原標題：精準扶貧:如何實現(xiàn)短期目標和長期目標統(tǒng)一
“十三五”規(guī)劃明確提出，農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨任務，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。2015年11月召開的中央扶貧工作會議又明確了脫貧攻堅戰(zhàn)目標，即2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會。一系列措辭和措施體現(xiàn)出政府對扶貧工作的重視和脫貧決心。然而，從中央到地方，雖然在“扶持誰”、“怎么扶”、“誰扶持”等一系列問題上形成了共識，但如何提高扶貧工作的規(guī)范化程度，避免人為因素影響，提高精準扶貧的剛性約束和標準化程度，成為這場脫貧攻堅戰(zhàn)亟待研究問題。因為總結我國減貧實踐，雖然減貧效果世人矚目，但成就取得很大程度上得益于改革開放使相當一部分貧困家庭實現(xiàn)了自我脫貧。當然脫貧成效也受益于政府主導，但由于忽視扶貧工作的體制機制建設，政府主導使扶貧工作充滿了人為因素影響。盡管針對粗放式扶貧，黨中央提出了精準扶貧新要求，但何為精準，仍然存在較大的人治風險。在對上負責體制下，打贏2020年全部脫貧這個攻堅戰(zhàn)并不難，難就難在，在精準扶貧中如何推進居民免于貧困的制度化建設，既為脫貧目標實現(xiàn)提供制度保障，也為所有居民、所有地區(qū)免于貧困提供制度保障。
一、過去扶貧工作存在的問題
一是，脫貧脆弱性較高。我國扶貧開發(fā)主要針對絕對貧困家庭，采用政府主導，這與發(fā)達國家選擇相對貧困，多方共治明顯不同。因為是絕對貧困，所以采用輸血型扶貧方式很容易實現(xiàn)暫時性脫貧。因為政府主導，所以容易造成貧困家庭被脫貧現(xiàn)象。但這種脫貧家庭由于缺乏自身造血能力，很容易受到外部沖擊而返貧。目前我國貧困人口中，三分之二屬于返貧性質(zhì)，一些中西部連片貧困地區(qū)，返貧率甚至高達40%。
二是，扶貧中創(chuàng)租尋租現(xiàn)象嚴重。我國扶貧開發(fā)工作主要采取項目化方式進行管理，尤其在發(fā)展扶貧中，所有貼上扶貧開發(fā)標簽的資金，都采取項目化管理。項目化管理最重要特點就是審批認定制，后者在缺乏有效監(jiān)督時不可避免伴有創(chuàng)租和尋租情況。根據(jù)統(tǒng)計，2013年至2015年5月，檢察機關共在涉農(nóng)和扶貧領域查辦的貪污犯罪占該領域職務犯罪56.7%，占同期查辦職務犯罪總人數(shù)的22%，在部分地區(qū)這一比例甚至高達50%。67%扶貧主要物資采購價格平均高于當期市場價格30%，有的甚至超過市場價2倍以上。扶貧型小額貸款出現(xiàn)比較嚴重的“精英俘獲”現(xiàn)象。
三是，對上負責的扶貧工作負面影響巨大。我國扶貧開發(fā)體現(xiàn)出明顯的對上負責工作原則。為了貫徹領導意圖，應付上級考核，扶貧方式往往不問績效不計影響，運動式、突擊式扶貧階段性時有出現(xiàn)。同時，出于本位利益，扶貧工作中弄虛作假、隱瞞虛報等現(xiàn)象也非常普遍。一些地方政府為了掩蓋貧困真相，干預新聞報道。此外，對上負責注定是結果導向，后者必然驅(qū)使政府在扶貧工作中采取輸血型、開發(fā)式扶貧為主的扶貧方式，這種方式既造成了巨大財政壓力和受助地區(qū)貧困依賴癥，又忽視扶貧方式給受助地區(qū)帶來的長期影響。
二、扶貧工作問題產(chǎn)生原因
我國扶貧開發(fā)一直被視為政府一項獨立工作，有專門機構負責推進。這種安排與我國項目化管理實踐是一致的，責任確定比較容易。但項目化管理往往注重項目實施主體本身意圖是否實現(xiàn)，所以項目精準性取決于項目實施主體需要。在我國，扶貧開發(fā)沒有理念，只有目標，即脫貧。由于缺失理念，扶貧工作非常重視目標實現(xiàn)程度，精準只是實現(xiàn)目標的手段。同樣由于缺失理念，扶貧工作缺少頂層設計，更不太重視體制機制建設，導致扶貧工作缺乏制度保障。
一是，缺乏扶貧責任的精準界定。在我國扶貧開發(fā)工作中，精準兩個字總是運用于受扶對象，幾乎沒有關于扶貧主體責任的精準界定。雖然作為一項行政工作，扶貧開發(fā)目標是脫貧，但真正的目標則是保障貧困個體免于貧困的權利，實現(xiàn)個人發(fā)展和分享社會發(fā)展成果的權利。由于扶貧工作沒有植入這一理念，導致各級政府倍感壓力同時卻責任感不足，工作目標更多是完成任務。同時理念缺失還導致工作方式嚴重缺乏效率，將扶貧任務層層下壓，直到行政人員個人。這種扶貧工作方式表面上看做到責任到人，實則強化的是政府主導和人治。
二是，缺乏扶貧責任的精準分配。扶貧開發(fā)作為一項政府職責，具體執(zhí)行肯定是最基層政府或準政府性質(zhì)的社區(qū)和行政村。但執(zhí)行這項工作所需資金由誰承擔在現(xiàn)有制度中都缺乏明確規(guī)定，已經(jīng)頒布的各種扶貧開發(fā)資金管理辦法，主要內(nèi)容都是資金管理。由于缺乏扶貧開發(fā)資金承擔主體和支付辦法的制度安排，扶貧開發(fā)資金分配無形中就有了權力創(chuàng)租可能，對扶貧開發(fā)執(zhí)行主體而言，為爭取到這筆意外之財，競爭不可避免，后者不僅造成扶貧開發(fā)資金碎片化，而且扭曲了扶貧開發(fā)工作本意。為了防止扶貧開發(fā)資金被執(zhí)行主體“統(tǒng)籌”，資金分配主要選擇隨意性較大的專項撥款，并要求相應地方配套。
三是，缺乏有效扶貧的精準制度。扶貧開發(fā)過程中之所以出現(xiàn)腐敗，連窮人的救命錢都敢貪污，扶貧開發(fā)資金的分配和使用上之所以出現(xiàn)權力尋租，連窮人的吃飯錢都敢拿，扶貧開發(fā)效果的匯報中之所以出現(xiàn)弄虛作假，置窮人生死于不顧，一個重要原因就是促進扶貧開發(fā)有效的精準制度缺失，即沒有關于扶貧開發(fā)工作信息公開和效果評價的約束性制度。由于信息不公開，社會監(jiān)督就無法實施，由于缺乏第三方評估，扶貧效果就無法被觀察。盡管目前各種扶貧開發(fā)政府性文件很多，包括精準要求、實績考核等，也有部分地區(qū)實施了部分信息有限公開，但真正有約束力的信息公開制度和第三方評估制度沒有。
三、提高扶貧工作有效性對策
確保每個居民免于貧困的權利，是扶貧工作的根本宗旨和理念。為窮人，尤其是極度貧困者享有這些權利創(chuàng)造條件是扶貧工作的具體要求。脫貧只是實現(xiàn)這一要求的門檻條件。扶貧工作必須堅守這一理念和宗旨，否則2020年即使能夠?qū)崿F(xiàn)完全脫貧目標，也是不可持續(xù)的。基于這一理念，中央政府有責任將扶貧工作明確為自己的職責，承擔起扶貧工作的支出責任。同時，中央政府在將責任委托給基層政府時，建立必要的約束性制度，明確各個主體在扶貧工作中的責權關系，形成可識別可衡量可監(jiān)督的責權邊界。此外，理順扶貧資金分配機制，實行分配主體、監(jiān)督主體和執(zhí)行主體的有效分工。上述各方面都需要通過制度加以明確，都需要制度對相關主體進行約束。砍柴不怕磨刀工，只有通過制度化建設，才有可能確保2020年全面脫貧目標順利實現(xiàn)，并建立起確保每個居民免于貧困的長效扶貧機制。
一是，確立扶貧工作理念，理順短期目標和長期目標關系。當前我國扶貧工作最重要的問題不是如何做，而是為什么做。因為只有知道為什么做，才能建立與其相適應的體制機制，才能選擇與其相適應的扶貧措施。為此，中央政府必須將確保居民免于貧困確立為2020年實現(xiàn)全面脫貧這個戰(zhàn)略目標的工作理念，并將這一理念落實到扶貧工作的各個方面。在此基礎上，理順2020年實現(xiàn)全面脫貧這個短期目標和確保居民免于貧困這個長期目標之間關系。因為脫貧僅是一個階段性結果，但不是扶貧工作的結束，窮人總會存在，所以扶貧工作始終是政府一項重要職責。為此，未來四年的扶貧工作中，實現(xiàn)短期目標時必須要重視受助地區(qū)和受助家庭的能動性，為他們提供免于貧困的支持，將扶貧納入基本公共服務體系。
二是，明確扶貧工作的責權主體，建立可識別可衡量可監(jiān)督的責權邊界。面對中央提出的2020年實現(xiàn)全面脫貧艱巨任務，各級政府、各個部門都倍感壓力巨大，實現(xiàn)這一目標已成為各級政府必須完成的政治任務。然而由于缺乏可以支撐這一戰(zhàn)略目標的體制機制，整個扶貧工作有點混亂。雖然各地都在嘗試創(chuàng)新扶貧工作體制機制，但缺乏整體性和計劃性。面對各地有點混亂的扶貧創(chuàng)新實踐，中央政府需要頂層設計，明確各級政府扶貧工作職能和相應支出責任。在明確責權主體基礎上，進一步明確各級政府責權邊界，政策制定部門、資金分配部門和扶貧工作執(zhí)行部門之間的責權關系和相應的追責制度。同時建立扶貧工作的跨部門協(xié)作機制，打破部門利益壁壘，整合扶貧資金。
三是，創(chuàng)新有利于扶貧工作執(zhí)行的資金分配機制。在扶貧工作中，承擔確保窮人免于貧困的職責是上級政府，但這一職責具體執(zhí)行則是基層政府。提供責任和執(zhí)行責任的分離必然需要轉移支付制度配合。針對我國扶貧資金分配存在的問題，必須創(chuàng)新轉移支付制度，改變以專項撥款和配套撥款為主的扶貧資金分配格局，采取專項一般性轉移支付制度。同時，為避免扶貧資金多頭分配分散管理，扶貧資金分配權必須統(tǒng)一到財政，相關垂直管理部門只承擔管理責任。此外，廢除扶貧資金分配與地方財政等指標掛鉤的激勵辦法，建立明確分配依據(jù)，將第三方評估與執(zhí)行主體獎罰結合在一起，提高扶貧資金的可預期性和執(zhí)行主體的激勵性。當然，作為一項財政活動，扶貧資金分配必須納入整個財政預算統(tǒng)籌考慮，避免扶貧工作對其他政府支出責任的擠出。
四是，建立信息公開和績效評價等約束性制度。前已述及，扶貧是一種權利義務高度分離的工作。在這種情況下，作為委托人的上級政府如何激勵受托人履職盡責，是扶貧工作必須解決的一個問題。為此，我國扶貧工作不僅需要對扶貧工作實施全流程信息公開制度，不是僅僅在基層執(zhí)行部門，而且需要將其寫入預算法，明確扶貧工作相關責任主體的信息公開責任和追責程序。同時參照世界銀行等國家組織做法，對不同類型扶貧項目引入第三方績效評價，并將評價結果與扶貧工作各責任主體聯(lián)系在一起，提高責任的可識別程度。除了上述兩項最重要的約束性制度，還需要確立嚴格的論證制度和聽證制度，避免扶貧項目實施的盲目性，弱化政府主導，強化受助地區(qū)受助家庭的參與，提高扶貧工作的民主化程度。
總之，扶貧并不是一個項目或工程，突擊式扶貧可能短期有效，但缺乏可持續(xù)性。盡管中央明確提出2020年窮人都脫貧，貧困縣都摘帽，但也只是扶貧工作的階段性任務，扶貧工作本身永遠不會結束，因為絕對貧困可以消除，相對貧困永遠存在。所以我們需要重新確立扶貧工作的根本宗旨，將扶貧工作納入政府負面清單，通過體制機制等制度化建設加以固定化，使其成為居民一項基本權利和政府一項基本義務。
本報告為國家社科重大招標項目“財政體制垂直失衡形成機制、激勵結構與平衡策略研究（編號：15ZDA016）”中期成果提煉而成。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國社會科學網(wǎng) 2016年07月28日
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