原標(biāo)題：精準(zhǔn)扶貧:如何實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)和長期目標(biāo)統(tǒng)一
“十三五”規(guī)劃明確提出，農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會(huì)最艱巨任務(wù)，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。2015年11月召開的中央扶貧工作會(huì)議又明確了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)，即2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會(huì)。一系列措辭和措施體現(xiàn)出政府對扶貧工作的重視和脫貧決心。然而，從中央到地方，雖然在“扶持誰”、“怎么扶”、“誰扶持”等一系列問題上形成了共識(shí)，但如何提高扶貧工作的規(guī)范化程度，避免人為因素影響，提高精準(zhǔn)扶貧的剛性約束和標(biāo)準(zhǔn)化程度，成為這場脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)亟待研究問題。因?yàn)榭偨Y(jié)我國減貧實(shí)踐，雖然減貧效果世人矚目，但成就取得很大程度上得益于改革開放使相當(dāng)一部分貧困家庭實(shí)現(xiàn)了自我脫貧。當(dāng)然脫貧成效也受益于政府主導(dǎo)，但由于忽視扶貧工作的體制機(jī)制建設(shè)，政府主導(dǎo)使扶貧工作充滿了人為因素影響。盡管針對粗放式扶貧，黨中央提出了精準(zhǔn)扶貧新要求，但何為精準(zhǔn)，仍然存在較大的人治風(fēng)險(xiǎn)。在對上負(fù)責(zé)體制下，打贏2020年全部脫貧這個(gè)攻堅(jiān)戰(zhàn)并不難，難就難在，在精準(zhǔn)扶貧中如何推進(jìn)居民免于貧困的制度化建設(shè)，既為脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供制度保障，也為所有居民、所有地區(qū)免于貧困提供制度保障。
一、過去扶貧工作存在的問題
一是，脫貧脆弱性較高。我國扶貧開發(fā)主要針對絕對貧困家庭，采用政府主導(dǎo)，這與發(fā)達(dá)國家選擇相對貧困，多方共治明顯不同。因?yàn)槭墙^對貧困，所以采用輸血型扶貧方式很容易實(shí)現(xiàn)暫時(shí)性脫貧。因?yàn)檎鲗?dǎo)，所以容易造成貧困家庭被脫貧現(xiàn)象。但這種脫貧家庭由于缺乏自身造血能力，很容易受到外部沖擊而返貧。目前我國貧困人口中，三分之二屬于返貧性質(zhì)，一些中西部連片貧困地區(qū)，返貧率甚至高達(dá)40%。
二是，扶貧中創(chuàng)租尋租現(xiàn)象嚴(yán)重。我國扶貧開發(fā)工作主要采取項(xiàng)目化方式進(jìn)行管理，尤其在發(fā)展扶貧中，所有貼上扶貧開發(fā)標(biāo)簽的資金，都采取項(xiàng)目化管理。項(xiàng)目化管理最重要特點(diǎn)就是審批認(rèn)定制，后者在缺乏有效監(jiān)督時(shí)不可避免伴有創(chuàng)租和尋租情況。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年至2015年5月，檢察機(jī)關(guān)共在涉農(nóng)和扶貧領(lǐng)域查辦的貪污犯罪占該領(lǐng)域職務(wù)犯罪56.7%，占同期查辦職務(wù)犯罪總?cè)藬?shù)的22%，在部分地區(qū)這一比例甚至高達(dá)50%。67%扶貧主要物資采購價(jià)格平均高于當(dāng)期市場價(jià)格30%，有的甚至超過市場價(jià)2倍以上。扶貧型小額貸款出現(xiàn)比較嚴(yán)重的“精英俘獲”現(xiàn)象。
三是，對上負(fù)責(zé)的扶貧工作負(fù)面影響巨大。我國扶貧開發(fā)體現(xiàn)出明顯的對上負(fù)責(zé)工作原則。為了貫徹領(lǐng)導(dǎo)意圖，應(yīng)付上級考核，扶貧方式往往不問績效不計(jì)影響，運(yùn)動(dòng)式、突擊式扶貧階段性時(shí)有出現(xiàn)。同時(shí)，出于本位利益，扶貧工作中弄虛作假、隱瞞虛報(bào)等現(xiàn)象也非常普遍。一些地方政府為了掩蓋貧困真相，干預(yù)新聞報(bào)道。此外，對上負(fù)責(zé)注定是結(jié)果導(dǎo)向，后者必然驅(qū)使政府在扶貧工作中采取輸血型、開發(fā)式扶貧為主的扶貧方式，這種方式既造成了巨大財(cái)政壓力和受助地區(qū)貧困依賴癥，又忽視扶貧方式給受助地區(qū)帶來的長期影響。
二、扶貧工作問題產(chǎn)生原因
我國扶貧開發(fā)一直被視為政府一項(xiàng)獨(dú)立工作，有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)推進(jìn)。這種安排與我國項(xiàng)目化管理實(shí)踐是一致的，責(zé)任確定比較容易。但項(xiàng)目化管理往往注重項(xiàng)目實(shí)施主體本身意圖是否實(shí)現(xiàn)，所以項(xiàng)目精準(zhǔn)性取決于項(xiàng)目實(shí)施主體需要。在我國，扶貧開發(fā)沒有理念，只有目標(biāo)，即脫貧。由于缺失理念，扶貧工作非常重視目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，精準(zhǔn)只是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。同樣由于缺失理念，扶貧工作缺少頂層設(shè)計(jì)，更不太重視體制機(jī)制建設(shè)，導(dǎo)致扶貧工作缺乏制度保障。
一是，缺乏扶貧責(zé)任的精準(zhǔn)界定。在我國扶貧開發(fā)工作中，精準(zhǔn)兩個(gè)字總是運(yùn)用于受扶對象，幾乎沒有關(guān)于扶貧主體責(zé)任的精準(zhǔn)界定。雖然作為一項(xiàng)行政工作，扶貧開發(fā)目標(biāo)是脫貧，但真正的目標(biāo)則是保障貧困個(gè)體免于貧困的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)個(gè)人發(fā)展和分享社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)利。由于扶貧工作沒有植入這一理念，導(dǎo)致各級政府倍感壓力同時(shí)卻責(zé)任感不足，工作目標(biāo)更多是完成任務(wù)。同時(shí)理念缺失還導(dǎo)致工作方式嚴(yán)重缺乏效率，將扶貧任務(wù)層層下壓，直到行政人員個(gè)人。這種扶貧工作方式表面上看做到責(zé)任到人，實(shí)則強(qiáng)化的是政府主導(dǎo)和人治。
二是，缺乏扶貧責(zé)任的精準(zhǔn)分配。扶貧開發(fā)作為一項(xiàng)政府職責(zé)，具體執(zhí)行肯定是最基層政府或準(zhǔn)政府性質(zhì)的社區(qū)和行政村。但執(zhí)行這項(xiàng)工作所需資金由誰承擔(dān)在現(xiàn)有制度中都缺乏明確規(guī)定，已經(jīng)頒布的各種扶貧開發(fā)資金管理辦法，主要內(nèi)容都是資金管理。由于缺乏扶貧開發(fā)資金承擔(dān)主體和支付辦法的制度安排，扶貧開發(fā)資金分配無形中就有了權(quán)力創(chuàng)租可能，對扶貧開發(fā)執(zhí)行主體而言，為爭取到這筆意外之財(cái)，競爭不可避免，后者不僅造成扶貧開發(fā)資金碎片化，而且扭曲了扶貧開發(fā)工作本意。為了防止扶貧開發(fā)資金被執(zhí)行主體“統(tǒng)籌”，資金分配主要選擇隨意性較大的專項(xiàng)撥款，并要求相應(yīng)地方配套。
三是，缺乏有效扶貧的精準(zhǔn)制度。扶貧開發(fā)過程中之所以出現(xiàn)腐敗，連窮人的救命錢都敢貪污，扶貧開發(fā)資金的分配和使用上之所以出現(xiàn)權(quán)力尋租，連窮人的吃飯錢都敢拿，扶貧開發(fā)效果的匯報(bào)中之所以出現(xiàn)弄虛作假，置窮人生死于不顧，一個(gè)重要原因就是促進(jìn)扶貧開發(fā)有效的精準(zhǔn)制度缺失，即沒有關(guān)于扶貧開發(fā)工作信息公開和效果評價(jià)的約束性制度。由于信息不公開，社會(huì)監(jiān)督就無法實(shí)施，由于缺乏第三方評估，扶貧效果就無法被觀察。盡管目前各種扶貧開發(fā)政府性文件很多，包括精準(zhǔn)要求、實(shí)績考核等，也有部分地區(qū)實(shí)施了部分信息有限公開，但真正有約束力的信息公開制度和第三方評估制度沒有。
三、提高扶貧工作有效性對策
確保每個(gè)居民免于貧困的權(quán)利，是扶貧工作的根本宗旨和理念。為窮人，尤其是極度貧困者享有這些權(quán)利創(chuàng)造條件是扶貧工作的具體要求。脫貧只是實(shí)現(xiàn)這一要求的門檻條件。扶貧工作必須堅(jiān)守這一理念和宗旨，否則2020年即使能夠?qū)崿F(xiàn)完全脫貧目標(biāo)，也是不可持續(xù)的。基于這一理念，中央政府有責(zé)任將扶貧工作明確為自己的職責(zé)，承擔(dān)起扶貧工作的支出責(zé)任。同時(shí)，中央政府在將責(zé)任委托給基層政府時(shí)，建立必要的約束性制度，明確各個(gè)主體在扶貧工作中的責(zé)權(quán)關(guān)系，形成可識(shí)別可衡量可監(jiān)督的責(zé)權(quán)邊界。此外，理順扶貧資金分配機(jī)制，實(shí)行分配主體、監(jiān)督主體和執(zhí)行主體的有效分工。上述各方面都需要通過制度加以明確，都需要制度對相關(guān)主體進(jìn)行約束。砍柴不怕磨刀工，只有通過制度化建設(shè)，才有可能確保2020年全面脫貧目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，并建立起確保每個(gè)居民免于貧困的長效扶貧機(jī)制。
一是，確立扶貧工作理念，理順短期目標(biāo)和長期目標(biāo)關(guān)系。當(dāng)前我國扶貧工作最重要的問題不是如何做，而是為什么做。因?yàn)橹挥兄罏槭裁醋觯拍芙⑴c其相適應(yīng)的體制機(jī)制，才能選擇與其相適應(yīng)的扶貧措施。為此，中央政府必須將確保居民免于貧困確立為2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)的工作理念，并將這一理念落實(shí)到扶貧工作的各個(gè)方面。在此基礎(chǔ)上，理順2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧這個(gè)短期目標(biāo)和確保居民免于貧困這個(gè)長期目標(biāo)之間關(guān)系。因?yàn)槊撠殐H是一個(gè)階段性結(jié)果，但不是扶貧工作的結(jié)束，窮人總會(huì)存在，所以扶貧工作始終是政府一項(xiàng)重要職責(zé)。為此，未來四年的扶貧工作中，實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)時(shí)必須要重視受助地區(qū)和受助家庭的能動(dòng)性，為他們提供免于貧困的支持，將扶貧納入基本公共服務(wù)體系。
二是，明確扶貧工作的責(zé)權(quán)主體，建立可識(shí)別可衡量可監(jiān)督的責(zé)權(quán)邊界。面對中央提出的2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧艱巨任務(wù)，各級政府、各個(gè)部門都倍感壓力巨大，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)已成為各級政府必須完成的政治任務(wù)。然而由于缺乏可以支撐這一戰(zhàn)略目標(biāo)的體制機(jī)制，整個(gè)扶貧工作有點(diǎn)混亂。雖然各地都在嘗試創(chuàng)新扶貧工作體制機(jī)制，但缺乏整體性和計(jì)劃性。面對各地有點(diǎn)混亂的扶貧創(chuàng)新實(shí)踐，中央政府需要頂層設(shè)計(jì)，明確各級政府扶貧工作職能和相應(yīng)支出責(zé)任。在明確責(zé)權(quán)主體基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確各級政府責(zé)權(quán)邊界，政策制定部門、資金分配部門和扶貧工作執(zhí)行部門之間的責(zé)權(quán)關(guān)系和相應(yīng)的追責(zé)制度。同時(shí)建立扶貧工作的跨部門協(xié)作機(jī)制，打破部門利益壁壘，整合扶貧資金。
三是，創(chuàng)新有利于扶貧工作執(zhí)行的資金分配機(jī)制。在扶貧工作中，承擔(dān)確保窮人免于貧困的職責(zé)是上級政府，但這一職責(zé)具體執(zhí)行則是基層政府。提供責(zé)任和執(zhí)行責(zé)任的分離必然需要轉(zhuǎn)移支付制度配合。針對我國扶貧資金分配存在的問題，必須創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付制度，改變以專項(xiàng)撥款和配套撥款為主的扶貧資金分配格局，采取專項(xiàng)一般性轉(zhuǎn)移支付制度。同時(shí)，為避免扶貧資金多頭分配分散管理，扶貧資金分配權(quán)必須統(tǒng)一到財(cái)政，相關(guān)垂直管理部門只承擔(dān)管理責(zé)任。此外，廢除扶貧資金分配與地方財(cái)政等指標(biāo)掛鉤的激勵(lì)辦法，建立明確分配依據(jù)，將第三方評估與執(zhí)行主體獎(jiǎng)罰結(jié)合在一起，提高扶貧資金的可預(yù)期性和執(zhí)行主體的激勵(lì)性。當(dāng)然，作為一項(xiàng)財(cái)政活動(dòng)，扶貧資金分配必須納入整個(gè)財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌考慮，避免扶貧工作對其他政府支出責(zé)任的擠出。
四是，建立信息公開和績效評價(jià)等約束性制度。前已述及，扶貧是一種權(quán)利義務(wù)高度分離的工作。在這種情況下，作為委托人的上級政府如何激勵(lì)受托人履職盡責(zé)，是扶貧工作必須解決的一個(gè)問題。為此，我國扶貧工作不僅需要對扶貧工作實(shí)施全流程信息公開制度，不是僅僅在基層執(zhí)行部門，而且需要將其寫入預(yù)算法，明確扶貧工作相關(guān)責(zé)任主體的信息公開責(zé)任和追責(zé)程序。同時(shí)參照世界銀行等國家組織做法，對不同類型扶貧項(xiàng)目引入第三方績效評價(jià)，并將評價(jià)結(jié)果與扶貧工作各責(zé)任主體聯(lián)系在一起，提高責(zé)任的可識(shí)別程度。除了上述兩項(xiàng)最重要的約束性制度，還需要確立嚴(yán)格的論證制度和聽證制度，避免扶貧項(xiàng)目實(shí)施的盲目性，弱化政府主導(dǎo)，強(qiáng)化受助地區(qū)受助家庭的參與，提高扶貧工作的民主化程度。
總之，扶貧并不是一個(gè)項(xiàng)目或工程，突擊式扶貧可能短期有效，但缺乏可持續(xù)性。盡管中央明確提出2020年窮人都脫貧，貧困縣都摘帽，但也只是扶貧工作的階段性任務(wù)，扶貧工作本身永遠(yuǎn)不會(huì)結(jié)束，因?yàn)榻^對貧困可以消除，相對貧困永遠(yuǎn)存在。所以我們需要重新確立扶貧工作的根本宗旨，將扶貧工作納入政府負(fù)面清單，通過體制機(jī)制等制度化建設(shè)加以固定化，使其成為居民一項(xiàng)基本權(quán)利和政府一項(xiàng)基本義務(wù)。
本報(bào)告為國家社科重大招標(biāo)項(xiàng)目“財(cái)政體制垂直失衡形成機(jī)制、激勵(lì)結(jié)構(gòu)與平衡策略研究（編號(hào)：15ZDA016）”中期成果提煉而成。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會(huì)科學(xué)網(wǎng) 2016年07月28日
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