對移民的社會融合和制度接納，都會顯著地增加移民在城市永久居留的預期。遷移并非必然就會促進農地流轉，而鄉城遷移過程中城鎮部門的制度接納和保障體系的建設，以及降低在城市生活的風險，才有利于實現穩定的遷移和加快農地的流轉。
農地流轉、鄉城遷移和城鎮化歸根到底需要基于農民生活福利的進步、基于農民自身的自主意愿。通過農地產權的確權和推動相關農地流轉制度改革，為土地市場、勞動力市場建設提供規范和保障，使農民能夠自由選擇農地流轉、自由實現勞動力市場流動，以及打破各種市場壁壘，這才能促進有效率和公平的農地流轉，并支持農村勞動力在人口遷移和城鎮化過程中保障自身權利和增進福利，在此基礎上推動以人為本的和有效率的城鎮化發展。
作者系復旦大學社會發展與公共政策學院教授
中國鄉村發現網轉自：光明網
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