一、緒論
為了扭轉近代中國積貧積弱的局面，孫中山先生發表了《建國方略》，對中國的現代化進程進行了系統化的規劃，自此空間規劃正式登上了中國改革與發展的舞臺。無論有怎樣的艱難險阻，迄今為止，在規劃的推動下，中國的國家空間結構已經完成了四次轉變，基本形成了我國參與全球競爭的空間格局[1]。改革開放后30年中國城鎮化進程提速，在取得舉世矚目成就的同時，社會、經濟、生態等方面的宏觀負效應集中爆發，宣告這種傳統城鎮化的道路走到了盡頭。中國的傳統城鎮化道路有諸多缺陷，其中最嚴重的問題是城鄉二元發展。目前中國政府正在努力轉變城鎮化的發展模式，全面推進新型城鎮化的進程，其根本的方法是統籌城鄉發展。
城鄉統籌規劃的研究與實踐工作，是城市規劃領域對于我國統籌城鄉發展戰略的具體落實，是我國新型城鎮化進程中的規劃技術保障，也是城市規劃學科完善自身理論、充實規劃方法的重要路徑。城鄉統籌規劃是中國特定歷史時期系統性的城鄉發展策略和社會治理構架，城鄉統籌規劃的方法，就是城鄉規劃領域促進城鄉一體化發展的改革方法，所以在談規劃方法之前，必須梳理中國改革與發展的總體脈絡。
二、中國改革與發展的三項命題
科斯(RonaldH.Coase)在系統闡述中國的改革之路時曾分析過中國從單一市場經濟走向多元市場經濟的歷程，從其論著中可以獲取三個詞組高度概括中國改革與發展的三項命題：邊緣革命、區域競爭和思想市場[2]。
在中國社會全面實現城鄉一體化之前，城鄉統籌規劃將是城鄉規劃領域最重要的工作內容之一。中國改革與發展的這三項命題，城鄉統籌規劃無法回避，城鄉統籌規劃的方法，一部分是改革所釋放的紅利，另一部分就是改革本身；也即是說，社會改革的進程會激發出一些規劃方法，而規劃方法本身也會推動改革。所以對于城鄉統籌規劃的方法，應將其作為中國改革的探索對待，同時也應思考這些源自規劃領域的努力對于整體社會前行的意義。
首先，確保社會邊緣群體的權利實際上就是確保社會共同的底線，這一點與秦暉教授的“底線意識”不謀而合，秦暉教授認為共同的底線就是爭取最低限度的自由權利和社會保障[3]，城鄉統籌規劃公共政策設計的出發點應該是保障公民的自由權利。
其次，為了避免地方政府的惡性區域競爭，糾正地方政府的偏好和干預，城鄉統籌規劃應引導區域協調發展，同時也應把握城鄉要素流動的趨勢并順勢而為。統籌城鄉發展應改變目前以空間擴張為特征的傳統城市化道路，在地區發展潛力識別的基礎上進行規劃引導，達到“精明增長”的目的。區域競爭的重點應從爭投資、爭土地、爭權力轉向促進城鄉要素的充分流動。
還有，應通過城鄉統籌規劃達到傳承、發揚鄉土文化的目的，一些特殊地區、敏感地區的統籌城鄉發展應得到規劃領域的廣泛關注；城鄉規劃領域的“思想市場”應充分開放，為社會經濟的發展發揮智庫的作用。
所以城鄉統籌規劃對于邊緣革命、區域競爭和思想市場這三個命題的應對方法是持守底線、順勢而為和多元包容。
三、持守底線
1、保護交易
為了充分保障農民利益，促進市場經濟空間上的統一，城鄉統籌規劃最基本的工作就是提供農村產權市場的定價參照，以此保護交易。
城市規劃已經具備了較為完善的措施用以確認資產潛能和保護交易，包括通過確定控規的指標體系并作為“招拍掛”的前置條件，通過“一書兩證”制度控制開發流程，通過規劃公示制度確保信息對稱等等。目前中心城區的規劃體系是嚴密和完善的，所以公眾對于資本的預期比較明確，產權交易的體系也十分完備，尤其是信息公開比較透明，避免了內幕交易和不完備的產權交易。
反觀目前規劃體系并不完備的地區，包括城鄉接合部和廣大農村地區，資產的前景并不明確，交易的保護機制也不完備。所以農民并不知道自己資產的價值，也不能夠將資產變為有效的資本，再加上信息公開并不完善，很有可能陷入產權不完備的交易中去，這也是小產權房產生的背景。
再回過來看城市建設用地的定價機制，當然這是一個復雜的定價體系，但是規劃是市場定價的一個公認標尺，區位條件、開發類型、建設指標基本決定了資產的價值。所以目前城市建設用地的定價機制是以城市規劃為核心的。不難推想，城鄉統籌規劃可以成為農村產權交易體系定價機制的核心。對于宅基地的價值來說，未來與服務節點的關系、新農村規劃建設水平等因素是定價的關鍵；對于農地來說，地力、規模、承包租賃的條件是定價的核心；對于農村集體經營性建設用地來說，開發的前景直接決定了定價。所以農村產權交易體系也是以規劃為核心進行定價的，因為無論城鄉，對未來的預期都決定了資產的價值。之所以城鄉統籌規劃能夠有推進還權賦能的能力，是因為規劃和定價基本上就是一回事。一直有人在發問，城鄉統籌規劃的范圍到底在哪兒，實際上回答這個問題很簡單：需要定價的東西都得做規劃。因為城鄉統籌規劃具有農村資產的定價權，能夠保障農村產權交易體系的運行；城鄉統籌規劃具有保護交易的功能，能夠通過基層民主治理、規劃的公眾參與，降低交易風險和交易成本，最終達到社會建設和市場經濟協調發展的新局面。所以，多規合一、城鄉統籌規劃、農村產權交易體系、農村社會治理是環環相扣、密不可分的，城鄉統籌規劃對于市場經濟的直接貢獻在于主導定價和降低交易成本，間接貢獻是推動農村社會的健康發展。所以判斷城鄉統籌規劃的方法是否有效，首先要看農村的產權交易是否真正活躍。
2、加強勞動力轉移與就業中的公共服務
在農村勞動力轉移人口市民化的問題上，應有足夠的歷史耐心，世界各國解決這個問題都用了相當長的歷史時期，關鍵是不論人們在農村還是在城市，該提供的公共服務都要切實提供，該保障的權益都要切實保障。
經過近30年的發展，中國農村勞動力人口的空間流動已經基本完成，現在的目標是促進農村勞動力人口的社會流動。所以在中國現階段，提供針對轉移勞動力的制度性公共服務至關重要。目前已經有2億多農民工和其他人員在城鎮常住，國家推進農業轉移人口市民化的基本政策是堅持自愿、分類、有序三個原則。
根據國家對于農村轉移勞動人口市民化的導向，城鄉統籌規劃需要綜合考慮城鎮化人口和回流人口的公共政策設計，在目前的政策范圍內，一方面可以利用大城市周邊的農村集體建設用地建設農民工公共租賃房，另一方面要科學規劃新農村社區的規模和布局。
針對我國農民工的公共租賃房，一方面是要降低成本，選取農村集體建設用地興建此類公租房可以大大降低土地成本；另一方面從選址和規劃標準方面來說，也應達到現代化居住社區的平均水準，這也是規劃的底線。日本東京在20世紀60-70年代興建了大量針對勞動力轉移人口的公共租賃房，這些項目并沒有因為公共租賃房的性質降低住區綜合標準，比如東京1960年代第一處公共租賃房——江東區辰巳1-10項目，區位條件優越，有地鐵直達辰巳（但在1960年代的時候這里并沒有地鐵，離中心區稍微有點偏，但是到銀座地區的直線距離也不過4～5km)。東京公共租賃房更新的方式為滾動開發，局部一點點地更新。這些規劃方法都值得我們借鑒。
考慮到勞動力轉移人口的回流，新農村社區應有總體的規模控制和規劃引導。新型城鎮化規劃預計全國整體城鎮化水平將會達到60%，但是不同地區也會在階段上有所差異。有的地區新農村的規劃規模過大，就目前城鎮化水平來看也屬于投資浪費，更不用說未來還有增量的勞動力轉移人口入城；也有的地區新農村的規劃規模過小，因為通過“增減掛鉤”政策農村集體建設用地流向了中心城區，這樣在經濟周期收縮，回流人口增加的情況下又不能滿足需求。在目前的情況下，地方政府是無法判斷城鎮化具體的最終狀態的，所以不妨先暫緩新農村的房屋建設，一方面先分批次解決好農民工市民化的問題，另一方面觀察判斷好回流人口的動向，待城鎮化的格局初定之后，才能確定新農村的總體規模，避免盲目建設。所以說城鄉統籌規劃在現階段的重點是從規劃的角度建立社會治理的規則，而不是繼續推動新農村房屋的建設。
四、順勢而為
1、糾正地方政府的偏好和干預
在過去的30年中，相信中國幾乎所有的地區都在區域競爭的浪潮中完成了巨大的經濟增長，但并不是所有的地區都獲得了充分的發展，因為發展本身就意味著結構優化，而事實是很多地區的發展結構都存在嚴重的失衡現象。這一發展缺陷很大程度上是因為地方政府的偏好和干預引起的。地方政府最典型的偏好是大規模投資，引發資本深化和就業彈性下降；而最經常的干預就是行政性地配置土地資源，而這兩種行為是貫穿在一個邏輯線索中的。
一方面，只要地方政府持續面臨經濟增長上的激烈競爭，那么地方政府財政支出中的基本建設支出就具有資本密集傾向；另一方面，地方政府通過招商引資又進一步提高了資本密集度，于是地方政府的支出與GDP的比值持續提高，導致就業彈性逐漸下降[4]；而為了保持在競爭中的優勢，地方政府不得不行政性地將土地配置為工業用地。所以高增長、低就業和粗放的土地使用這三個現象是緊密聯系在一起的。為了不再擠占農民的生存空間，這一招商引資的循環必須打破，釜底抽薪的方法就是限制工業用地擴張，用優化城鄉用地結構的方法保護農民的發展空間。
首先，要通過城鄉統籌規劃限定各類建設用地的增長邊界，尤其是在目前農村集體建設用地入市的前提下，通過城鄉統籌規劃劃定城鄉各類建設用地的要求更為迫切。如果僅僅控制住了中心城區，而全域內總體城鎮建成區還在擴張，就失去了建設用地總體調控的意義；如果僅控制住城鎮建設用地，而將農村集體建設用地放任自流，這部分用地也會變相開發為實質上的城鎮建設用地。所以，應通過全域規劃明確劃定全域范圍內所有類型建設用地的增長邊界，這樣才能發揮城鄉規劃的調控職能。
只有精明增長是唯一出路。較高產的良田一般都是在城市近郊，也是資金投入最多的良田，如果計算綜合效益的話，城市空間擴張中占用郊區高產農田并不合算。從全國范圍來看，還有5000km2的工礦建設用地處于低效利用狀態，占全國城市建成區總面積的11%，此外還有大量城市地下空間有待開發，所以城鎮建設用地存量開發的潛力很大。基于各種限制性因素綜合考慮，精明增長應成為城鄉統籌規劃空間優化的主要手段。
空間增長是不可避免的，“精明增長”一詞意味著開發可以是積極的，城鄉空間應通過規劃塑造成最明智的形態。將中心城區作為規劃重點的城市總體規劃不能起到精明增長的引導作用，只有尺度合理的區域規劃才能有效地從全局出發進行空間組織，建立城鄉聯系緊密的“橫斷系統”，根據從鄉村到城市連續斷面的邏輯進行規劃。
2、城鄉統籌規劃指引的羈束與服務
城鄉規劃主管部門在法律法規和規范條例之外還應提供城鄉統籌規劃的行動指南，這些具體的行動指南就是為了解決地方城鄉發展中的現實問題和矛盾。而且客觀地說，將城鄉統籌規劃納入法定規劃的體系、完善城鄉統籌規劃的編制辦法、建立相關的技術規范和標準，需要漫長的討論和復雜的程序，在規劃實踐中，規劃師和管理人員需要的是規劃領域具體技術的政策制定和引導。城鄉統籌規劃是目前城鄉規劃編制和管理的重點，亟需出臺規劃指引，以支撐立法工作周期內的規劃編制工作需求。
英國的“規劃指引”政策體系對我國城鄉統籌規劃的編制和管理具有借鑒意義。2012年版的英國《國家規劃政策框架》(NationalPlanningPolicyFramework)是一份結構性的規劃工作指南，制定實施國家規劃政策框架是政府改革的一部分，力求使規劃系統不太復雜，極大地簡化有關規劃政策的規定。
英國的規劃指引中明確指導了地方、鄰里規劃應該做什么，比如在第三章“支持農村地區的經濟繁榮”中，指引提出地方規劃要支持地方旅游，要促進本地社區服務的發展，要促進農業的發展和地區多樣化等等。由于英國的規劃法體系非常完善，所以我們看到的規劃指引基本上都是服務性的內容，羈束性的內容較少。而在中國，立法本身就是城鄉規劃理論和實踐的弱項，所以城鄉統籌規劃的指引必須同時體現羈束和服務的內容。
規劃指引應對于地方發展中遇到的矛盾問題提供建議和要求。這方面的內容一方面是立法工作的補充，另一方面就是將新型城鎮化的發展要求逐一落實。國家出臺新型城鎮化規劃之后，地方對于這一規劃的理解不同，有的地區甚至會故意曲解規劃的本意，所以規劃指引也有確保新型城鎮化道路不走偏這一層涵義。
城鄉統籌規劃指引應由城鄉規劃主管部門負責制定，應盡量簡化程序，實時修訂，切實起到規劃保障的作用。規劃指引的體例可以參照英國的范式，按專題分篇章建立規劃指引的框架，對于具體的規定還可以用附件的形式制定細則。總之規劃指引的目的是簡化規劃，而不是把規劃更加復雜化。對于目前并無統一規程的規劃公共參與的具體設計，規劃指引也應根據地方基層民主和社區發展的實際提供可操作的流程。
五、多元包容
1、促進城鄉思想市場共同繁榮
時至今日，城鄉二元的傳統城鎮化建設正轉向為城鄉一體的新型城鎮化發展，新型城鎮化發展的愿景是城鄉一體化發展，但是在思想市場城鄉二元疏離的局面下，政治體制和市場經濟又如何能做到城鄉一體呢。所以城鄉一體化的前提條件是城鄉思想市場的共同發展，這是交流思想、傳播訊息、凝聚共識的基礎，也是社會創新的必要條件。統籌城鄉發展的第一要務就是要統籌城鄉思想市場的發展。提倡城鄉思想市場統籌發展一并繁榮，并不是一味強調思想觀念完全一致，所謂城鄉一體的提法也并非城鄉趨同，對于城鄉思想市場來說，觀念的水位齊平之后，水面之上自有百舸爭流。
平民教育，是提高農村思想市場水位的唯一路徑。對于城鎮化背景下平民教育如何突圍的問題，學術界也進行了持續的探索。溫鐵軍教授認為，新型城鎮化強調的生態文明知識本身有別于工業文明。工業文明要求教育標準化和信息化，生態文明則需要多樣化、在地化的教育系統。要將教育創新，特別是平民教育的創新作為重大戰略調整的需求，重視平民教育和社區教育，重視知識在地化、多樣化[5]。也就是說，在農村基本公共服務均等化的內容中，除了義務教育之外，還應有更豐富的平民教育體系存在，用以支撐新型城鎮化的生態文明發展。
為了應對在地化、多樣化的平民教育趨勢，地方政府應在全域城鄉統籌規劃的基礎上建立城鄉教育用地儲備機制以應對未來的發展。如果沒有全域城鄉統籌規劃的支撐，鄉村教育空間資源的儲備就難以落實。
根據“在地”、“多元”的要求，關于鄉村教育空間的布局和利用規劃應該是自下而上的，縣、鎮、村等基層規劃中應充分反映地方需求，而以地級市為主要對象的全域城鄉規劃應及時采納地方規劃的訴求，并實時納入全域城鄉的空間架構中，根據可達性、城鄉形態、空間增長等多要素及時進行空間引導，力求最高效地發揮城鄉教育空間資源的影響力。2012年以來，成都市實施教育圈層融合戰略，城鄉教育一體化已經有實質性的推進，建立城鄉一體的教育用地儲備機制迫在眉睫。人類的空間實踐一再證明，發展只能在特定的空間區位進行，所謂差之毫厘失之千里。規劃可以為平民教育提供基礎性支撐，首先就在于建立相關空間資源分配的規劃機制，這是培育農村思想市場的第一步。
2、維護地區多樣性
思想市場的命脈在于多樣性，維護多樣性是城鄉規劃的職責，否則規劃用公式和推土機就能完成。城市規劃領域關于多樣性的思考源于雅各布斯，她認為“多樣性是城市的天性”。在考察美國的大都市之后，雅各布斯進一步得出了結論：充滿活力的街道和居住區都擁有豐富的多樣性，而失敗的地區多樣性都明顯匱乏。這一結論是對于城市發展現象的描述，主要的研究視角是基于城市功用的社會經濟關系。
如果再進一步分析城市多樣性背后的線索，導致城市多樣性的根本原因其實并不僅限于城市功用的多樣性，而在于城市思想市場的多樣性。通過規劃維護地區多樣性被視為是理所應當的，但是往往缺乏論證和推理，導致規劃的工作浮于表面。為了更好地發揮規劃的作用，充分保障公民的自由權利，首先必須了解空間形態、思想市場和人這三方面的關系。
結構主義被視為哲學也好，世界觀也罷，總之能夠幫助我們在基于關系的基礎上重新認識事物的本質。根據結構主義的觀點，人是觀察者，外部世界的空間形態是被觀察的對象，人總是要從自己的觀察中創造出某種東西，這樣的話，作為被觀察者的空間形態就并不是清晰、客觀、獨立存在的客體組成，也不能被認為是外在于人和人對峙的客觀世界。如此，觀察者和觀察對象之間的關系至關重要，因為這是唯一可以被觀察的東西。事物的真正本質并不在于事物本身，而在于人們在各種事物之間構造、然后又在它們之間感覺到的那種關系，而感覺的方式，連同其中所固有的偏見，對于感覺到的東西有無可置疑的作用。這些關系構成了思想市場的一部分，關系如果趨同或者破滅，思想市場就會受到削弱。所以從結構主義出發，可以推論人和空間形態之間多樣性的關系是思想市場的重要支撐。
正如意大利人維科(Vico)所說的那樣，人所感知到的世界不過是他強加于世界的他自己的思想形式，而存在之所以有意義，只是因為它在那種形式中找到了自己的位置。所以說，空間形態的存在意義，就是因為它與思想市場是發生關系的，這種關系不但具有反映的特征，也具有構成的特征。所以規劃師竭力要從思想市場的變化中建立空間形態的法則，如果空間形態不能反映人類的自由意志，那么這樣的形態就是虛假的。規劃師需要做的最核心的工作是依據思想市場的真實性建立真實的空間世界，同時還要根據人和空間形態的關系的真實性，反過來保護思想市場的真實性。
由此可見，規劃師維護地區多樣性的途徑，并不是簡單地維護空間形態的表觀多樣性，而是通過規劃維系空間形態和人的關系的多樣性，因為這種關系是思想市場的重要組成部分。從這一方面來說，規劃師確實有維護思想市場的義務，而其實質就是維護公民自由，公民個人的自由選擇是規劃的基礎，要反對強制同化，對于一位鄉村居民來說，他如果欣賞某種形態，別人不應當干預他，當然這是在法制允許的范圍內；但如果他不欣賞，誰也無權強制他，包括強制他欣賞“新農村建設”的成果。
通過以上的論述可以得知，人和空間形態之間的關系是規劃觀察的本質內容，這些內容是思想市場的重要構成。多樣性是思想市場的源泉和發展動力，希望地區的思想市場持久繁榮，就要致力于維護人和空間形態之間的多樣性關系。規劃發揮作用的重點在于通過抽象的規則保障具體的自由，反對強制同化，反對虛假的空間形態，強調空間形態的原真多樣性，這一結論對于城鄉來說都適用。
基于這一結論來看農村聚落的保護，可以得知我們保護的不僅是某種表觀的形態特征，而是在保護一種人和自然關系的表達。這一表達就是農村思想市場中最珍貴的部分，從整體上體現了天人合德的思想，從細節上描述了觀念和秩序。所謂“禮失求諸野”就是這個意思，當城市思想市場面臨枯竭的時候，就必須從人和自然的關系中重新獲得啟示。
六、結論：終結單向度的城鄉規劃
城鄉統籌規劃的具體方法，是城鄉規劃領域對于中國改革的具體探索，中國未來的改革是多元包容的，所以城鄉規劃也不可能是單向度的。傳統城鎮化陰影下的城鄉規劃具有單向度的特征：以城市為核心，忽視農村發展；以增長為核心，忽視可持續發展；以勞動力的非農化為核心，忽視人的發展。人文主義和批判精神是城鄉統籌規劃的向度，也是城鄉統籌規劃脫離單向度規劃的關鍵所在。
規劃應有底線意識，無論社會潮流如何改變，規劃應持續推動農村市場經濟的發展，不斷提高基本公共服務均等化的水平；面對區域競爭，規劃應有所為有所不為，以全民規劃為導向，糾正地方政府的偏好和干預，目前可以利用規劃指引的方式迅速介入地方城鄉發展中的現實問題和矛盾；城鄉統籌規劃應本著和合共生的文化理念，以多元包容的態度容納文化的多樣性，以發揮城鄉文化的持續創造力。城鄉統籌規劃應認識到城鄉發展的原動力來自于思想市場；為了促進城鄉思想市場的持續繁榮，規劃應多方位支持平民教育的發展，維護地區多樣性。
參考文獻（略）
作者單位：中國城市規劃設計研究院
中國鄉村發現網轉自：《城市規劃》 2016年01期
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