一、緒論
為了扭轉(zhuǎn)近代中國積貧積弱的局面，孫中山先生發(fā)表了《建國方略》，對(duì)中國的現(xiàn)代化進(jìn)程進(jìn)行了系統(tǒng)化的規(guī)劃，自此空間規(guī)劃正式登上了中國改革與發(fā)展的舞臺(tái)。無論有怎樣的艱難險(xiǎn)阻，迄今為止，在規(guī)劃的推動(dòng)下，中國的國家空間結(jié)構(gòu)已經(jīng)完成了四次轉(zhuǎn)變，基本形成了我國參與全球競爭的空間格局[1]。改革開放后30年中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程提速，在取得舉世矚目成就的同時(shí)，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面的宏觀負(fù)效應(yīng)集中爆發(fā)，宣告這種傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的道路走到了盡頭。中國的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路有諸多缺陷，其中最嚴(yán)重的問題是城鄉(xiāng)二元發(fā)展。目前中國政府正在努力轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，其根本的方法是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的研究與實(shí)踐工作，是城市規(guī)劃領(lǐng)域?qū)τ谖覈y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的具體落實(shí)，是我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的規(guī)劃技術(shù)保障，也是城市規(guī)劃學(xué)科完善自身理論、充實(shí)規(guī)劃方法的重要路徑。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是中國特定歷史時(shí)期系統(tǒng)性的城鄉(xiāng)發(fā)展策略和社會(huì)治理構(gòu)架，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的方法，就是城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的改革方法，所以在談規(guī)劃方法之前，必須梳理中國改革與發(fā)展的總體脈絡(luò)。
二、中國改革與發(fā)展的三項(xiàng)命題
科斯(RonaldH.Coase)在系統(tǒng)闡述中國的改革之路時(shí)曾分析過中國從單一市場經(jīng)濟(jì)走向多元市場經(jīng)濟(jì)的歷程，從其論著中可以獲取三個(gè)詞組高度概括中國改革與發(fā)展的三項(xiàng)命題：邊緣革命、區(qū)域競爭和思想市場[2]。
在中國社會(huì)全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化之前，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃將是城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域最重要的工作內(nèi)容之一。中國改革與發(fā)展的這三項(xiàng)命題，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃無法回避，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的方法，一部分是改革所釋放的紅利，另一部分就是改革本身；也即是說，社會(huì)改革的進(jìn)程會(huì)激發(fā)出一些規(guī)劃方法，而規(guī)劃方法本身也會(huì)推動(dòng)改革。所以對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的方法，應(yīng)將其作為中國改革的探索對(duì)待，同時(shí)也應(yīng)思考這些源自規(guī)劃領(lǐng)域的努力對(duì)于整體社會(huì)前行的意義。
首先，確保社會(huì)邊緣群體的權(quán)利實(shí)際上就是確保社會(huì)共同的底線，這一點(diǎn)與秦暉教授的“底線意識(shí)”不謀而合，秦暉教授認(rèn)為共同的底線就是爭取最低限度的自由權(quán)利和社會(huì)保障[3]，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃公共政策設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是保障公民的自由權(quán)利。
其次，為了避免地方政府的惡性區(qū)域競爭，糾正地方政府的偏好和干預(yù)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)引導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)也應(yīng)把握城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的趨勢(shì)并順勢(shì)而為。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)改變目前以空間擴(kuò)張為特征的傳統(tǒng)城市化道路，在地區(qū)發(fā)展?jié)摿ψR(shí)別的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)，達(dá)到“精明增長”的目的。區(qū)域競爭的重點(diǎn)應(yīng)從爭投資、爭土地、爭權(quán)力轉(zhuǎn)向促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的充分流動(dòng)。
還有，應(yīng)通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃達(dá)到傳承、發(fā)揚(yáng)鄉(xiāng)土文化的目的，一些特殊地區(qū)、敏感地區(qū)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)得到規(guī)劃領(lǐng)域的廣泛關(guān)注；城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的“思想市場”應(yīng)充分開放，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮智庫的作用。
所以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃對(duì)于邊緣革命、區(qū)域競爭和思想市場這三個(gè)命題的應(yīng)對(duì)方法是持守底線、順勢(shì)而為和多元包容。
三、持守底線
1、保護(hù)交易
為了充分保障農(nóng)民利益，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)空間上的統(tǒng)一，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃最基本的工作就是提供農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場的定價(jià)參照，以此保護(hù)交易。
城市規(guī)劃已經(jīng)具備了較為完善的措施用以確認(rèn)資產(chǎn)潛能和保護(hù)交易，包括通過確定控規(guī)的指標(biāo)體系并作為“招拍掛”的前置條件，通過“一書兩證”制度控制開發(fā)流程，通過規(guī)劃公示制度確保信息對(duì)稱等等。目前中心城區(qū)的規(guī)劃體系是嚴(yán)密和完善的，所以公眾對(duì)于資本的預(yù)期比較明確，產(chǎn)權(quán)交易的體系也十分完備，尤其是信息公開比較透明，避免了內(nèi)幕交易和不完備的產(chǎn)權(quán)交易。
反觀目前規(guī)劃體系并不完備的地區(qū)，包括城鄉(xiāng)接合部和廣大農(nóng)村地區(qū)，資產(chǎn)的前景并不明確，交易的保護(hù)機(jī)制也不完備。所以農(nóng)民并不知道自己資產(chǎn)的價(jià)值，也不能夠?qū)①Y產(chǎn)變?yōu)橛行У馁Y本，再加上信息公開并不完善，很有可能陷入產(chǎn)權(quán)不完備的交易中去，這也是小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的背景。
再回過來看城市建設(shè)用地的定價(jià)機(jī)制，當(dāng)然這是一個(gè)復(fù)雜的定價(jià)體系，但是規(guī)劃是市場定價(jià)的一個(gè)公認(rèn)標(biāo)尺，區(qū)位條件、開發(fā)類型、建設(shè)指標(biāo)基本決定了資產(chǎn)的價(jià)值。所以目前城市建設(shè)用地的定價(jià)機(jī)制是以城市規(guī)劃為核心的。不難推想，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃可以成為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系定價(jià)機(jī)制的核心。對(duì)于宅基地的價(jià)值來說，未來與服務(wù)節(jié)點(diǎn)的關(guān)系、新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)水平等因素是定價(jià)的關(guān)鍵；對(duì)于農(nóng)地來說，地力、規(guī)模、承包租賃的條件是定價(jià)的核心；對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地來說，開發(fā)的前景直接決定了定價(jià)。所以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系也是以規(guī)劃為核心進(jìn)行定價(jià)的，因?yàn)闊o論城鄉(xiāng)，對(duì)未來的預(yù)期都決定了資產(chǎn)的價(jià)值。之所以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃能夠有推進(jìn)還權(quán)賦能的能力，是因?yàn)橐?guī)劃和定價(jià)基本上就是一回事。一直有人在發(fā)問，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的范圍到底在哪兒，實(shí)際上回答這個(gè)問題很簡單：需要定價(jià)的東西都得做規(guī)劃。因?yàn)槌青l(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃具有農(nóng)村資產(chǎn)的定價(jià)權(quán)，能夠保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系的運(yùn)行；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃具有保護(hù)交易的功能，能夠通過基層民主治理、規(guī)劃的公眾參與，降低交易風(fēng)險(xiǎn)和交易成本，最終達(dá)到社會(huì)建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。所以，多規(guī)合一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系、農(nóng)村社會(huì)治理是環(huán)環(huán)相扣、密不可分的，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)的直接貢獻(xiàn)在于主導(dǎo)定價(jià)和降低交易成本，間接貢獻(xiàn)是推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)的健康發(fā)展。所以判斷城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的方法是否有效，首先要看農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)交易是否真正活躍。
2、加強(qiáng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與就業(yè)中的公共服務(wù)
在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人口市民化的問題上，應(yīng)有足夠的歷史耐心，世界各國解決這個(gè)問題都用了相當(dāng)長的歷史時(shí)期，關(guān)鍵是不論人們?cè)谵r(nóng)村還是在城市，該提供的公共服務(wù)都要切實(shí)提供，該保障的權(quán)益都要切實(shí)保障。
經(jīng)過近30年的發(fā)展，中國農(nóng)村勞動(dòng)力人口的空間流動(dòng)已經(jīng)基本完成，現(xiàn)在的目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力人口的社會(huì)流動(dòng)。所以在中國現(xiàn)階段，提供針對(duì)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的制度性公共服務(wù)至關(guān)重要。目前已經(jīng)有2億多農(nóng)民工和其他人員在城鎮(zhèn)常住，國家推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基本政策是堅(jiān)持自愿、分類、有序三個(gè)原則。
根據(jù)國家對(duì)于農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)人口市民化的導(dǎo)向，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃需要綜合考慮城鎮(zhèn)化人口和回流人口的公共政策設(shè)計(jì)，在目前的政策范圍內(nèi)，一方面可以利用大城市周邊的農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)農(nóng)民工公共租賃房，另一方面要科學(xué)規(guī)劃新農(nóng)村社區(qū)的規(guī)模和布局。
針對(duì)我國農(nóng)民工的公共租賃房，一方面是要降低成本，選取農(nóng)村集體建設(shè)用地興建此類公租房可以大大降低土地成本；另一方面從選址和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)方面來說，也應(yīng)達(dá)到現(xiàn)代化居住社區(qū)的平均水準(zhǔn)，這也是規(guī)劃的底線。日本東京在20世紀(jì)60-70年代興建了大量針對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人口的公共租賃房，這些項(xiàng)目并沒有因?yàn)楣沧赓U房的性質(zhì)降低住區(qū)綜合標(biāo)準(zhǔn)，比如東京1960年代第一處公共租賃房——江東區(qū)辰巳1-10項(xiàng)目，區(qū)位條件優(yōu)越，有地鐵直達(dá)辰巳（但在1960年代的時(shí)候這里并沒有地鐵，離中心區(qū)稍微有點(diǎn)偏，但是到銀座地區(qū)的直線距離也不過4～5km)。東京公共租賃房更新的方式為滾動(dòng)開發(fā)，局部一點(diǎn)點(diǎn)地更新。這些規(guī)劃方法都值得我們借鑒。
考慮到勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人口的回流，新農(nóng)村社區(qū)應(yīng)有總體的規(guī)?？刂坪鸵?guī)劃引導(dǎo)。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃預(yù)計(jì)全國整體城鎮(zhèn)化水平將會(huì)達(dá)到60%，但是不同地區(qū)也會(huì)在階段上有所差異。有的地區(qū)新農(nóng)村的規(guī)劃規(guī)模過大，就目前城鎮(zhèn)化水平來看也屬于投資浪費(fèi)，更不用說未來還有增量的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人口入城；也有的地區(qū)新農(nóng)村的規(guī)劃規(guī)模過小，因?yàn)橥ㄟ^“增減掛鉤”政策農(nóng)村集體建設(shè)用地流向了中心城區(qū)，這樣在經(jīng)濟(jì)周期收縮，回流人口增加的情況下又不能滿足需求。在目前的情況下，地方政府是無法判斷城鎮(zhèn)化具體的最終狀態(tài)的，所以不妨先暫緩新農(nóng)村的房屋建設(shè)，一方面先分批次解決好農(nóng)民工市民化的問題，另一方面觀察判斷好回流人口的動(dòng)向，待城鎮(zhèn)化的格局初定之后，才能確定新農(nóng)村的總體規(guī)模，避免盲目建設(shè)。所以說城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃在現(xiàn)階段的重點(diǎn)是從規(guī)劃的角度建立社會(huì)治理的規(guī)則，而不是繼續(xù)推動(dòng)新農(nóng)村房屋的建設(shè)。
四、順勢(shì)而為
1、糾正地方政府的偏好和干預(yù)
在過去的30年中，相信中國幾乎所有的地區(qū)都在區(qū)域競爭的浪潮中完成了巨大的經(jīng)濟(jì)增長，但并不是所有的地區(qū)都獲得了充分的發(fā)展，因?yàn)榘l(fā)展本身就意味著結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而事實(shí)是很多地區(qū)的發(fā)展結(jié)構(gòu)都存在嚴(yán)重的失衡現(xiàn)象。這一發(fā)展缺陷很大程度上是因?yàn)榈胤秸钠煤透深A(yù)引起的。地方政府最典型的偏好是大規(guī)模投資，引發(fā)資本深化和就業(yè)彈性下降；而最經(jīng)常的干預(yù)就是行政性地配置土地資源，而這兩種行為是貫穿在一個(gè)邏輯線索中的。
一方面，只要地方政府持續(xù)面臨經(jīng)濟(jì)增長上的激烈競爭，那么地方政府財(cái)政支出中的基本建設(shè)支出就具有資本密集傾向；另一方面，地方政府通過招商引資又進(jìn)一步提高了資本密集度，于是地方政府的支出與GDP的比值持續(xù)提高，導(dǎo)致就業(yè)彈性逐漸下降[4]；而為了保持在競爭中的優(yōu)勢(shì)，地方政府不得不行政性地將土地配置為工業(yè)用地。所以高增長、低就業(yè)和粗放的土地使用這三個(gè)現(xiàn)象是緊密聯(lián)系在一起的。為了不再擠占農(nóng)民的生存空間，這一招商引資的循環(huán)必須打破，釜底抽薪的方法就是限制工業(yè)用地?cái)U(kuò)張，用優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的方法保護(hù)農(nóng)民的發(fā)展空間。
首先，要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃限定各類建設(shè)用地的增長邊界，尤其是在目前農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的前提下，通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃劃定城鄉(xiāng)各類建設(shè)用地的要求更為迫切。如果僅僅控制住了中心城區(qū)，而全域內(nèi)總體城鎮(zhèn)建成區(qū)還在擴(kuò)張，就失去了建設(shè)用地總體調(diào)控的意義；如果僅控制住城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而將農(nóng)村集體建設(shè)用地放任自流，這部分用地也會(huì)變相開發(fā)為實(shí)質(zhì)上的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。所以，應(yīng)通過全域規(guī)劃明確劃定全域范圍內(nèi)所有類型建設(shè)用地的增長邊界，這樣才能發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的調(diào)控職能。
只有精明增長是唯一出路。較高產(chǎn)的良田一般都是在城市近郊，也是資金投入最多的良田，如果計(jì)算綜合效益的話，城市空間擴(kuò)張中占用郊區(qū)高產(chǎn)農(nóng)田并不合算。從全國范圍來看，還有5000km2的工礦建設(shè)用地處于低效利用狀態(tài)，占全國城市建成區(qū)總面積的11%，此外還有大量城市地下空間有待開發(fā)，所以城鎮(zhèn)建設(shè)用地存量開發(fā)的潛力很大?；诟鞣N限制性因素綜合考慮，精明增長應(yīng)成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃空間優(yōu)化的主要手段。
空間增長是不可避免的，“精明增長”一詞意味著開發(fā)可以是積極的，城鄉(xiāng)空間應(yīng)通過規(guī)劃塑造成最明智的形態(tài)。將中心城區(qū)作為規(guī)劃重點(diǎn)的城市總體規(guī)劃不能起到精明增長的引導(dǎo)作用，只有尺度合理的區(qū)域規(guī)劃才能有效地從全局出發(fā)進(jìn)行空間組織，建立城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密的“橫斷系統(tǒng)”，根據(jù)從鄉(xiāng)村到城市連續(xù)斷面的邏輯進(jìn)行規(guī)劃。
2、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃指引的羈束與服務(wù)
城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在法律法規(guī)和規(guī)范條例之外還應(yīng)提供城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的行動(dòng)指南，這些具體的行動(dòng)指南就是為了解決地方城鄉(xiāng)發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題和矛盾。而且客觀地說，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃納入法定規(guī)劃的體系、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的編制辦法、建立相關(guān)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，需要漫長的討論和復(fù)雜的程序，在規(guī)劃實(shí)踐中，規(guī)劃師和管理人員需要的是規(guī)劃領(lǐng)域具體技術(shù)的政策制定和引導(dǎo)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是目前城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和管理的重點(diǎn)，亟需出臺(tái)規(guī)劃指引，以支撐立法工作周期內(nèi)的規(guī)劃編制工作需求。
英國的“規(guī)劃指引”政策體系對(duì)我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的編制和管理具有借鑒意義。2012年版的英國《國家規(guī)劃政策框架》(NationalPlanningPolicyFramework)是一份結(jié)構(gòu)性的規(guī)劃工作指南，制定實(shí)施國家規(guī)劃政策框架是政府改革的一部分，力求使規(guī)劃系統(tǒng)不太復(fù)雜，極大地簡化有關(guān)規(guī)劃政策的規(guī)定。
英國的規(guī)劃指引中明確指導(dǎo)了地方、鄰里規(guī)劃應(yīng)該做什么，比如在第三章“支持農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮”中，指引提出地方規(guī)劃要支持地方旅游，要促進(jìn)本地社區(qū)服務(wù)的發(fā)展，要促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和地區(qū)多樣化等等。由于英國的規(guī)劃法體系非常完善，所以我們看到的規(guī)劃指引基本上都是服務(wù)性的內(nèi)容，羈束性的內(nèi)容較少。而在中國，立法本身就是城鄉(xiāng)規(guī)劃理論和實(shí)踐的弱項(xiàng)，所以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的指引必須同時(shí)體現(xiàn)羈束和服務(wù)的內(nèi)容。
規(guī)劃指引應(yīng)對(duì)于地方發(fā)展中遇到的矛盾問題提供建議和要求。這方面的內(nèi)容一方面是立法工作的補(bǔ)充，另一方面就是將新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求逐一落實(shí)。國家出臺(tái)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃之后，地方對(duì)于這一規(guī)劃的理解不同，有的地區(qū)甚至?xí)室馇庖?guī)劃的本意，所以規(guī)劃指引也有確保新型城鎮(zhèn)化道路不走偏這一層涵義。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃指引應(yīng)由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)制定，應(yīng)盡量簡化程序，實(shí)時(shí)修訂，切實(shí)起到規(guī)劃保障的作用。規(guī)劃指引的體例可以參照英國的范式，按專題分篇章建立規(guī)劃指引的框架，對(duì)于具體的規(guī)定還可以用附件的形式制定細(xì)則?？傊?guī)劃指引的目的是簡化規(guī)劃，而不是把規(guī)劃更加復(fù)雜化。對(duì)于目前并無統(tǒng)一規(guī)程的規(guī)劃公共參與的具體設(shè)計(jì)，規(guī)劃指引也應(yīng)根據(jù)地方基層民主和社區(qū)發(fā)展的實(shí)際提供可操作的流程。
五、多元包容
1、促進(jìn)城鄉(xiāng)思想市場共同繁榮
時(shí)至今日，城鄉(xiāng)二元的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)正轉(zhuǎn)向?yàn)槌青l(xiāng)一體的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的愿景是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，但是在思想市場城鄉(xiāng)二元疏離的局面下，政治體制和市場經(jīng)濟(jì)又如何能做到城鄉(xiāng)一體呢。所以城鄉(xiāng)一體化的前提條件是城鄉(xiāng)思想市場的共同發(fā)展，這是交流思想、傳播訊息、凝聚共識(shí)的基礎(chǔ)，也是社會(huì)創(chuàng)新的必要條件。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的第一要?jiǎng)?wù)就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)思想市場的發(fā)展。提倡城鄉(xiāng)思想市場統(tǒng)籌發(fā)展一并繁榮，并不是一味強(qiáng)調(diào)思想觀念完全一致，所謂城鄉(xiāng)一體的提法也并非城鄉(xiāng)趨同，對(duì)于城鄉(xiāng)思想市場來說，觀念的水位齊平之后，水面之上自有百舸爭流。
平民教育，是提高農(nóng)村思想市場水位的唯一路徑。對(duì)于城鎮(zhèn)化背景下平民教育如何突圍的問題，學(xué)術(shù)界也進(jìn)行了持續(xù)的探索。溫鐵軍教授認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的生態(tài)文明知識(shí)本身有別于工業(yè)文明。工業(yè)文明要求教育標(biāo)準(zhǔn)化和信息化，生態(tài)文明則需要多樣化、在地化的教育系統(tǒng)。要將教育創(chuàng)新，特別是平民教育的創(chuàng)新作為重大戰(zhàn)略調(diào)整的需求，重視平民教育和社區(qū)教育，重視知識(shí)在地化、多樣化[5]。也就是說，在農(nóng)村基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)容中，除了義務(wù)教育之外，還應(yīng)有更豐富的平民教育體系存在，用以支撐新型城鎮(zhèn)化的生態(tài)文明發(fā)展。
為了應(yīng)對(duì)在地化、多樣化的平民教育趨勢(shì)，地方政府應(yīng)在全域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上建立城鄉(xiāng)教育用地儲(chǔ)備機(jī)制以應(yīng)對(duì)未來的發(fā)展。如果沒有全域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的支撐，鄉(xiāng)村教育空間資源的儲(chǔ)備就難以落實(shí)。
根據(jù)“在地”、“多元”的要求，關(guān)于鄉(xiāng)村教育空間的布局和利用規(guī)劃應(yīng)該是自下而上的，縣、鎮(zhèn)、村等基層規(guī)劃中應(yīng)充分反映地方需求，而以地級(jí)市為主要對(duì)象的全域城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)及時(shí)采納地方規(guī)劃的訴求，并實(shí)時(shí)納入全域城鄉(xiāng)的空間架構(gòu)中，根據(jù)可達(dá)性、城鄉(xiāng)形態(tài)、空間增長等多要素及時(shí)進(jìn)行空間引導(dǎo)，力求最高效地發(fā)揮城鄉(xiāng)教育空間資源的影響力。2012年以來，成都市實(shí)施教育圈層融合戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)教育一體化已經(jīng)有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)，建立城鄉(xiāng)一體的教育用地儲(chǔ)備機(jī)制迫在眉睫。人類的空間實(shí)踐一再證明，發(fā)展只能在特定的空間區(qū)位進(jìn)行，所謂差之毫厘失之千里。規(guī)劃可以為平民教育提供基礎(chǔ)性支撐，首先就在于建立相關(guān)空間資源分配的規(guī)劃機(jī)制，這是培育農(nóng)村思想市場的第一步。
2、維護(hù)地區(qū)多樣性
思想市場的命脈在于多樣性，維護(hù)多樣性是城鄉(xiāng)規(guī)劃的職責(zé)，否則規(guī)劃用公式和推土機(jī)就能完成。城市規(guī)劃領(lǐng)域關(guān)于多樣性的思考源于雅各布斯，她認(rèn)為“多樣性是城市的天性”。在考察美國的大都市之后，雅各布斯進(jìn)一步得出了結(jié)論：充滿活力的街道和居住區(qū)都擁有豐富的多樣性，而失敗的地區(qū)多樣性都明顯匱乏。這一結(jié)論是對(duì)于城市發(fā)展現(xiàn)象的描述，主要的研究視角是基于城市功用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。
如果再進(jìn)一步分析城市多樣性背后的線索，導(dǎo)致城市多樣性的根本原因其實(shí)并不僅限于城市功用的多樣性，而在于城市思想市場的多樣性。通過規(guī)劃維護(hù)地區(qū)多樣性被視為是理所應(yīng)當(dāng)?shù)模峭狈φ撟C和推理，導(dǎo)致規(guī)劃的工作浮于表面。為了更好地發(fā)揮規(guī)劃的作用，充分保障公民的自由權(quán)利，首先必須了解空間形態(tài)、思想市場和人這三方面的關(guān)系。
結(jié)構(gòu)主義被視為哲學(xué)也好，世界觀也罷，總之能夠幫助我們?cè)诨陉P(guān)系的基礎(chǔ)上重新認(rèn)識(shí)事物的本質(zhì)。根據(jù)結(jié)構(gòu)主義的觀點(diǎn)，人是觀察者，外部世界的空間形態(tài)是被觀察的對(duì)象，人總是要從自己的觀察中創(chuàng)造出某種東西，這樣的話，作為被觀察者的空間形態(tài)就并不是清晰、客觀、獨(dú)立存在的客體組成，也不能被認(rèn)為是外在于人和人對(duì)峙的客觀世界。如此，觀察者和觀察對(duì)象之間的關(guān)系至關(guān)重要，因?yàn)檫@是唯一可以被觀察的東西。事物的真正本質(zhì)并不在于事物本身，而在于人們?cè)诟鞣N事物之間構(gòu)造、然后又在它們之間感覺到的那種關(guān)系，而感覺的方式，連同其中所固有的偏見，對(duì)于感覺到的東西有無可置疑的作用。這些關(guān)系構(gòu)成了思想市場的一部分，關(guān)系如果趨同或者破滅，思想市場就會(huì)受到削弱。所以從結(jié)構(gòu)主義出發(fā)，可以推論人和空間形態(tài)之間多樣性的關(guān)系是思想市場的重要支撐。
正如意大利人維科(Vico)所說的那樣，人所感知到的世界不過是他強(qiáng)加于世界的他自己的思想形式，而存在之所以有意義，只是因?yàn)樗谀欠N形式中找到了自己的位置。所以說，空間形態(tài)的存在意義，就是因?yàn)樗c思想市場是發(fā)生關(guān)系的，這種關(guān)系不但具有反映的特征，也具有構(gòu)成的特征。所以規(guī)劃師竭力要從思想市場的變化中建立空間形態(tài)的法則，如果空間形態(tài)不能反映人類的自由意志，那么這樣的形態(tài)就是虛假的。規(guī)劃師需要做的最核心的工作是依據(jù)思想市場的真實(shí)性建立真實(shí)的空間世界，同時(shí)還要根據(jù)人和空間形態(tài)的關(guān)系的真實(shí)性，反過來保護(hù)思想市場的真實(shí)性。
由此可見，規(guī)劃師維護(hù)地區(qū)多樣性的途徑，并不是簡單地維護(hù)空間形態(tài)的表觀多樣性，而是通過規(guī)劃維系空間形態(tài)和人的關(guān)系的多樣性，因?yàn)檫@種關(guān)系是思想市場的重要組成部分。從這一方面來說，規(guī)劃師確實(shí)有維護(hù)思想市場的義務(wù)，而其實(shí)質(zhì)就是維護(hù)公民自由，公民個(gè)人的自由選擇是規(guī)劃的基礎(chǔ)，要反對(duì)強(qiáng)制同化，對(duì)于一位鄉(xiāng)村居民來說，他如果欣賞某種形態(tài)，別人不應(yīng)當(dāng)干預(yù)他，當(dāng)然這是在法制允許的范圍內(nèi)；但如果他不欣賞，誰也無權(quán)強(qiáng)制他，包括強(qiáng)制他欣賞“新農(nóng)村建設(shè)”的成果。
通過以上的論述可以得知，人和空間形態(tài)之間的關(guān)系是規(guī)劃觀察的本質(zhì)內(nèi)容，這些內(nèi)容是思想市場的重要構(gòu)成。多樣性是思想市場的源泉和發(fā)展動(dòng)力，希望地區(qū)的思想市場持久繁榮，就要致力于維護(hù)人和空間形態(tài)之間的多樣性關(guān)系。規(guī)劃發(fā)揮作用的重點(diǎn)在于通過抽象的規(guī)則保障具體的自由，反對(duì)強(qiáng)制同化，反對(duì)虛假的空間形態(tài)，強(qiáng)調(diào)空間形態(tài)的原真多樣性，這一結(jié)論對(duì)于城鄉(xiāng)來說都適用。
基于這一結(jié)論來看農(nóng)村聚落的保護(hù)，可以得知我們保護(hù)的不僅是某種表觀的形態(tài)特征，而是在保護(hù)一種人和自然關(guān)系的表達(dá)。這一表達(dá)就是農(nóng)村思想市場中最珍貴的部分，從整體上體現(xiàn)了天人合德的思想，從細(xì)節(jié)上描述了觀念和秩序。所謂“禮失求諸野”就是這個(gè)意思，當(dāng)城市思想市場面臨枯竭的時(shí)候，就必須從人和自然的關(guān)系中重新獲得啟示。
六、結(jié)論：終結(jié)單向度的城鄉(xiāng)規(guī)劃
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的具體方法，是城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域?qū)τ谥袊母锏木唧w探索，中國未來的改革是多元包容的，所以城鄉(xiāng)規(guī)劃也不可能是單向度的。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化陰影下的城鄉(xiāng)規(guī)劃具有單向度的特征：以城市為核心，忽視農(nóng)村發(fā)展；以增長為核心，忽視可持續(xù)發(fā)展；以勞動(dòng)力的非農(nóng)化為核心，忽視人的發(fā)展。人文主義和批判精神是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的向度，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃脫離單向度規(guī)劃的關(guān)鍵所在。
規(guī)劃應(yīng)有底線意識(shí)，無論社會(huì)潮流如何改變，規(guī)劃應(yīng)持續(xù)推動(dòng)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷提高基本公共服務(wù)均等化的水平；面對(duì)區(qū)域競爭，規(guī)劃應(yīng)有所為有所不為，以全民規(guī)劃為導(dǎo)向，糾正地方政府的偏好和干預(yù)，目前可以利用規(guī)劃指引的方式迅速介入地方城鄉(xiāng)發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題和矛盾；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)本著和合共生的文化理念，以多元包容的態(tài)度容納文化的多樣性，以發(fā)揮城鄉(xiāng)文化的持續(xù)創(chuàng)造力。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)發(fā)展的原動(dòng)力來自于思想市場；為了促進(jìn)城鄉(xiāng)思想市場的持續(xù)繁榮，規(guī)劃應(yīng)多方位支持平民教育的發(fā)展，維護(hù)地區(qū)多樣性。
參考文獻(xiàn)（略）
作者單位：中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《城市規(guī)劃》 2016年01期
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