內(nèi)容提要:戶籍制度已經(jīng)越來越構(gòu)成我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的突出阻礙,限制了城鄉(xiāng)居民的生活福利和社會流動性,應(yīng)該成為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展和全面深化改革的核心改革和突破口。本文從戶籍制度和勞動力市場、戶籍制度和社會分化,及戶籍制度和家庭生活等多個(gè)角度,討論當(dāng)前戶籍制度改革的必要性和迫切性,提出當(dāng)前中國戶籍制度改革的目標(biāo)、基本原則與路徑,對當(dāng)前時(shí)期推動中國戶籍改革和城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑,特別對大城市和特大城市戶籍改革提出改革建議。
關(guān) 鍵 詞:戶籍制度/城鎮(zhèn)化/改革
標(biāo)題注釋:本文是上海市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“城市化中后期城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究”(2012WSH002)的階段性成果。
戶籍制度是中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性制度。它從1950年代逐步建立,以1958年《中華人民共和國戶口登記條例》為標(biāo)志得到確立(Chan,2009)。戶籍制度對于城鄉(xiāng)隔離的靜態(tài)社會的社會管理和福利供給可能是有效的。但是,1980年代以來,隨著市場化推動的人口流動性增強(qiáng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展,中國開始了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變動的社會轉(zhuǎn)型。人口遷移流動日益加劇和戶籍制度改革過慢構(gòu)成了城鎮(zhèn)化發(fā)展中的第一對矛盾,戶籍制度越來越表現(xiàn)為滯后于人口遷移流動、阻礙人口的流動性、阻礙城鄉(xiāng)和區(qū)域勞動力市場的發(fā)展;城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)快速調(diào)整和戶籍制度改革過慢構(gòu)成了城鎮(zhèn)化發(fā)展的第二對矛盾,戶籍制度影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的利益結(jié)構(gòu)分配,社會分化日益加深,國家和社會不僅呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)之間的二元壁壘和隔離分裂,城市內(nèi)部的農(nóng)民工和本地人口的社會分化也日益嚴(yán)峻,形成一種“三元社會結(jié)構(gòu)”(徐明華等,2004),以及造成一種區(qū)域碎片化的結(jié)構(gòu)。戶籍制度越來越構(gòu)成阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的突出阻礙,并限制了城鄉(xiāng)居民的生活福利和社會流動性,應(yīng)該成為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展和全面深化改革的核心改革和突破口。
一、戶籍制度改革的目標(biāo)
如果我們說戶籍改革是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的結(jié)果和殘余,戶籍制度改革目標(biāo)是打破現(xiàn)在以農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口身份依托的居住地管理和移民管控,實(shí)現(xiàn)人口自由遷移流動,構(gòu)筑城鄉(xiāng)居民居住地登記制度;同時(shí),打破身份依托的差別性社會福利和公共服務(wù)供給,實(shí)現(xiàn)居住地公共服務(wù)的普惠性和均等化,構(gòu)筑依托國民身份的國民福利制度,建立國家統(tǒng)一市場體制。
因此,在2014年國務(wù)院關(guān)于戶籍制度改革的指導(dǎo)意見中,提出了取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。這實(shí)際上是對1958年國務(wù)院頒布戶口登記條例將人口分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的制度翻轉(zhuǎn)。但提出取消戶口身份,并不意味著戶籍制度改革的完成,恰恰是戶籍制度改革的開始。戶籍制度改革的實(shí)質(zhì)是需要打破以身份為依托的公共服務(wù)和社會管理體制,建立起城鄉(xiāng)和地區(qū)間人口自由遷移和城鄉(xiāng)居民居住地登記制度的現(xiàn)代城鄉(xiāng)管理體制。
戶籍制度改革不僅僅是取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口這么簡單,關(guān)鍵是破除身份為依托的福利體制。其實(shí)本世紀(jì)初以來,一些地區(qū)也曾實(shí)施過取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的探索,但由于社會福利和公共服務(wù)仍然內(nèi)在地依托城市和農(nóng)村的身份差別,因此這樣的所謂取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口,統(tǒng)一稱呼為城鄉(xiāng)居民的改革,只是一種“換湯不換藥”的障眼法。戶籍制度是城鄉(xiāng)體制的載體制度,作為系統(tǒng)性改革,需要與之相關(guān)聯(lián)的是社會福利制度、公共服務(wù)制度、城鄉(xiāng)土地制度、中央和地方的財(cái)政體制以及不同行政區(qū)協(xié)調(diào)合作的綜合配套改革。戶籍改革的真正完成需要改變戶口的身份差別性的福利和公共服務(wù)體制,這需要通過推動城鄉(xiāng)和區(qū)域均衡發(fā)展,需要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域管理體制一體化,建設(shè)依托于國民身份而非戶籍身份的福利和國家管理體制。
戶籍制度是基礎(chǔ)于并強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的移民管控和差別福利體制的身份制度,是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的制度壁壘。只有真正回歸到人口自由遷移和居住地登記制度,破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差別、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,戶籍改革才算大功告成。而恰恰是戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的制度載體,其改革對于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和中國城鎮(zhèn)化發(fā)展就尤其具有核心性地位。戶籍制度改革的實(shí)施就成為一個(gè)杠桿,能夠撬動城鎮(zhèn)化過程中的綜合改革,并成為推動中國城市化和未來持續(xù)發(fā)展的積極力量。
二、戶籍制度改革的基本原則
經(jīng)過1980年代以來不同時(shí)期、不同地區(qū)的戶籍改革實(shí)踐,戶籍制度改革積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn),可以在此基礎(chǔ)上總結(jié)出進(jìn)一步推動我國戶籍制度改革需要重視的基本原則。
第一,戶籍制度改革首先要堅(jiān)持以人為本、尊重群眾意愿。戶籍制度改革緩慢,當(dāng)然會損害農(nóng)民利益。但一刀切的戶籍制度改革,也會損害農(nóng)民利益。戶籍制度改革過程要尊重群眾意愿,尊重群眾的利益和選擇。典型的例子是“趕農(nóng)民上樓”,強(qiáng)迫農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄宅基地和承包田,以剝奪土地及其權(quán)利作為落戶城鎮(zhèn)的條件,使農(nóng)民失去土地和進(jìn)城落戶。這樣的改革,實(shí)際上不是在改革過程中保護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民利益,而是在改革過程中損害農(nóng)民利益。因此,“堅(jiān)持以人為本、尊重群眾意愿”是此次《意見》確定的基本原則之一,應(yīng)當(dāng)尊重城鄉(xiāng)居民自主定居的意愿,依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益,不得采取強(qiáng)迫做法辦理落戶。戶籍制度改革并不是強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)城,農(nóng)村居民要不要進(jìn)城、什么時(shí)候進(jìn)城、想進(jìn)哪座城,都應(yīng)當(dāng)由其自己選擇,而不是“被落戶”,但是對于希望進(jìn)入城市的農(nóng)民,則應(yīng)該逐步開放戶籍準(zhǔn)入,從而滿足移民的需求。
第二,我國的戶籍制度改革要以解決存量非戶籍人口為主要策略。從2000年我國城鎮(zhèn)人口的4.6億增長到2014年的7.5億,城鎮(zhèn)人口平均每年凈增加2100萬。根據(jù)筆者推算,其中有1100萬左右是戶籍人口數(shù)量的凈增長,其中包括由于行政區(qū)劃調(diào)整、條件戶籍遷移和戶籍人口自然增長所帶來的城鎮(zhèn)戶籍人口數(shù)量增加。除此以外,每年還有約1000萬左右的農(nóng)村人口進(jìn)入城市但是難以獲得城市戶籍。但是相對于這些每年繼續(xù)新增的鄉(xiāng)城遷移人口,城鎮(zhèn)中目前有約2.5億農(nóng)民工,以及有還1億左右從城鎮(zhèn)遷移到城鎮(zhèn)的非戶籍遷移人口。這些存量非戶籍人口對戶籍的需求更大,他們對戶籍改革帶來的壓力巨大。雖然由于戶籍制度的限制,有相當(dāng)比重的非戶籍人口并不必然希望得到城市戶籍,他們將選擇返回遷移流出地區(qū),但是他們在城市長期居留和得到戶籍的期望是增強(qiáng)的。積壓在城鎮(zhèn)中的存量非戶籍人口將成為城市戶籍改革的主要壓力。因此戶籍制度改革尤其應(yīng)該重視遷移流動人口的存量的消化吸收。而且這種存量消化要有一定的速度,才能抵消繼續(xù)不斷涌入的遷移流動人口。在消化存量非戶籍人口上要有相當(dāng)?shù)牧Χ?才能使城鎮(zhèn)化過程中的社會分化不至繼續(xù)擴(kuò)大和得以逐步減少。
第三,在強(qiáng)調(diào)行政性機(jī)制來進(jìn)行戶籍改革之外,應(yīng)更加重視市場機(jī)制的作用。現(xiàn)在的條件戶籍和積分戶籍,仍然比較強(qiáng)地依靠政府打分。而實(shí)際上依靠政府來判斷所謂人才是存在問題的,具有更高學(xué)歷的人口可能并非比學(xué)歷更低的創(chuàng)業(yè)者更加是城市所需要的人才。在戶籍準(zhǔn)入的方面,需要進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)和市場機(jī)制的判斷和篩選機(jī)制。企業(yè)如果認(rèn)為相關(guān)用工是迫切需要的,在一定標(biāo)準(zhǔn)之下,企業(yè)對勞動者戶籍準(zhǔn)入積分的判斷比政府通過行政標(biāo)準(zhǔn)判斷更加科學(xué)。因此,與其由政府來決定誰達(dá)到了戶籍的條件,不如將有關(guān)指標(biāo)授權(quán)于相關(guān)企業(yè)。企業(yè)如果認(rèn)為該勞動者對于企業(yè)具有不可或缺的作用,即使其教育程度、投資水平并不高,但也應(yīng)該作為城市緊缺“緊缺人才”而解決其戶籍。同時(shí)過分重視政府主導(dǎo)的戶籍制度改革,實(shí)際上并沒有看到更加富有改革效率。同時(shí),行政性戶籍改革有可能帶來土地資源的巨大浪費(fèi),例如一些政府主導(dǎo)的新城建設(shè)和戶籍改革方案浪費(fèi)了耕地而非促進(jìn)土地集約型使用。這些都是在強(qiáng)調(diào)政府機(jī)制對改革積極作用的同時(shí),需要冷靜客觀地加以全面認(rèn)識的。
三、全面深化綜合性的戶籍改革
戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的載體性制度,這決定了戶籍改革的難度。戶籍制度改革是一個(gè)難度很高的系統(tǒng)工程,與戶籍制度相關(guān)聯(lián)的社會福利體制、公共服務(wù)體制、農(nóng)村土地制度、中央和地方的財(cái)政體制,以及不同行政區(qū)管理的分割相互嵌套纏繞。只有逐步解開纏繞在戶籍身份上的各種“繩結(jié)”,以及從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度架構(gòu)轉(zhuǎn)向構(gòu)建城鄉(xiāng)整體發(fā)展的制度架構(gòu),才能夠?yàn)槔^續(xù)推進(jìn)我國城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展構(gòu)造良好的制度環(huán)境。
如何進(jìn)行戶籍制度改革問題已經(jīng)吸引學(xué)界開展了豐富的研究,地方政府也已經(jīng)開展了豐富的實(shí)踐。在這些研究和實(shí)踐的基礎(chǔ)上,對推動戶籍制度改革進(jìn)行整體構(gòu)想,應(yīng)該從以下四個(gè)方面共同著手努力①:
第一,通過周密細(xì)致的條件戶籍,建設(shè)制度化通道,加快從外來移民到本地市民的逐步吸納。
有效的城市化要為促進(jìn)鄉(xiāng)城遷移和引導(dǎo)流動人口從進(jìn)入城市到實(shí)現(xiàn)市民化提供制度性的通道。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,城鄉(xiāng)之間人口遷移的制度通道單一,僅有招工、就學(xué)、提干等渠道。改革開放以后實(shí)行了知青回城的政策性通道。然后1990年代中后期以來,不少地區(qū)實(shí)施了條件戶籍的探索,包括一些城市實(shí)行了“藍(lán)印戶口”政策,這些都是逐步拓展城鄉(xiāng)遷移的制度化通道。應(yīng)該認(rèn)識到城鄉(xiāng)之間的大門是在逐步打開,城鄉(xiāng)關(guān)系也正在日益活性化。城市部門也通過控制戶籍改革的制度化通道,吸引城市所需要的人才,并控制城市化的速度和步伐。
所謂戶籍改革的滯后,主要在于支持城市化和城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移的制度化通道的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于大量流動人口進(jìn)入城市的實(shí)際需求,遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市化的速度和態(tài)勢,因此使城市化發(fā)展的通道阻塞,并使這種壓力表現(xiàn)為日益擴(kuò)大的城市內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性分化。同時(shí),當(dāng)前多數(shù)城市的條件戶籍管理過分簡單,用計(jì)劃體制一刀切的條件設(shè)定來推動戶籍改革,不能很好適應(yīng)流動人口的多樣性和流動人口需求的多樣性,不能真正滿足外來人口進(jìn)入城市和實(shí)現(xiàn)市民化的需求。
戶籍改革需要構(gòu)建一個(gè)外來人口進(jìn)入城市到向本地居民轉(zhuǎn)變的制度化通道。這樣的通道應(yīng)該是能夠使外來人口從進(jìn)入城市后的臨時(shí)居住、到長期居住,到逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜貞艏谋臼兰o(jì)初以來,一些城市開始探索實(shí)施居住證制度。在2013年的戶籍制度改革方案中也進(jìn)一步提出在全國推進(jìn)居住證制度。居住證有利于逐步邁向城鄉(xiāng)居民居住地自主登記,并可以為面向城鄉(xiāng)所有居民的戶籍準(zhǔn)入提供工作平臺。從最近在廣東地區(qū)所進(jìn)行的積分入戶的探索,為流動人口逐步有序進(jìn)入城市提供了有價(jià)值的借鑒。相對于傳統(tǒng)戶籍管理重視人才、住房等簡單指標(biāo),實(shí)施更加綜合的“積分入戶”的戶籍改革方略,考慮流動人口對城市的貢獻(xiàn)、考慮他們對在城市長期居住的具體需求,有利于建成一個(gè)更加豐富性和綜合性的融入城市的制度化通道。并可以通過“積分入滬”的體制建設(shè)和漸進(jìn)性的福利體制改革銜接起來,為流動人口逐步融入城市提供實(shí)施方案。
完善以“積分入戶”為實(shí)施方案的城鄉(xiāng)戶籍改革政策:首先,需要滿足城市管理的需求,城市部門能夠通過戶籍改革吸納城市發(fā)展所需要的緊缺人才,并根據(jù)城市的財(cái)政能力合理調(diào)控城市化的速度和節(jié)奏,合理協(xié)調(diào)和平衡本地居民和外來人口的利益;其次,需要滿足流動人口自身的需求,要尊重不同流動人口群體在城市生活和發(fā)展的具體需求,和適應(yīng)他們在城市生活和發(fā)展的多樣性,使希望在城市長期居住和永久居住的人口能夠逐步獲得城市的戶籍。同時(shí)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是,建立城市戶籍移民的通道并不應(yīng)該僅僅是人才準(zhǔn)入的通道,普通的勞動者只要是在城市穩(wěn)定居住,只要希望未來在城市中長期居留下來,都應(yīng)該有條件逐步融入當(dāng)?shù)厣鐣?。這要求戶籍改革不僅是人才戶籍,更應(yīng)該是民生戶籍。通過戶籍改革促進(jìn)外來人口進(jìn)入城市和實(shí)現(xiàn)市民化,不僅是人才引進(jìn)的需要,同時(shí)是提高對不同人口群體民生福利的手段,例如在本地居住了長期年限和具有穩(wěn)定就業(yè)的勞動者、外來媳婦、在本地出生的外來兒童,等等,都應(yīng)該有可能適應(yīng)他們對城市的需求,按照一定的程序逐步地吸納到城市體系中。
第二,使城鄉(xiāng)就業(yè)、教育培訓(xùn)、健康服務(wù)、居住住房等社會福利體制逐步和戶籍制度脫鉤。
戶籍改革困境的重要原因在于在戶籍基礎(chǔ)上嵌套了各種社會福利和公共供給,從而使戶籍制度不僅是居住地登記制度,戶籍本身構(gòu)成了一個(gè)“福利包”。戶籍和保障、戶籍和土地、戶籍和教育等等的相互嵌套、相互影響,使戶籍改革難以推進(jìn)。從戶籍改革歷史來看,正是通過首先推動與戶籍制度相關(guān)聯(lián)的各種城鄉(xiāng)體制改革,使戶籍制度松綁,才有了改革的可能。例如1980年代市場經(jīng)濟(jì)改革取消了糧食供給制度、副食品供給制度、燃料供給制度,才能推動城市為農(nóng)村人口開放大門,能夠?yàn)橥苿有〕擎?zhèn)改革創(chuàng)造條件。
需要通過戶籍制度和相關(guān)福利體制的脫鉤,才能為戶籍制度改革創(chuàng)造改革的空間。從這個(gè)意義上說,推動戶籍改革的著力點(diǎn)應(yīng)該著眼于戶籍改革之外,應(yīng)該加快社會保障制度、土地管理制度、勞動就業(yè)制度、城鄉(xiāng)教育體制改革,逐步使城鄉(xiāng)居民福利和戶籍制度脫鉤,并減少各種關(guān)聯(lián)制度對戶籍改革的阻礙。例如,社會保障主要是和就業(yè)身份相關(guān)聯(lián)的,而不應(yīng)是和戶籍身份相關(guān)聯(lián)的,只要有就業(yè)關(guān)系,無論在哪里就業(yè),勞動者都應(yīng)該有相關(guān)聯(lián)的社會保障賬戶。同時(shí)包括教育培訓(xùn)、健康服務(wù)、計(jì)劃生育、居住住房等等和戶籍身份關(guān)聯(lián)的制度也應(yīng)該逐步淡化。土地制度和戶籍制度改革的聯(lián)動改革尤其吸引人們的重視,通過完善土地承包制度和流轉(zhuǎn)制度,才能避免土地成為限制勞動力市場流動的壁壘,加強(qiáng)農(nóng)民自主選擇進(jìn)入城市的動機(jī)。同時(shí),通過土地制度改革保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利,才能保障戶籍改革過程中農(nóng)民的土地利益(任遠(yuǎn),2013)。戶籍制度要逐步從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度框架中脫離出來,戶籍制度改革才能得到改革推進(jìn)的空間。
戶籍制度和地方性財(cái)政體制是內(nèi)在聯(lián)系的。在全國性、區(qū)域性,以及都市區(qū)內(nèi)部不同的層面,地方性的財(cái)政體制和戶籍體制的結(jié)合固化了戶籍體制改革難以推進(jìn)。地方性財(cái)政體制帶來碎片化的福利體制,也帶來碎片化的戶籍壁壘。因此需要通過福利體制改革,破除碎片化的福利體制,加強(qiáng)一體化的福利體制建設(shè)。需要實(shí)現(xiàn)社會保障體系的普惠制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建立國家層面的國民年金制度、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間和跨地區(qū)社會保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的可銜接和一體化。通過改革地方財(cái)政依托的福利制度,建設(shè)國民性福利體制,城鄉(xiāng)居民服務(wù)業(yè)就可以逐步與地方戶籍身份逐步脫鉤,并為戶籍壁壘松動創(chuàng)造改革空間。
第三,在居住地基礎(chǔ)上對所有人口漸進(jìn)式地增加社會福利,減少本地居民和非戶籍人口的福利差,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的屬地化和均等化。
與社會福利安排逐步和戶籍身份脫鉤相對應(yīng),需要在居住地基礎(chǔ)上提供社會福利和公共服務(wù)供給。需要以居住地為依托,為包括戶籍人口和非戶籍人口的所有人口逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)和社會福利的均等化。例如包括教育、衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)公共服務(wù)、再就業(yè)援助機(jī)制等各種公共服務(wù)和社會工作,從而填平本地戶籍居民和非戶籍人口之間的福利差,從而為推進(jìn)戶籍改革創(chuàng)造條件。
地方公共服務(wù)均等化的福利增量改革可以有多種方式。一種是按照居住時(shí)間累進(jìn)地增加外來人口的社會福利,當(dāng)流動人口居住了1年可以具有某些福利,居住了5年可以增加某些社會福利,直到其逐步地成為本地市民。另一種方式是按照不同人口群體的具體需求,累進(jìn)地增加外來人口的社會福利,例如,前些年我們還在討論流動人口子女應(yīng)取消借讀費(fèi)在公辦學(xué)校入學(xué),現(xiàn)在已經(jīng)越來越多的城市允許流動人口子女在本地接受義務(wù)教育,以及在本地參加中等職業(yè)考試;例如流動人口原來不能得到城市的社會保險(xiǎn),流動人口也越來越多地進(jìn)入城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)體系,等等。根據(jù)不同人口群體的具體需求逐步引導(dǎo)推動城市基本公共服務(wù)和社會福利體制改革,并逐步地實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)和社會福利的均等化。
第四,推動城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的發(fā)展均衡,減少城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的福利差別,探索城鄉(xiāng)和區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展和一體化發(fā)展。
城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間發(fā)展差距的減少是戶籍改革的積極結(jié)果。但城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)機(jī)會失衡和發(fā)展水平的巨大差別,造成日益加劇的人口遷移流動,并對戶籍改革形成壓力。地區(qū)差別和地方性財(cái)政體系的客觀存在,也增加了城鄉(xiāng)和地區(qū)間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)戶籍改革的難度。因此,隨著地區(qū)差距擴(kuò)大,增加了戶籍改革壓力,而戶籍改革滯后又?jǐn)U大地區(qū)差別,從而形成了一種惡性的循環(huán)。只有打破了這個(gè)惡性的循環(huán),通過戶籍改革促進(jìn)了城鄉(xiāng)和區(qū)域平衡發(fā)展,從而才而減弱城鄉(xiāng)和區(qū)域移民的內(nèi)在壓力,戶籍改革的難度和壓力才會降低。
因此作為戶籍制度改革的補(bǔ)充和減壓,應(yīng)致力于減少城鄉(xiāng)差別和地區(qū)差別。加快農(nóng)村發(fā)展和公共服務(wù)供給,推動城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。同時(shí),應(yīng)該根據(jù)人口遷移和城市化的特點(diǎn)來塑造城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌的制度框架,通過區(qū)域平衡發(fā)展基金的方式來實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展。加強(qiáng)福利制度安排的城鄉(xiāng)銜接和跨地區(qū)銜接,促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)的一體化、勞動力市場的一體化,推進(jìn)區(qū)域一體化的實(shí)現(xiàn),并推動實(shí)現(xiàn)在更大范圍內(nèi)的制度結(jié)構(gòu)并軌。戶籍改革的探索需要從一個(gè)都市區(qū)內(nèi)部的城鄉(xiāng)之間,擴(kuò)展到區(qū)域,在類似長三角地區(qū)、珠三角和京津冀地區(qū)等區(qū)域性移民比較活躍的地區(qū)和重點(diǎn)發(fā)展的城市群地區(qū),應(yīng)該以大城市戶籍改革為動力開展區(qū)域一體化的探索實(shí)踐。并在國家層面、區(qū)域?qū)用婧痛蠖际袇^(qū)層面戶籍改革和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體聯(lián)動中,逐步推動中國戶籍改革的完成。
總之,城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的福利差別的日益擴(kuò)大和人口流動性不斷增強(qiáng)所構(gòu)成日益尖銳的矛盾。在適應(yīng)人口流動性增強(qiáng)和城市化推進(jìn)的發(fā)展背景下,戶籍制度作為二元結(jié)構(gòu)社會的載體性制度的落后性和不適應(yīng)性逐步突出,需要以戶籍制度改革為杠桿,推動福利制度改革、推動基本公共服務(wù)均等化、推動城鄉(xiāng)和區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展,從而逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度框架的重構(gòu)。
戶籍制度的改革方略包括上述四個(gè)方向上改革路徑,戶籍制度過程中這四個(gè)路徑的改革是互為條件,應(yīng)該同時(shí)推進(jìn),不可偏廢。戶籍改革當(dāng)然意味著條件戶籍使移民和新市民逐步實(shí)現(xiàn)制度接納和有效融入,以所有城鄉(xiāng)居民的居住為基礎(chǔ),構(gòu)筑戶籍開放的通道,分類別、漸進(jìn)性地,以及加快推動戶籍身份轉(zhuǎn)變。然而,只有使戶籍身份和福利體制的逐步脫鉤才能在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元和區(qū)域分割的制度體制下獲得戶籍改革的空間;使非戶籍人口能夠逐步增強(qiáng)屬地化和均等性的福利和服務(wù),減少本地人口和非戶籍人口的福利差別,才為戶籍改革創(chuàng)造條件;減少城鄉(xiāng)和地區(qū)差別,逐步從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌中構(gòu)造一體化發(fā)展,才能為戶籍制度改革釋放壓力。
這四個(gè)路徑的戶籍改革如果缺少了某個(gè)路徑的改革推進(jìn),可能會使戶籍改革名存實(shí)亡,或者反而起到強(qiáng)化戶籍制度的反效果:例如如果城市就業(yè)、保障等福利體制和戶籍身份的關(guān)聯(lián)維持和強(qiáng)化,城市化和城市發(fā)展可能使戶籍背后的利益進(jìn)一步強(qiáng)化而不是減少了,那么地方政府和流入地城市可能會更加傾向于收緊戶籍改革的步伐。如果沒有對非戶籍人口漸進(jìn)性的福利增進(jìn),城市內(nèi)部的分化差異和結(jié)構(gòu)性鴻溝也會加大,并增大改革的困難。如果城鄉(xiāng)之間地區(qū)之間的發(fā)展水平失衡和制度體系缺乏統(tǒng)籌銜接,那么戶籍制度仍然會客觀成為對區(qū)域流動性的阻礙。如果沒有加快非戶籍人口城市落戶的改革,以及對城市落戶特別是大城市落戶的逐步放寬,就難以適應(yīng)大量人口在城市大量集聚和長期居住的具體需求。因此要通過這四個(gè)路徑改革的整體推進(jìn),才能真正使戶籍改革的輪子運(yùn)轉(zhuǎn)起來,并使戶籍改革逐步從當(dāng)前城鄉(xiāng)體制的載體性制度中解脫出來,逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的福利體制,逐步實(shí)現(xiàn)人口自由流動和居住地自由登記的體制安排。
因此戶籍制度改革的過程,也就是中國從城鄉(xiāng)二元體制的束縛中逐步建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的體制的過程,是實(shí)現(xiàn)人口自由遷移流動和構(gòu)造平等包容社會福利體制的過程,以及在地方分權(quán)以后形成的地區(qū)分割的公共管理體制逐步實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一市場的過程。戶籍改革是中國城市化和國家發(fā)展過程中繞不開的制度改革。在此過程中,應(yīng)該及時(shí)總結(jié)不同地區(qū)在戶籍制度綜合配套改革的成功經(jīng)驗(yàn),并在其他地區(qū)結(jié)合不同地區(qū)的特點(diǎn)進(jìn)行擴(kuò)散性的制度創(chuàng)新。國家和地方政府需要用極大的智慧和細(xì)致,包括充分保障不同群體的利益,滿足不同群體的需求,才能通過戶籍制度改革為杠桿,使中國社會結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的制度建設(shè)得以成形,也使我國城市化發(fā)展和區(qū)域整體發(fā)展得到良好地實(shí)現(xiàn),并使中國真正成為內(nèi)在制度體系建設(shè)完善的現(xiàn)代國家。
四、積極推動大城市和特大城市戶籍改革
我國的戶籍制度改革對不同人口規(guī)模的城市(鎮(zhèn))采取差別化的戶籍改革政策,在國務(wù)院的戶籍改革意見中,提出了“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”的差別性策略。目前的改革仍然是相對側(cè)重中小城市戶籍改革,對大城市和特大城市戶籍改革還是一種相對保守的態(tài)度。由于中小城市的戶籍背后的福利本身就比較薄弱,這樣的差別性戶籍改革從改革的“先易后難”的工作策略上是有效的,但是大城市和特大城市戶籍改革仍然是中國戶籍改革的核心任務(wù)和攻堅(jiān)戰(zhàn),恰恰是大城市和特大城市的人口遷移流動和戶籍制度改革之后的矛盾性表現(xiàn)得尤其明顯。因此作為差別性戶籍改革,恰恰是大城市和特大城市的戶籍改革要重點(diǎn)推進(jìn)和率先推進(jìn)。
實(shí)際上戶籍制度改革滯后于人口流動,最主要的表現(xiàn)在于在特大城市和大城市改革滯后。我國人口遷移流動的主要趨勢是向大城市和特大城市集中,戶籍制度改革在這個(gè)意義上應(yīng)該適應(yīng)人口動態(tài)趨勢重點(diǎn)推動大城市和特大城市的戶籍改革。中小城鎮(zhèn)的人口動態(tài)和戶籍壓力的沖突并不很明顯,中小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍含金量也并不高,也基本開放了自由落戶,應(yīng)該來說中小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍改革壓力是較小的、基本解決的。實(shí)際上,現(xiàn)在戶籍改革更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)是大城市和特大城市,從人口遷移流動的趨勢來看,更多的人口愿意向大城市和特大城市轉(zhuǎn)移,而且它們也提供給了更多就業(yè)崗位和創(chuàng)新機(jī)會,因此當(dāng)前迫切需要的是加快大城市和特大城市戶籍改革的推進(jìn)。當(dāng)然這種改革需要是漸進(jìn)性的,但實(shí)際上開放特大城市和大城市戶籍的改革步伐需要快于中小城市,而不是慢于中小城鎮(zhèn)。戶籍制度改革的差別性,應(yīng)該是要首先積極解決大城市和特大城市的戶籍改革,才能緩解和應(yīng)對人口遷移流動和戶籍改革的矛盾性。
戶籍制度的工作重心,也是與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點(diǎn)和動力機(jī)制相適應(yīng)。從1980年代開始改革開放和推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展以來,在1980～1990年代初期,我國的城鎮(zhèn)化主要是小城鎮(zhèn)驅(qū)動的。在1980年代我國也形成了重點(diǎn)發(fā)展中小城鎮(zhèn),控制發(fā)展中等城市和嚴(yán)格控制大城市的城鎮(zhèn)化主導(dǎo)思想,因此戶籍制度改革更加重視小城鎮(zhèn)戶籍改革是恰當(dāng)?shù)?在1990年代后期到2000年代,中等城市和大城市構(gòu)成人口遷移的主體,因此戶籍制度改革的重點(diǎn)就需要向中等城市和大城市過渡。如果我們看到本世紀(jì)以來大城市和特大城市已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化的主要推動力量,城市群的發(fā)展成為目前城鎮(zhèn)化發(fā)展的最重要動力,這也要求我們的戶籍改革更加重視大城市和特大城市改革,以及加強(qiáng)城市群戶籍和社會管理的整體協(xié)調(diào)。因此,在當(dāng)前時(shí)期仍然強(qiáng)調(diào)放開中小城鎮(zhèn)而嚴(yán)格控制大城市的戶籍改革策略,是一種相對陳舊的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。
從廣東地區(qū)最先實(shí)施,現(xiàn)在不少地區(qū)的大城市戶籍改革開始采取積分制度的策略。積分落戶制度實(shí)際上是一種條件戶籍。相對于傳統(tǒng)的落戶政策主要包括政策移民、投資移民、技術(shù)移民,如知青返回城落實(shí)戶口、購買住房、符合技術(shù)條件的人才入戶,積分入戶考慮了更加綜合的指標(biāo),例如在廣東實(shí)行的積分入戶政策中還將流動人口的工作年限、納稅的情況、繳納社會保障的情況、包括參加志愿者和獻(xiàn)血的社會貢獻(xiàn)、遵紀(jì)守法的情況等納入積分考量(傅晨等,2014)。積分入戶的指標(biāo)顯然更加綜合,更加具有彈性,避免了單獨(dú)投資購房指標(biāo)、或者片面性的人才指標(biāo)的不足。積分體制和社會信用體系建設(shè)能夠有很好的連接。積分制有利于城市通過毛細(xì)血管將所需要的優(yōu)秀人才逐步吸納進(jìn)來。積分制提供了一個(gè)選擇性的渠道,逐步向部分城市需要的人口打開大門。積分制也提出了貢獻(xiàn)導(dǎo)向,鼓勵流動人口對城市的社會經(jīng)濟(jì)作出貢獻(xiàn),這些都很有積極意義。
其實(shí)積分性的人口管理體制包括兩種,一種是積分落戶,一種是積分福利體制。積分落戶制度是從2010年以后廣東開始進(jìn)行的探索。上海2009開展了居住證轉(zhuǎn)戶籍的改革,當(dāng)時(shí)被評價(jià)為“戶籍新政”,現(xiàn)在評估看來步伐還是較慢的。2012年上海開始實(shí)施居住證積分體系,但實(shí)際上沒有提積分入戶,只是一種居住證福利體制,根據(jù)不同的積分享受不同的福利。應(yīng)該看到上海的積分制改革只是在為戶籍制度改革創(chuàng)造條件,還并不是直接的戶籍改革。如何來設(shè)計(jì)積分制度是需要討論的另一個(gè)問題,關(guān)鍵是在制度設(shè)計(jì)上要努力使居住證和積分制度成為推動戶籍改革的制度渠道,使得外來移民通過積分體制和一系列的條件機(jī)制,能夠有機(jī)會、有條件過渡到城市體系中去,并在這個(gè)過渡過程中逐步得到漸進(jìn)的福利,逐步被吸納。居住證制度和積分體制能夠真正成為推動大城市戶籍改革的杠桿,而不是成為阻礙戶籍改革的新的制度安排。
積分體制對類似北京、上海等具有大量外來移民的大城市和特大城市戶籍改革提供了有價(jià)值的解決方案。但是如果我們對廣東地區(qū)、包括上海實(shí)施積分入戶和居住證戶籍改革進(jìn)行評估,其實(shí)施的效果是未必理想的。真正通過積分和條件戶籍實(shí)現(xiàn)入戶的人口還是非常有限的。而且對于積分制度來看,仍然是比較偏重于城市部門所需要的各種人才。但是外來媳婦、兒童和家庭的團(tuán)聚,這些人口很難在積分體制上得到解決,而戶籍對她們生活的意義是實(shí)實(shí)在在的具體民生。對于城市戶籍改革來說,除了要發(fā)展人才戶籍,也要考慮民生戶籍,也就是積分制需要能夠使在城市穩(wěn)定居住、長期居住的人口群體逐步有辦法進(jìn)入城市。例如研究也表現(xiàn)當(dāng)流動人口在城市長期居住以后,他們繼續(xù)居留的概率更強(qiáng),在城市居住10年以后的人口有90%的概率會繼續(xù)居留下來,但是其中仍然有相當(dāng)部分人口無法通過積分納入城市體系。積分體系也應(yīng)該更加偏向于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的人口,而創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新缺很難在積分上表現(xiàn)出來,例如這些富有創(chuàng)新性的人口可能不僅沒有投資、沒有住房、可能還中途從學(xué)校輟學(xué),甚至沒有就業(yè),但是這些人才卻是未來城市發(fā)展的希望。在這些方面,積分落戶的制度是存在相當(dāng)?shù)木窒扌缘?積分體制的戶籍改革是可以進(jìn)一步完善的,應(yīng)該為所有希望在城市長期居留的人口提供一種選擇性渠道逐步解決他們的戶籍和居住安排。
大城市和特大城市的戶籍改革是我國城市化過程中戶籍改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)役,我們不能因?yàn)樗y,就簡單地用一個(gè)“嚴(yán)格控制大城市人口規(guī)?！倍?guī)避了改革責(zé)任。而且實(shí)際上,大城市和特大城市的財(cái)政能力更強(qiáng),遷移流動人口也并非所有的人都希望在大城市長期居住和獲得大城市的戶籍,因此大城市戶籍制度改革的難度并不像其想象的這么難。
中國的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為戶籍制度限制下的城鎮(zhèn)化,對推動城鎮(zhèn)化發(fā)展和保障城鄉(xiāng)居民在城鎮(zhèn)化過程中的利益和福祉產(chǎn)生不利影響。中國城鎮(zhèn)化和改革發(fā)展具有很強(qiáng)的制度推進(jìn)的特點(diǎn),戶籍制度的改革是國家從城鄉(xiāng)二元體制向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。戶籍制度的改革需要觀念革命,要正確樹立移民和城市發(fā)展的關(guān)系。戶籍改革更需要通過綜合配套的改革策略來加以推進(jìn)。在當(dāng)前時(shí)期應(yīng)尤其重視并需要率先推動大城市和特大城市的戶籍改革,中國的戶籍改革和城鎮(zhèn)化發(fā)展才能真正向前推進(jìn)。
戶籍制度改革過慢仍然是當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本狀況,判斷戶籍改革進(jìn)度和鄉(xiāng)城人口遷移流動的不平衡關(guān)系是在擴(kuò)大還是在減小,應(yīng)該成為戶籍制度改革狀況的判斷標(biāo)準(zhǔn)。戶籍制度的不斷松動和未來消亡應(yīng)該是未來改革的方向,戶籍制度應(yīng)該成為推動中國城市化改革的杠桿,從而中國城鎮(zhèn)化發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、人口自由遷移,實(shí)現(xiàn)居住地登記為基礎(chǔ)的福利和公共服務(wù)均等化,以及建設(shè)依托國民身份的公共福利體制。這樣的國家發(fā)展時(shí)代,就從一個(gè)二元化和結(jié)構(gòu)分化的國家體制過渡為一個(gè)整合的現(xiàn)代福利國家,并因此帶來城鄉(xiāng)居民的福利進(jìn)步和人民幸福。
注釋及參考文獻(xiàn):略
作者簡介:任遠(yuǎn),復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授、博導(dǎo)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京社會科學(xué)》2016年第2期
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