原標題：精準扶貧:如何實現短期目標和長期目標統一
“十三五”規劃明確提出，農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨任務，堅決打贏脫貧攻堅戰。2015年11月召開的中央扶貧工作會議又明確了脫貧攻堅戰目標，即2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會。一系列措辭和措施體現出政府對扶貧工作的重視和脫貧決心。然而，從中央到地方，雖然在“扶持誰”、“怎么扶”、“誰扶持”等一系列問題上形成了共識，但如何提高扶貧工作的規范化程度，避免人為因素影響，提高精準扶貧的剛性約束和標準化程度，成為這場脫貧攻堅戰亟待研究問題。因為總結我國減貧實踐，雖然減貧效果世人矚目，但成就取得很大程度上得益于改革開放使相當一部分貧困家庭實現了自我脫貧。當然脫貧成效也受益于政府主導，但由于忽視扶貧工作的體制機制建設，政府主導使扶貧工作充滿了人為因素影響。盡管針對粗放式扶貧，黨中央提出了精準扶貧新要求，但何為精準，仍然存在較大的人治風險。在對上負責體制下，打贏2020年全部脫貧這個攻堅戰并不難，難就難在，在精準扶貧中如何推進居民免于貧困的制度化建設，既為脫貧目標實現提供制度保障，也為所有居民、所有地區免于貧困提供制度保障。
一、過去扶貧工作存在的問題
一是，脫貧脆弱性較高。我國扶貧開發主要針對絕對貧困家庭，采用政府主導，這與發達國家選擇相對貧困，多方共治明顯不同。因為是絕對貧困，所以采用輸血型扶貧方式很容易實現暫時性脫貧。因為政府主導，所以容易造成貧困家庭被脫貧現象。但這種脫貧家庭由于缺乏自身造血能力，很容易受到外部沖擊而返貧。目前我國貧困人口中，三分之二屬于返貧性質，一些中西部連片貧困地區，返貧率甚至高達40%。
二是，扶貧中創租尋租現象嚴重。我國扶貧開發工作主要采取項目化方式進行管理，尤其在發展扶貧中，所有貼上扶貧開發標簽的資金，都采取項目化管理。項目化管理最重要特點就是審批認定制，后者在缺乏有效監督時不可避免伴有創租和尋租情況。根據統計，2013年至2015年5月，檢察機關共在涉農和扶貧領域查辦的貪污犯罪占該領域職務犯罪56.7%，占同期查辦職務犯罪總人數的22%，在部分地區這一比例甚至高達50%。67%扶貧主要物資采購價格平均高于當期市場價格30%，有的甚至超過市場價2倍以上。扶貧型小額貸款出現比較嚴重的“精英俘獲”現象。
三是，對上負責的扶貧工作負面影響巨大。我國扶貧開發體現出明顯的對上負責工作原則。為了貫徹領導意圖，應付上級考核，扶貧方式往往不問績效不計影響，運動式、突擊式扶貧階段性時有出現。同時，出于本位利益，扶貧工作中弄虛作假、隱瞞虛報等現象也非常普遍。一些地方政府為了掩蓋貧困真相，干預新聞報道。此外，對上負責注定是結果導向，后者必然驅使政府在扶貧工作中采取輸血型、開發式扶貧為主的扶貧方式，這種方式既造成了巨大財政壓力和受助地區貧困依賴癥，又忽視扶貧方式給受助地區帶來的長期影響。
二、扶貧工作問題產生原因
我國扶貧開發一直被視為政府一項獨立工作，有專門機構負責推進。這種安排與我國項目化管理實踐是一致的，責任確定比較容易。但項目化管理往往注重項目實施主體本身意圖是否實現，所以項目精準性取決于項目實施主體需要。在我國，扶貧開發沒有理念，只有目標，即脫貧。由于缺失理念，扶貧工作非常重視目標實現程度，精準只是實現目標的手段。同樣由于缺失理念，扶貧工作缺少頂層設計，更不太重視體制機制建設，導致扶貧工作缺乏制度保障。
一是，缺乏扶貧責任的精準界定。在我國扶貧開發工作中，精準兩個字總是運用于受扶對象，幾乎沒有關于扶貧主體責任的精準界定。雖然作為一項行政工作，扶貧開發目標是脫貧，但真正的目標則是保障貧困個體免于貧困的權利，實現個人發展和分享社會發展成果的權利。由于扶貧工作沒有植入這一理念，導致各級政府倍感壓力同時卻責任感不足，工作目標更多是完成任務。同時理念缺失還導致工作方式嚴重缺乏效率，將扶貧任務層層下壓，直到行政人員個人。這種扶貧工作方式表面上看做到責任到人，實則強化的是政府主導和人治。
二是，缺乏扶貧責任的精準分配。扶貧開發作為一項政府職責，具體執行肯定是最基層政府或準政府性質的社區和行政村。但執行這項工作所需資金由誰承擔在現有制度中都缺乏明確規定，已經頒布的各種扶貧開發資金管理辦法，主要內容都是資金管理。由于缺乏扶貧開發資金承擔主體和支付辦法的制度安排，扶貧開發資金分配無形中就有了權力創租可能，對扶貧開發執行主體而言，為爭取到這筆意外之財，競爭不可避免，后者不僅造成扶貧開發資金碎片化，而且扭曲了扶貧開發工作本意。為了防止扶貧開發資金被執行主體“統籌”，資金分配主要選擇隨意性較大的專項撥款，并要求相應地方配套。
三是，缺乏有效扶貧的精準制度。扶貧開發過程中之所以出現腐敗，連窮人的救命錢都敢貪污，扶貧開發資金的分配和使用上之所以出現權力尋租，連窮人的吃飯錢都敢拿，扶貧開發效果的匯報中之所以出現弄虛作假，置窮人生死于不顧，一個重要原因就是促進扶貧開發有效的精準制度缺失，即沒有關于扶貧開發工作信息公開和效果評價的約束性制度。由于信息不公開，社會監督就無法實施，由于缺乏第三方評估，扶貧效果就無法被觀察。盡管目前各種扶貧開發政府性文件很多，包括精準要求、實績考核等，也有部分地區實施了部分信息有限公開，但真正有約束力的信息公開制度和第三方評估制度沒有。
三、提高扶貧工作有效性對策
確保每個居民免于貧困的權利，是扶貧工作的根本宗旨和理念。為窮人，尤其是極度貧困者享有這些權利創造條件是扶貧工作的具體要求。脫貧只是實現這一要求的門檻條件。扶貧工作必須堅守這一理念和宗旨，否則2020年即使能夠實現完全脫貧目標，也是不可持續的?；谶@一理念，中央政府有責任將扶貧工作明確為自己的職責，承擔起扶貧工作的支出責任。同時，中央政府在將責任委托給基層政府時，建立必要的約束性制度，明確各個主體在扶貧工作中的責權關系，形成可識別可衡量可監督的責權邊界。此外，理順扶貧資金分配機制，實行分配主體、監督主體和執行主體的有效分工。上述各方面都需要通過制度加以明確，都需要制度對相關主體進行約束?？巢癫慌履サ豆ぃ挥型ㄟ^制度化建設，才有可能確保2020年全面脫貧目標順利實現，并建立起確保每個居民免于貧困的長效扶貧機制。
一是，確立扶貧工作理念，理順短期目標和長期目標關系。當前我國扶貧工作最重要的問題不是如何做，而是為什么做。因為只有知道為什么做，才能建立與其相適應的體制機制，才能選擇與其相適應的扶貧措施。為此，中央政府必須將確保居民免于貧困確立為2020年實現全面脫貧這個戰略目標的工作理念，并將這一理念落實到扶貧工作的各個方面。在此基礎上，理順2020年實現全面脫貧這個短期目標和確保居民免于貧困這個長期目標之間關系。因為脫貧僅是一個階段性結果，但不是扶貧工作的結束，窮人總會存在，所以扶貧工作始終是政府一項重要職責。為此，未來四年的扶貧工作中，實現短期目標時必須要重視受助地區和受助家庭的能動性，為他們提供免于貧困的支持，將扶貧納入基本公共服務體系。
二是，明確扶貧工作的責權主體，建立可識別可衡量可監督的責權邊界。面對中央提出的2020年實現全面脫貧艱巨任務，各級政府、各個部門都倍感壓力巨大，實現這一目標已成為各級政府必須完成的政治任務。然而由于缺乏可以支撐這一戰略目標的體制機制，整個扶貧工作有點混亂。雖然各地都在嘗試創新扶貧工作體制機制，但缺乏整體性和計劃性。面對各地有點混亂的扶貧創新實踐，中央政府需要頂層設計，明確各級政府扶貧工作職能和相應支出責任。在明確責權主體基礎上，進一步明確各級政府責權邊界，政策制定部門、資金分配部門和扶貧工作執行部門之間的責權關系和相應的追責制度。同時建立扶貧工作的跨部門協作機制，打破部門利益壁壘，整合扶貧資金。
三是，創新有利于扶貧工作執行的資金分配機制。在扶貧工作中，承擔確保窮人免于貧困的職責是上級政府，但這一職責具體執行則是基層政府。提供責任和執行責任的分離必然需要轉移支付制度配合。針對我國扶貧資金分配存在的問題，必須創新轉移支付制度，改變以專項撥款和配套撥款為主的扶貧資金分配格局，采取專項一般性轉移支付制度。同時，為避免扶貧資金多頭分配分散管理，扶貧資金分配權必須統一到財政，相關垂直管理部門只承擔管理責任。此外，廢除扶貧資金分配與地方財政等指標掛鉤的激勵辦法，建立明確分配依據，將第三方評估與執行主體獎罰結合在一起，提高扶貧資金的可預期性和執行主體的激勵性。當然，作為一項財政活動，扶貧資金分配必須納入整個財政預算統籌考慮，避免扶貧工作對其他政府支出責任的擠出。
四是，建立信息公開和績效評價等約束性制度。前已述及，扶貧是一種權利義務高度分離的工作。在這種情況下，作為委托人的上級政府如何激勵受托人履職盡責，是扶貧工作必須解決的一個問題。為此，我國扶貧工作不僅需要對扶貧工作實施全流程信息公開制度，不是僅僅在基層執行部門，而且需要將其寫入預算法，明確扶貧工作相關責任主體的信息公開責任和追責程序。同時參照世界銀行等國家組織做法，對不同類型扶貧項目引入第三方績效評價，并將評價結果與扶貧工作各責任主體聯系在一起，提高責任的可識別程度。除了上述兩項最重要的約束性制度，還需要確立嚴格的論證制度和聽證制度，避免扶貧項目實施的盲目性，弱化政府主導，強化受助地區受助家庭的參與，提高扶貧工作的民主化程度。
總之，扶貧并不是一個項目或工程，突擊式扶貧可能短期有效，但缺乏可持續性。盡管中央明確提出2020年窮人都脫貧，貧困縣都摘帽，但也只是扶貧工作的階段性任務，扶貧工作本身永遠不會結束，因為絕對貧困可以消除，相對貧困永遠存在。所以我們需要重新確立扶貧工作的根本宗旨，將扶貧工作納入政府負面清單，通過體制機制等制度化建設加以固定化，使其成為居民一項基本權利和政府一項基本義務。
本報告為國家社科重大招標項目“財政體制垂直失衡形成機制、激勵結構與平衡策略研究（編號：15ZDA016）”中期成果提煉而成。
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學網 2016年07月28日
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